Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder Wir klagen gemeinsam mit Finanzwende

5 Millionen Pflichtversicherte und ein Anlagekapital von fast 50 Milliarden Euro – was mit dem Geld passiert, bleibt geheim. Deshalb ziehen wir vor Gericht.

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Millionen Pflichtversicherte, die Milliarden von Euro an eine öffentliche, aber komplett intransparente Einrichtung bezahlen. Gemeinsam mit der Bürgerbewegung Finanzwende wollen wir dem auf juristischem Wege ein Ende bereiten und ziehen deshalb vors Verwaltungsgericht Karlsruhe.

Die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (VBL) ist wenig bekannt. Es handelt sich um eine betriebliche Altersvorsorge für Angestellte des öffentlichen Diensts. Doch sie verwaltet Gelder von rund 5 Millionen Versicherten und verfügt über ein Anlagekapital von fast 50 Milliarden Euro. Wo genau das Geld angelegt ist, ist unklar. In der Vergangenheit wurden jedoch bereits Investionen in Kohlekraft oder hochrisikante Anlagen publik.

Öffentliche Verwaltung oder privatrechtliche Versicherung?

Vorherige Transparenzanfragen auf Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes hat die VBL stets mit der Begründung abgeblockt, ihre Aktivitäten seien nicht als Aufgabe der öffentlichen Verwaltung, sondern als privatrechtliche Versicherung aufzufassen. Das sehen wir anders: “Eine öffentliche Einrichtung sollte eigentlich von sich aus Transparenz schaffen. Die VBL kommt hingegen ihrer Auskunftspflicht nach den Informationsfreiheitsgesetzen nicht nach, was die Frage aufwirft, was sie zu verbergen hat”, so Hannah Vos, Head of Legal von FragDenStaat.

Die Anlagekriterien der VBL sind so ungenau, dass viel Geld der Versicherten in klimaschädlichen Industrien landen könnte. “Die Sparenden haben ein Anrecht darauf zu erfahren, wo und wie ihre Altersvorsorge angelegt wird – erst recht bei einer öffentlichen Einrichtung”, meint Magdalena Senn, Referentin für nachhaltige Finanzmärkte bei der Bürgerbewegung Finanzwende.

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Katja Pink Rechtsanwältin _________________________________________________________________________________ Anwaltsbüro Hohenzollerndamm 7 Pink.• Rechtsanwältin • Hohenzollerndamm 7 • 10717 Berlin          10717 Berlin Telefon 030 – 88 62 48 59 Telefax 030 – 88 62 48 67 Verwaltungsgericht Karlsruhe Nördliche Hildapromenade 1                                         E-Mail kanzlei@rechtsanwaeltin-pink.de 76133 Karlsruhe www.rechtsanwaeltin-pink.de Berlin,6. Januar 2023 Mein Az: P214K223                   pi D1/13393 Klage des Herrn Arne Semsrott, c/o Open Knowledge Foundation Deutschland e.V. Singerstr. 109, 10179 Berlin - Kläger - Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwältin Katja Pink, Hohenzollerndamm 7, 10717 Berlin, gegen die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder, Anstalt des öffentlichen Rechts, Hans-Thoma-Straße 19, 76133 Karlsruhe - Beklagte - wegen Antrag zu behördlichen Informationen nach dem UIG und IFG Gegenstandswert (vorläufig) 5.000,- € Honorarkonto IBAN DE57 1001 0010 0728 5371 35 BIC PBNKDEFF Postbank Ndl der Deutsche Bank 1
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Namens und in Vollmacht des Klägers erhebe ich Klage vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe mit dem Antrag, I.     die Beklagte unter Aufhebung ihrer Bescheide mit Schreiben vom 25. Juli 2022 und 16. August 2022 zu verpflichten, dem Kläger gemäß seinem Antrag vom 01. Juli 2022 durch Überlassung von Ablichtungen, Kopien bzw. Ausdrucken Zugang zu gewähren zu den einzelnen Beständen des Portfolios der „VBLklassik“ zum 31. Dezember 2020 sowie zum 31. Dezember 2021 mit Angabe der jeweiligen Assetklassen, Emittenten, Land und Marktwert, II.    der Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Eine entsprechende Prozessvollmacht wird als Anlage K 0 eingereicht. Begründung Sachverhalt