Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen Das Recht auf freien Informationszugang Leitfaden zum Informationsfreiheitsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen

Das Recht auf freien Informationszugang Leitfaden zum Informationsfreiheitsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27.11.2001

Inhaltsverzeichnis Seite 1      Vorbemerkungen                                                             6 2      Entwicklung des Rechtes auf Information                                    7 3      Zweck des Gesetzes                                                         8 4      Das Recht auf Information                                                  9 4.1    Anspruchsgegner: Wer muss die Informationen herausgeben ?                  9 4.1.1 Verwaltungstätigkeit der Behörden / öffentlichen Stellen                    9 4.1.2 Einschränkungen des Anwendungsbereiches                                    10 4.2    Anspruchsberechtigter: Wer hat einen Anspruch auf Information ?           11 4.3    Anspruchsinhalt: Anspruch auf Zugang zu den vorhandenen amtlichen Informationen                                                             11 4.3.1 Zugang zu „vorhandenen Informationen“                                      11 4.3.2 Keine Informationsbeschaffungspflicht                                      12 4.3.3 Keine Gewähr für inhaltliche Richtigkeit                                   13 4.4    Der Vorrang bereichsspezifischer Regelungen: § 4 Abs. 2 IFG NRW           13 4.4.1 Verhältnis zwischen Bundes- und Landesrecht                                13 4.4.2 Verhältnis zu anderen landesrechtlichen Bestimmungen                       14 5      Das Verfahren - Vom Antrag bis zur Erteilung der begehrten Information    15 5.1    Was ist zu tun, um die gewünschten Informationen zu erlangen ?            15 5.2    Innerhalb welcher Frist müssen die Informationen zugänglich gemacht werden?                                                                   16 5.3    Wer entscheidet darüber, in welcher Form die Informationen zugänglich zu machen sind?                                                           16 6      Einschränkungen des Informationszugangsrechtes                            17 6.1    Schutz öffentlicher Belange und der Rechtsdurchsetzung (§ 6 IFG NRW)      17 6.2    Schutz des behördlichen Entscheidungsbildungsprozesses (§ 7 IFG NRW)      19 6.3    Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen (§ 8 IFG NRW)              20

6.4   Schutz personenbezogener Daten (§ 9 IFG NRW)                        21 7     Kosten                                                              22 8     Die Ablehnung eines Antrages: Form und Rechtsschutz                 23 8.1   In welcher Form kann ein Antrag abgelehnt werden ?                  23 8.2   Welche Rechtsschutzmöglichkeiten bestehen im Falle einer Ablehnung? 23 8.2.1 Förmliche Rechtsmittel                                              23 8.2.2 Anrufung der/des Landesbeauftragten für den Datenschutz als Beauftragte(r) für das Recht auf Information                        24 9     Evaluierung des Gesetzes                                            25

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Vorbemerkungen 1 Vorbemerkungen Jahrzehntelang war behördliches Handeln vom Grundsatz des „Amtsgeheimnisses“ geprägt. Mit der Verabschiedung des am 01. Januar 2002 in Kraft getretenen Informationsfreiheitsgesetzes 1 Nordrhein-Westfalen hat der nordrhein-westfälische Gesetzgeber nunmehr Neuland betreten. Nach dem Vorbild des in den USA existierenden „Freedom-of-Information-Act“, inspiriert von der Informationskultur zahlreicher Europäischer Nachbarländer und mit Blick auf die in Bran- denburg, Berlin und Schleswig-Holstein bereits normierten Informationsfreiheitsrechte, wurde erstmals auch für Nordrhein-Westfalen ein Gesetz geschaffen, dessen Zweck einzig darin liegt, jeder natürlichen Person den Zugang zu den bei öffentlichen Stellen vorhandenen Informationen zu gewährleisten. Die entscheidende Neuerung dieses Gesetzes ist darin zu sehen, dass den Bürgerinnen und Bür- gern in Abkehr von der Tradition der beschränkten Aktenzugänglichkeit ein allgemeines, verfah- rensunabhängiges Akteneinsichtsrecht gewährt wird. Damit verbunden ist eine Umkehr der Be- gründungspflicht: waren bisher die informationssuchenden Bürgerinnen und Bürger gehalten, ihre Anträge auf Akteneinsicht zu begründen und ihr subjektives Informationsinteresse nachzu- weisen, so obliegt es nunmehr der Behörde darzulegen, aus welchem Grunde einem Antrag auf 2 Informationszugang im Einzelfall ausnahmsweise nicht entsprochen werden kann . Dass eine derartige innovative Regelung zahlreiche Fragen aufwirft, liegt auf der Hand. Zur Klä- rung dieser Fragen beizutragen und den Bürgerinnen und Bürgern ebenso wie den mit der Um- setzung des Gesetzes befassten Behörden Hilfestellung zu leisten, ist Sinn der nachfolgenden 3 Ausführungen . 1 GV. NRW. Nr. 40 vom 07.12.2001, S. 806 2 Vgl. Normann, Das Informationsfreiheitsgesetz Schleswig-Holstein, RDV 2001, 71,72 m.w.N. 3 Eine Darstellung des wesentlichen Inhalts des IFG NRW wird demnächst auch in der Zeitschrift Computer und Recht (Ausgabe 10/02) erfolgen 6