Der Kläger begehrt von der Beklagten Informationen zu dem Anlagenportfolio der von ihr betriebenen Pflichtversicherungen im Rahmen der betrieblichen Altersversorgung für den öffentlichen Dienst. Der Kläger ist freier Journalist und setzt sich durch seine Tätigkeit in verschiedenen Nichtregierungsorganisationen und publizistischen Beiträge für offenes Wissen und Transparenz in der Politik und Verwaltung im Interesse der freien politischen Meinungsbildung und der zivilgesellschaftlichen Beteiligung der Bürger ein. Er ist Projektleiter der von der Open Knowledge Foundation Deutschland e.V. zur Förderung der Informationsfreiheit betriebenen Internetplattform FragDenStaat. 2
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Die beklagte Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (VBL) hat die Aufgabe, Angestellten und Arbeitern der an ihr beteiligten Arbeitgeber des öffentlichen Dienstes im Wege privatrechtlicher Versicherung eine zusätzliche Alters-, Erwerbsminderungs- und Hinterbliebenenversorgung zu gewähren (BGH, Urteil vom 14.11.2007 - IV ZR 74/06 - juris 1; vgl. § 2 Satzung der Beklagten im Folgenden: VBLS, Anl. K 1, S.7). Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst erhalten regelmäßig eine Zusatzversorgung über die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder. Die Maßgaben legen die Tarifvertragsparteien des öffentlichen Dienstes mit Tarifvertrag fest; die Beklagte übernimmt die Abschlüsse in ihre Satzung (BVerfG, Beschluss vom 09.05.2018 - 1 BvR 1884/17 - juris Rn.2) Die Beklagte führt als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts (§ 1 VBLS, Anl. K 1, S.7) die Zusatzversorgungsanstalt des Reichs und der Länder (ZRL) fort. Die ZRL ist als Anstalt des öffentlichen Rechts durch das Deutsche Reich unter Mitwirkung des Landes Preußen mit Gründungsverfügung vom 26. Februar 1929 (RBB 1929 S. 7, abgedruckt bei Gilber/Hesse, Die Versorgung der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes 47. EL 2011 unter Nr. 320 - Anl. K 2) auf der Grundlage der - bereits durch Erlass des Reichsministers der Finanzen vom 15. Oktober 1928 (RBB 1928 S. 173, 175 ff.; vgl. Gilber/Hesse, a.a.O., Einl. Rn. 4) bekannt gegebenen - Satzung und des Abkommens für das Zusammenwirken der an der Anstalt beteiligten arbeitgebenden Verwaltungen errichtet worden. (RBB 1929 S. 7, abgedruckt bei Gilber/Hesse, a.a.O. unter Nr. 320 - Anl. K 2). Danach galt der Beitritt Preußens mit der Unterzeichnung der Errichtungsurkunde als erfolgt (Nr. 3 S. 1 der Gründungsverfügung - Anl. K 2). Die übrigen Länder waren berechtigt, der Anstalt beizutreten (Nr. 3 S. 2 der Gründungsverfügung - Anl. K 2). Durch Beschluss des Preußischen Staatsministeriums vom 4. März 1929 (abgedruckt bei Gilber/Hesse, a.a.O. unter Nr. 320 - Anl. K 2) wurde der ZRL als Anstalt des öffentlichen Rechts die Rechtsfähigkeit verliehen. Aufgabe der ZRL war den Arbeitern und Angestellten der Reichsverwaltung und der Verwaltungen der beteiligten Länder sowie deren Hinterbliebenen Zuschüsse zur gesetzlichen Rente zu leisten um eine Ungleichbehandlung zwischen Beamten und nichtbeamteten Bediensteten im öffentlichen Dienst auszugleichen. Auch nachdem der Staat Preußen, seine Regierung und nachgeordneten Behörden gemäß Art. 1 des Kontrollratsgesetz Nr. 46 (ABlKR S. 262) vom 25. Februar 1947 aufgelöst worden waren, nahm die ZRL die ihr satzungsgemäß obliegenden Aufgaben weiterhin wahr. Schließlich wurde durch Ländervereinbarung (LV) vom 26. März 1949 (abgedruckt bei Gilbert/Hesse, a.a.O. unter Nr. 322 - Anl. K 3) der beteiligten Länder Bayern, Hessen, 3