Entwicklung des Rechtes auf Information 2 Entwicklung des Rechtes auf Information Bürgerinnen und Bürger der USA haben bereits seit vielen Jahren die Möglichkeit, der Verwal- tung „in die Karten zu schauen“: der vom Kongress im Jahre 1966 verabschiedete „Freedom of 4 Information Act“ verpflichtet die Bundesbehörden, jede Akte grundsätzlich jedermann zugäng- lich zu machen. Von den europäischen Staaten ist Schweden der Staat mit der längsten Tradition eines allgemeinen Akteneinsichtsrechtes: schon im Jahre 1766 war in der Verfassung des 5 Schwedischen Königreiches der erste allgemeine Akteneinsichtsanspruch verankert . Allgemeine Informationszugangsrechte existieren heute darüber hinaus u.a. in Frankreich, Spanien, Portugal und den Niederlanden. Doch nicht nur die einzelnen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, sondern auch die Europäische Union selber öffnet ihre Aktenschränke: Mit der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommissi- 6 on haben die Unionsbürger und natürliche wie auch juristische Personen, die ihren Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat haben, ein gesetzlich verankertes Recht auf Zugang zu Doku- menten der Organe. In der Bundesrepublik Deutschland existiert auf Bundesebene noch kein allgemeines Informati- 7 onszugangsgesetz. Am 16. Juli 1994 trat allerdings das Umweltinformationsgesetz in Kraft, mit dem für den Bereich des Umweltrechtes erstmalig ein selbständiger, verfahrensunabhängiger Informationsanspruch des einzelnen Bürgers gegenüber Behörden normiert wurde. 8          9 Auf der Ebene der Länder ist Nordrhein-Westfalen neben Brandenburg , Berlin und Schleswig- 10 Holstein das vierte Bundesland, das mit der Verabschiedung des Informationsfreiheitsgesetzes einen verfahrensunabhängigen, allgemeinen Informationsanspruch des Bürgers gegenüber öf- fentlichen Stellen geschaffen hat. 4 dazu: Gellman, Electronic Freedom of Information Act, DuD 1998, 446 5 Vgl. Nolte, Die Herausforderung für das deutsche Recht der Akteneinsicht durch europäisches Verwaltungsrecht, DÖV 1999, 363, 364 6 ABl. EG Nr. L 145 vom 31. Mai 2001, S. 43 7 Umweltinformationsgesetz (UIG )vom 08. 07.1994 (BGBl I S. 1490) 8 Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz für das Land Brandenburg ( AIG) vom 10.03.1998, Bbg. GVOBl. 1998, S. 46 9 Gesetz zur Förderung der Informationsfreiheit im Land Berlin (Berliner Informationsfreiheitsgesetz – IFG) vom 15.10.1999, GVBl. Bln. 1999, S. 561 10 Informationsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (IFG-SH) vom 09.02.2000, GS Schl.-H. II, Gl. Nr. 2010-2, GVOBl. Schl.-H. 4/2000, S. 166 7