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Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und Württemberg-Baden, vertreten durch die Finanzminister dieser Länder, beschlossen die ZRL als Anstalt des öffentlichen Rechts von den beteiligten Ländern weiterzuführen (Nr.1. LV - Anl. K 3). Mit Erlass vom 23. Mai 1950 (MinBIFin. S. 659, abgedruckt bei Gilbert/Hesse, a.a.O. unter Nr. 323 - Anl. K 4) erklärte der Bundesminister der Finanzen die Übernahme der Führung der Aufsicht über die Zusatzversorgungsanstalt des Reichs und der Länder. Weiterhin heißt es in diesem Erlass, der Bund sei auch insoweit an die Stelle des Reichs getreten, als er Mitträger der Zusatzversorgungsanstalt geworden sei. In den Folgejahren wurde die ZRL in „Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder“ (VBL) umbenannt und ihr Sitz nach Karlsruhe verlegt. Die Beklagte ist die größte Zusatzversorgungskasse des öffentlichen Dienstes. Zu ihrer Tätigkeit im Zusammenhang mit den Grundsätzen ihrer Anlagenpolitik - abrufbar unter https://www.vbl.de/de/grunds%C3%A4tze-der-anlagepolitik - führt sie u.a. folgendes aus: Ihr Kerngeschäft umfasse im Bereich der Pflichtversicherung, der sog. VBLklassik, die Durchführung der betrieblichen Alters-, Erwerbsminderungs- und Hinterbliebenenversorgung für die Beschäftigten der beteiligten Arbeitgeber. Die VBLklassik werde im Tarifgebiet West im Abschnittsdeckungsverfahren über Umlagen und Sanierungsgelder (Abrechnungsverband West),    im   Tarifgebiet   Ost     im   Wege     der     Mischfinanzierung    über   Umlagen (Abrechnungsverband Ost/Umlage) und Beiträge zur Kapitaldeckung (Abrechnungsverband Ost/Beitrag) finanziert. Daneben biete die Beklagte mit der freiwilligen Versicherung die Möglichkeit, zusätzlich eine kapitalgedeckte betriebliche Altersversorgung aufzubauen. Die Beklagte verwalte zur Finanzierung der Leistungen Kapitalanlagen in Höhe von über 58 Milliarden   Euro.    Die   Verwaltung      des    Vermögens       erfolge   über    gesonderte Abrechnungsverbände.        Die    Grundsätze   der    Anlagepolitik   beziehen   sich  auf die Abrechnungsverbände Ost/Umlage und West, Ost/Beitrag und freiwillige Versicherung. Die Berücksichtigung    von Nachhaltigkeitsaspekten         in  der   Kapitalanlage   sei  Teil der treuhändischen Verantwortung im Sinne der Versicherten und Arbeitgeber. Die Beklagte verstehe Nachhaltigkeit im Sinne von ESG (Environment Social Governance – Umwelt, Soziales und gute Unternehmensführung). Die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsaspekten sei in der gesamten Kapitalanlage essentieller Bestandteil ihrer strategischen Anlagepolitik. Dabei sei der Klimawandel eines der dringlichsten Kernthemen. Ebenso würden durch die Implementierung von Ausschlusskriterien Aktien und Anleihen im gesamten Portfolio der VBL ausgeschlossen, wenn deutliche Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass die Emittenten schwere und systematische Verstöße gegen die Menschenrechte begehen und/oder die durch die 4
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Internationale Arbeitsorganisation (ILO) definierten Kernarbeitsnormen verletzen. Darüber hinaus schließe die Beklagte Neuinvestitionen in Unternehmen aus, die über ein überwiegend kohlebasiertes Geschäftsmodell verfügen. Bereits bestehende Investments in Unternehmen mit überwiegend kohlebasierten Geschäftsmodellen würden bis zum Ende des Jahres 2025 zurückgeführt. Ziel sei es, bei im Portfolio befindlichen Unternehmen mit kritischen Geschäftsaktivitäten den Einfluss als Aktionär zu nutzen, um diese in direktem Dialog zu einer nachhaltigen und verantwortlichen Wirtschaftsweise zu bewegen, insbesondere zum Klimaschutz. Dies stehe im Einklang mit den Zielen des Pariser Klimaschutzabkommens, zu denen sich die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet habe. Mit E-Mail vom 1. Juli 2022 (Anl. K 5, S. 1) beantragte der Kläger bei der Beklagten gestützt auf das Informationsfreiheitsgesetz (IFG) sowie das Umweltinformationsgesetz (UIG), soweit Umweltinformationen im Sinne des § 2 Abs. 3 UIG betroffen seien, die Übersendung von Folgendem: „Die einzelnen Bestände des Portfolios der „VBLklassik“ zum 31. Dezember 2020 sowie zum 31. Dezember 2021 mit Angabe der jeweiligen Assetklassen, Emittenten, Land und Marktwert.“ Hierbei verwies der Kläger unter Angabe des Links im Internet auf die Veröffentlichung gleichartiger    Bestandsinformationen    der    KENFO       (Fonds   zur   Finanzierung    der kerntechnischen Entsorgung) zu ihren Anlagenportfolio des Stiftungsfonds. Es wird insoweit auf die dort unter https://www.kenfo.de/kapitalanlagen/portfolio abrufbaren und beispielhaft für das Jahr 2021 als Anlage K 6 beigefügten Portfolioangaben Bezug genommen. Die Beklagte lehnte mit E-Mail vom 25. Juli 2022 (Anl. K 5, S. 6) den vom Kläger begehrten Informationszugang zu ihren Investments mit der Begründung ab, dass sie keine öffentlich- rechtlichen Verwaltungsaufgaben wahrnehme. Ihre Aufgabe sei es den Angestellten im öffentlichen Dienst im Wege privatrechtlicher Versicherung eine zusätzliche Altersversorgung zu leisten. Die Rechtsbeziehungen zwischen der VBL und ihren Versicherten sowie den beteiligten Arbeitgebern sei ausschließlich privatrechtlicher Natur. Hiergegen erhob der Kläger mit Schreiben vom 25. Juli 2022 bei der Beklagten Widerspruch. Er wies unter Bezugnahme auf Schoch, IFG, 2016, § 1, Rn. 170 darauf hin, dass eine Auskunftspflicht unabhängig von der behördlichen Handlungsform bestehe. Entscheidend sei, dass die Beklagte nach § 1 Satz 1 ihrer Satzung eine rechtsfähige Anstalt des Öffentlichen 5
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Rechts sei und der Aufsicht des BMF unterstehe. Es wird insoweit auf den - als Anlage K 5, S. 9 - vorab per E-Mail übersandten Widerspruch vom 25. Juli 2022 Bezug genommen. Mit Schreiben vom 16. August 2022 (Anl. K 7) wurde der Widerspruch durch die Beklagte mit der weiterführenden Begründung zurückgewiesen, sie würde nur die tariflichen Festlegungen zur zusätzlichen Alters- und Hinterbliebenenversorgung für Beschäftigte umsetzen und sei daher rein privatrechtlich tätig. Bei den Satzungsregelungen handele es sich     um      Allgemeine    Geschäftsbedingungen        im    Sinne     von    Allgemeinen Versicherungsbedingungen.      Im   Gegensatz    zu    den    Sozialversicherungsträgern  wie beispielsweise der Deutschen Rentenversicherung oder den gesetzlichen Krankenkassen, den staatliche Aufgaben auf Grundlage der Sozialgesetzbücher zugewiesen seien, habe die betriebliche Altersversorgung bei der VBL keine öffentlich-rechtliche Grundlage. Zudem sei die VBL eine von Bund und Ländern gemeinsam getragene Anstalt des öffentlichen Rechts. Es sei durch das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 20. Juli 2011 (IV ZR 46/09 - juris Rn. 42) höchstrichterlich entschieden, dass sich die VBL nach ihrem Zweck und ihrer Organisation weder in die Bundes- noch in die Landesorganisation einordnen lasse. Da Bund und Länder gleichberechtigte Mitträger der Beklagten seien, könne diese historisch bedingt nicht der Bundesverwaltung zugeordnet werden und nehme zudem keine öffentliche Verwaltungsaufgabe wahr. Die Beklagte unterfalle nach dem Urteil des Landgerichts Karlsruhe vom 18. Januar 2008 (6 S 26/07) schon deshalb nicht dem Anwendungsbereich nach § 1 Absatz 1 IFG. Abschließend erklärte die Beklagte, dass es sich bei den Schreiben vom 25. Juli 2022 sowie 16. August 2022 aufgrund ihrer mangelnden Behördeneigenschaft nicht um Bescheide beziehungsweise Verwaltungsakte handele. Es wird insoweit auf das als Anlage K 7 beigefügte Schreiben vom 16. August 2022 Bezug genommen. Mit der hier erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Informationsbegehren weiter. Rechtliche Begründung Die Klage ist vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe zulässig und begründet. I. Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, da sich der Kläger zur Begründung seines Begehrens ausdrücklich auf die öffentlich-rechtlichen Normen des IFG und des UIG beruft und eine abdrängende Sonderzuweisung an eine andere Gerichtsbarkeit nicht eingreift. Insbesondere sind die geltend gemachten Anspruchsgrundlagen des § 1 Abs. 6