Zweck des Gesetzes 3 Zweck des Gesetzes Zweck des Gesetzes ist es, staatliches Handeln transparent zu machen und durch den freien Zu- gang zu Informationen nicht nur die Nachvollziehbarkeit, sondern auch die Akzeptanz behördli- cher Entscheidungen zu steigern; dokumentiert werden soll das Prinzip einer offenen Verwal- 11 tung, die im Dienst der Bürgerinnen und Bürger steht . Ziel der Einführung eines Informations- zugangsrechtes ist es nach dem Willen des Gesetzgebers darüber hinaus, die Mitsprache der Bürgerinnen und Bürger in Bezug auf das Handeln der staatlichen Organe dadurch zu optimie- ren, dass ihnen eine verbesserte Argumentationsgrundlage an die Hand gegeben wird. In diesem Sinne soll das Informationszugangsrecht dazu dienen, die Partizipation der Bürgerinnen und 12 Bürger an der Verwaltung zu fördern und die Kontrolle staatlichen Handelns zu steigern . 11 Vgl. LT-Drs. 13/1311, S. 1, 2 12 Vgl. LT-Drs. 13/1311, S. 9 8

Recht auf Information 4 Recht auf Information Das Recht auf freien Informationszugang ist in § 4 Abs. 1 IFG NRW verankert. Danach hat jede natürliche Person nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den in § 2 genannten Stellen An- spruch auf Zugang zu den bei der Stelle vorhandenen amtlichen Informationen. 4.1     Anspruchsgegner: Wer muss die Informationen herausgeben ? Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 IFG NRW gilt das IFG NRW für die Verwaltungstätigkeit der Behör- den, Einrichtungen und sonstigen öffentlichen Stellen des Landes, der Gemeinden und Gemein- deverbände sowie der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts und deren Vereinigungen (öffentliche Stellen). 4.1.1 Verwaltungstätigkeit der Behörden / öffentlichen Stellen Der Begriff der „Verwaltungstätigkeit“ ist hierbei weit auszulegen. Während § 1 Abs. 1 VwVfG 13 NRW die Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes auf die „öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit“ der Behörden beschränkt, erfährt der in § 2 Abs. 1 IFG NRW gewählte Begriff der „Verwaltungstätigkeit“ keine weitere Einschränkung. Dementsprechend erstreckt sich der Anwendungsbereich des IFG NRW sowohl auf öffentlich-rechtliche Handlungsformen, 14 als auch auf privatrechtliches Verwaltungshandeln der öffentlichen Stellen . Auch aus dem Begriff der Behörde, in § 2 Abs. 1 Satz 2 IFG NRW definiert als „jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt“, ergibt sich keine Beschränkung der An- wendbarkeit des IFG NRW auf ausschließlich öffentlich-rechtliches Verwaltungshandeln. Für das Vorliegen einer „Aufgabe öffentlicher Verwaltung“ kommt es nämlich nur darauf an, dass sich die Tätigkeit als Wahrnehmung einer im öffentlichen Recht wurzelnden Verwaltungsaufga- be darstellt; die Frage, in welcher Rechtsform diese Verwaltungsaufgabe erfüllt wird, ist hinge- 15 gen ohne Bedeutung . Beispiel: Bedient sich eine Kommune zur Erfüllung einer gemeindlichen Aufgabe eines privaten, auf der Basis eines privatrechtlichen Vertrages tätig werdenden Unternehmers, so werden die seitens der Kommune im Rahmen der Vertragsabwicklung angelegten Vorgänge trotz des privatrechtlichen 13 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen – VwVfG NRW in der Fassung der Bekanntma- chung vom 12.11.1999, GV. NRW. S. 602 14 Vgl. OVG Münster, Beschluss vom 19.06.2002 – 21 B 589/02; a.A.: Stollmann, Das Informationsfreiheitsgesetz NRW, NwVBl. 2002, 216, 217 15 OVG Münster, Beschluss vom 19.06.2002 – 21 B 589/02 9