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1 IFG und § 3 Abs. 1 UIG nicht offensichtlich ausgeschlossen, da sich die Beklagte gemäß § 1 ihrer Satzung als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts bezeichnet und schon allein deswegen als eine nach § 1 IFG und § 2 Abs. 1 UIG informationspflichtige Stelle in Betracht kommt. Ob die Beklagte als Versicherungsanstalt des Bundes und der Länder tatsächlich ein Träger staatlicher Verwaltung ist und zum Kreis der Anspruchsverpflichteten zählt, ist eine Frage der Begründetheit der Klage. Die Klage ist nach § 42 Abs. 1 VwGO als Verpflichtungsklage statthaft. Die Beklagte hat durch Verwaltungsakt über den begehrten Informationszugang zu entscheiden. Sie ist im vorliegenden Fall Behörde i. S. v. § 1 Abs. 4, § 35 Satz 1 VwVfG, weil sie eine Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit ist, die eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt (s. unter 2. – 4.). Mangels Rechtsmittelbelehrung des Schreibens der Beklagten vom 16. August 2022 (Anl. K 7) ist die Klage innerhalb eines Jahres fristgerecht erhoben worden (§ 74, § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Nach hiesiger Auffassung sind die ablehnenden Schreiben der Beklagten vom 25. Juli 2022 und 16. August 2022 als Verwaltungsakte zu bewerten, daher werden diese gemäß dem Antrag zu I.) angefochten und deren Aufhebung neben der Verpflichtung zur Gewährung des Informationszugangs beantragt (vgl. § 42 Abs. 1 VwGO). Soweit die Beklagte über den Antrag des Klägers vom 1. Juli 2022 oder seinen Widerspruch vom 25. Juli 2022 entgegen hiesiger Auffassung sachlich noch nicht entschieden haben sollte, ist die Klage erst nach Ablauf der in § 75 Satz 2 VwGO vorgesehenen Dreimonatsfrist wirksam erhoben worden und damit zulässig. II.  Die     zulässige  Klage   ist begründet.     Die  versagte  Gewährung     des   begehrten Informationszugangs ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO). Der Kläger hat einen Anspruch auf Zugang zu den prozessgegenständlichen Informationen nach dem Umweltinformationsgesetz des Bundes (UIG) und nach dem Informationsfreiheitsgesetz     des   Bundes     (IFG),  soweit  von   dem    Antrag   amtliche Aufzeichnungen erfasst sein sollten, die keine Umweltinformationen darstellen. Das UIG als das gegenüber dem IFG speziellere Gesetz ist auf das Informationsbegehren des Klägers anwendbar, weil der Kläger - wie näher darzulegen sein wird - Zugang zu Umweltinformationen begehrt. 1. Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers ist § 3 Abs. 1 Satz 1 UIG. Hiernach hat jede    Person     nach   Maßgabe    dieses    Gesetzes    Anspruch  auf   freien   Zugang   zu Umweltinformationen, über die eine informationspflichtige Stelle im Sinne des § 2 Abs. 1 UIG verfügt, ohne ein rechtliches Interesse darlegen zu müssen. Danach liegen die 7
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Voraussetzungen eines Informationszugangsanspruchs hier vor. Der Kläger ist als natürliche Person Anspruchsberechtigter. Die Beklagte ist eine informationspflichtige Stelle (s. unter 2.- 6.), die über die begehrten Informationen verfügt. Bei den streitgegenständlichen Portfolioangaben handelt es sich um Umweltinformationen (s. unter 7.). Dem Kläger steht jedenfalls ein Informationsanspruch nach dem IFG zu, sofern sein Antrag nicht auf Umweltinformationen im Sinne des UIG gerichtet sein sollte (s. unter 8.). 2. Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder als informationspflichtige Stelle Informationspflichtige Stellen nach § 2 Abs.1 Nr. 1 UIG sind die Regierung und alle anderen Stellen der öffentlichen Verwaltung. Der Gesetzgeber knüpft damit anders als in § 3 a.F. nicht mehr an den Behördenbegriff an. Eine inhaltliche Änderung ist damit aber nicht verbunden (Landmann/Rohmer, UmweltR/Reidt/Schiller, 98. EL April 2022, UIG § 2 Rn. 4; ebenso Fluck/Theuer, in: Fluck/Fetzer/Fischer, Informationsfreiheitsrecht, § 2 UIG Rn. 63 f.). Der terminologische Wechsel beruht lediglich auf dem Willen, eine Anpassung an den Sprachgebrauch in Art. 2 Abs. 2 lit. a) UIRL zu erreichen (Landmann/Rohmer, a.a.O., UIG § 2 Rn. 4; vgl. BT-Drs. 15/3406, S. 14). Gemäß § 1 Abs. 4 VwVfG ist Behörde jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Nach dem Wortlaut des § 1 Abs. 2 UIG gilt das Umweltinformationsgesetz für informationspflichtige Stellen des Bundes und der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts, hierzu zählen auch rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts. Die Beklagte ist rechtlich als - bestehende - rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts zu behandeln (s. unter 3.), der die Zusatzversorgung Beschäftigter im öffentlichen Dienst als öffentliche Verwaltungsaufgaben übertragen wurde (s. unter 4.) und die dem Bund zugeordnet ist (s. unter 5. und 6). Im Einzelnen: 3. Beklagten - rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs bezeichnet sich die Beklagte in § 1 ihrer Satzung zutreffend als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts und führt hierzu aus (BGH, Urteil vom 20.07.2011 - IV ZR 76/09 – juris Rn. 55): „Die Anstalt als besonderer Organisationstyp der öffentlichen Verwaltung wird auch heute noch in Anlehnung an die von Otto Mayer (Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. II 3. Aufl. 1924 S. 268) geprägte Formulierung definiert als "Bestand von Mitteln, sächlichen wie persönlichen, welche in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwaltung einem besonderen öffentlichen Zweck dauernd zu dienen bestimmt sind" (vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht 16. Aufl. § 23 Rn. 46; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht Bd. 3 5. Aufl. § 88 Rn. 2; Breuer, WDStRL 44 8
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[1986], 213; Lange, WDStRL 44 [1986], 169, 170; Bahn, Die Anstalt des öffentlichen Rechts unter Berücksichtigung des Wandels der Anstalt durch die Beteiligung Dritter S. 12). Die rechtsfähige Anstalt zeichnet sich dadurch aus, dass sie rechtlich selbständig ist; sie ist nicht Teil eines anderen Verwaltungsträgers, sondern selbst Verwaltungsträger (Maurer aaO Rn. 48). Sie ist Zuordnungssubjekt von Rechten und Pflichten, kann - über ihre Organe - rechtlich handeln und haftet für ihre Verbindlichkeiten (Maurer aaO Rn. 49). Eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts muss jedenfalls nach Inkrafttreten des Grundgesetzes durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes geschaffen werden (Maurer aaO Rn. 51; Wolff/Bachof/Stober aaO Rn. 43 m.w.N.; Blessing, Öffentlichrechtliche Anstalten unter Beteiligung Privater S. 44 f.m.w.N.; Bahn aaO S. 91 ff. m.w.N.; Lange aaO S. 196; Erichsen/Knoke, DÖV 1985, 53, 55 m.w.N.). Neben formellen Gesetzen genügen zur Errichtung und Auflösung rechtsfähiger öffentlicher Anstalten Rechtsverordnungen, Verwaltungsakte auf der Grundlage eines Gesetzes, Satzungen und auch öffentlichrechtliche Verträge (Wolff/Bachof/Stober aao m.w.N.). (2) Die Beklagte ist nicht durch ein Gesetz im formellen oder materiellen Sinn oder aufgrund eines Gesetzes errichtet worden. Dies ist jedoch unschädlich, weil sie die vor Inkrafttreten des Grundgesetzes begründete Zusatzversorgungsanstalt des Reichs und der Länder (ZRL) fortführt. (a) Diese war nach vorkonstitutionellem Recht eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts.“ Der Beklagten wurden beim Gründungsakt, der späteren Verleihung der Rechtsfähigkeit oder der   Gesetzgebung        zur    Wahrnehmung        ihrer  zweckgebundenen         Aufgaben        keine ausdrücklichen Hoheitsbefugnisse übertragen. Die Rechtsfähigkeit wurde der ZRL durch Beschluss des Preußischen Staatsministeriums vom 4. März 1929 (abgedruckt bei Gilber/Hesse, a.a.O. unter Nr. 320) verliehen. Dieser staatliche Verwaltungsakt genügte zur Gründung einer selbständigen Anstalt des öffentlichen Rechts. Ein solcher Akt der Organisationsgewalt wäre nach damaliger Rechtsauffassung nur dann nicht ausreichend gewesen, wenn die Gründer der ZRL dieser irgendwelche Hoheitsbefugnisse hätten übertragen wollen (BGH, Urteil vom 20.07.2011 - IV ZR 76/09 – juris Rn. 61). Dies ist weder aus der Verfügung des Deutschen Reichs und des Landes Preußen vom 26. Februar 1929 noch aus dem Beschluss des preußischen Staatsministeriums vom 4. März 1929 ersichtlich. Daraus hat der Bundesgerichtshof geschlossen, dass von Anfang an beabsichtigt war, die Anstalt nur auf privatrechtlicher Basis tätig werden zu lassen (BGH, Urteil vom 20.07.2011 - IV ZR 76/09 – juris Rn. 61): „Die Errichtung einer zunächst unselbständigen Anstalt mit nachfolgender Verleihung der Rechtsfähigkeit    durch   obrigkeitlichen   Ausspruch  der   zuständigen      Behörde      unter Zugrundelegung einer Anstaltssatzung entsprach dem damaligen Rechtszustand (Vetter aaO 9
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[Die Zusatzversicherung der Angestellten und Arbeiter im öffentlichen Dienst, Rechtsstellung und Rechtsprobleme der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder] S. 222 m.w.N.). Damit war die ZRL in rechtlich zulässiger Weise als eine nicht zur Ausübung von Hoheitsbefugnissen bestimmte rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet worden (Vetter aaO).“ Nach dem zweiten Weltkrieg bestand die ZRL, die weiterhin die ihr satzungsgemäß obliegenden Aufgaben wahrnahm (Gilbert/Hesse, a.a.O. Einl. Rn. 16; Vetter, Die Zusatzversicherung der Angestellten und Arbeiter im öffentlichen Dienst, Rechtsstellung und Rechtsprobleme der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder, S. 100 f.), als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts fort. Solche Anstalten endigen wie andere Personen des öffentlichen Rechts ebenso, wie sie entstehen, durch einen staatlichen Hoheitsakt, regelmäßig durch Gesetz oder zulässigerweise durch Verwaltungsakt (Vetter, Die Zusatzversicherung der Angestellten und Arbeiter im öffentlichen Dienst, Rechtsstellung und Rechtsprobleme der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder, S. 229 m.w.N.). Nach dem zweiten Weltkrieg konnte die ZRL aufgrund der bestehenden Rechtsgrundlagen als "frei schwebende Verwaltungseinrichtung" (vgl. Köttgen, JöR n.F. Bd. 3, S. 145) weiterverwaltet werden, nachdem die Satzung an die veränderten staatsrechtlichen Verhältnisse angepasst worden war (vgl. Vetter, a.a.O., S. 229 f. m.w.N.; BGH, Urteil vom 20.07.2011 - IV ZR 76/09 – juris Rn. 63). Anders als etwa die durch Gesetz aufgelöste Reichsversicherungsanstalt für Angestellte (§ 19 Abs. 1 Satz 1 BfAG) wurde die ZRL als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts zwar in „Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder“ umbenannt, aber nicht durch einen Rechtsakt beendet, sondern von der Beklagten mit neuen Rechtsträgern fortgeführt. Selbst wenn die Verwaltung der Zusatzversorgung für Bund und Länder durch die Beklagte mit    den    verfassungsrechtlichen     Vorgaben      der    grundsätzlichen      Trennung       der Verwaltungs- und Gesetzgebungskompetenzen unvereinbar wäre, ist sie als rechtlich bestehende Stelle der Verwaltung im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG entsprechend der Lehre vom fehlerhaften Verband anzusehen. Danach führen Fehler bei der Gründung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts nicht dazu, dass sie als rechtliches "nullum" anzusehen ist. Ansonsten könnte eine solche Person auch nicht parteifähig und nicht aktiv oder passiv legitimiert sein. Entsprechend der im Zivilrecht entwickelten Lehre vom fehlerhaften Verband ist eine fehlerhaft errichtete juristische Person des öffentlichen Rechts als wirksam entstanden zu behandeln, sobald sie im Rechtsverkehr aufgetreten und damit in 10
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