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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Protokolle des Klimakabinetts

re| Rechtsanwälte :: Neue Promenade 5 :: 10178 Berlin Neue Promenade 5 10178 Berlin Dr. Miriam Vollmer Rechtsanwältin | Fachanwältin für Verwaltungsrecht Tel: 030 403 643 62‐0 Fax: 030 403 643 62‐3 Oberverwaltungsgericht Berlin Brandenburg Hardenbergstraße 31 10623 Berlin EILT! Per beA vollmer@re‐rechtsanwaelte.de www.re‐rechtsanwaelte.de Unser Zeichen: 57/19 20.11.2019 Beschwerde In der Verwaltungsstreitsache des Herrn Arne Semsrott, c/o Singerstraße 109, 10179 Berlin ‐ Beschwerdeführer ‐ Prozessbevollmächtigte: re|Rechtsanwälte, Neue Promenade 5 :: 10178 Berlin gegen die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundeskanzleramt, vertreten durch den Bundesminister für besondere Aufgaben Herrn Helge Braun, Willy‐Brandt‐Straße 1, 10557 Berlin ‐ Beschwerdegegnerin ‐ wegen: Anspruch auf Informationserteilung nach dem UIG, hilfsweise nach dem IFG Aktenzeichen der ersten Instanz: VG 2 L 277/19 Streitwert der ersten Instanz: 5.000 EUR namens und in anliegender Vollmacht des Antragstellers beantragen wir gem. § 146 Abs. 4 VwGO, 1. Der Beschluss des VG Berlin vom 13.11.2019 (VG 2 L 277/19), anbei als Anlage K 11 re| Rechtsanwälte :: Dr. Miriam Vollmer, Rechtsanwältin und Fachanwältin für Verwaltungsrecht :: Dr. Olaf Dilling, Rechtsanwalt
wird aufgehoben und die Beschwerdegegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, bis zur bestandskräftigen Entscheidung über den Widerspruch über ihren Bescheid vom 25.10.2019 dem Beschwerdeführer die Protokolle und die Teilnahmelisten sämtlicher Sitzungen des sog. „Klimakabinetts“ zugänglich zu machen. 2. Die Beschwerdegegnerin trägt die Kosten des Verfahrens. Der nachfolgende Sachvortrag gliedert sich bis zur dritten Ebene wie folgt: I. II. III. 1. 2. Vorbemerkung ............................................................................ 2 Sachverhalt ................................................................................ 3 Rechtliche Würdigung ................................................................. 5 Anordnungsgrund ................................................................................. 5 Anordnungsanspruch .............................................................................7 Begründung I. Vorbemerkung Mit Beschluss vom 13.11.2019 hat das VG Berlin den Antrag des Beschwerdeführers zurückgewiesen, ihm vorerst die Protokolle und Teilnehmerlisten des sog. Klimakabinetts zugänglich zu machen. Hintergrund sind eine Reihe aktueller Gesetzgebungsverfahren, u. a. für das Brennstoff‐ Emissionshandelsgesetz, das Kohleausstiegsgesetz und das Klimaschutzgesetz, mit denen die Bundesrepublik ihren gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben gerecht werden will, bis 2030 65% der Treibhausgasemissionen einzusparen. Diese fußen auf den politischen Eckpunkten, die das sog. Klimakabinett entwickelt hat. Das mit ungewöhnlicher Eile betriebene Gesetzgebungsverfahren steht in heftiger Kritik. Umwelt‐ wie Wirtschaftsverbände befürchten, dass das Gesetzespaket nicht nur nutzlos, sondern sogar kontraproduktiv wirkt. Der Beschwerdeführer teilt diese Sorge. Er verfolgt das Ziel, die Willensbildung der noch unentschiedenen Parlamentarier und der Bundesländer zu beeinflussen, indem er über eine Veröffentlichung der Protokolle des Klimapakets Transparenz über die Hintergründe des heftig umstrittenen Gesetzespakets schafft. Zudem hofft er, über mehr Transparenz in Hinblick auf eventuell sachfremde Erwägungen Parlamentarier davon zu überzeugen, sich der FDP‐Fraktion re| Rechtsanwälte 2
anzuschließen und eine konkrete Emissionshandelsgesetzes anzustoßen. Normenkontrolle des Brennstoff‐ Diese Einflussnahme ist nicht mehr möglich, wenn die erwähnten Gesetze erst einmal in Kraft getreten sein werden. Deswegen ist die Angelegenheit eilig. Dies hat das VG Berlin zu Unrecht verneint, als es in seinem Beschluss vom 13.11.2019 das Vorliegen eines Anordnungsgrunds verneint hat, weil der Gesetzgeber sich auch nach Erlass des Gesetzespakets jederzeit anders entscheiden und Gesetze auch wieder abändern könnte. Dies allerdings ist nicht überzeugend: Auf ein einmal abgeschlossenes Gesetzesvorhaben ist deutlich schwerer einzuwirken als auf ein noch laufendes und aktuell sowieso umstrittenes Vorhabenpaket. Die Lage des Beschwerdeführers verschlechtert sich insofern deutlich, als dass er mit der beantragten Information zu einem späteren Zeitpunkt nicht mehr den selben Einfluss gewinnen kann. Ein legitimes Interesse der Beschwerdegegnerin an der Beibehaltung des gegenwärtigen Zustands ist dagegen kaum identifizierbar. Auch die Ansicht des VG Berlin, ein Anordnungsanspruch bestehe nicht, weil die Angelegenheit „offen“ sei, greift nicht durch. Insbesondere handelt es sich bei den Protokollen und Teilnehmerlisten des Klimakabinetts vor dem 20.09.2019 nicht um einen Teil eines vom Anwendungsbereich des UIG ausgenommenen „Gesetzgebungsprozess“, weil zu diesem Zeitpunkt das Gesetzgebungsverfahren noch gar nicht begonnen hatte. Nach allem, was bekannt ist, handelte es sich um reine Vorfeldgespräche, die vom eigentlichen, grundgesetzlich umrissenen und eng auszulegenden Gesetzgebungsverfahren noch nicht erfasst sind. II. Sachverhalt Dem Beschluss vom 13.11.2019 (Anlage K 11) liegt folgender Sachverhalt zugrunde:  Der Beschwerdeführer ist Journalist und Projektleiter der Open Knowledge Foundation Deutschland e. V., die sich für Transparenz einsetzt und unter anderem die Seite www.fragdenstaat.de betreibt, die der Antragsteller verantwortet. Er beabsichtigt die beantragten Dokumente auf der Homepage www.fragdenstaat.de zu publizieren (bereits vorliegend als Anlage K 5).  Die Antragsgegnerin ist in Gestalt des Bundeskanzleramts für die Unterstützung der Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel zuständig. re| Rechtsanwälte 3
 Er beantragte am 20.09.2019 die Protokolle und Teilnahmelisten der Sitzungen des sog. „Klimakabinetts“ (bereits vorliegend als Anlage K 4). An diesem Tag stellte die Bundesregierung Eckpunkte eines sog. „Klimapakets“ vor, mit dem sie ihren gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen zur Reduktion von Treibhausgasen nachkommen will (bereits vorliegend als Anlage K 3).  Die Eckpunkte wurden vom sog. „Klimakabinett“ erarbeitet, einem Ausschuss der Bundesregierung, dem unter Vorsitz der Bundeskanzlerin Angela Merkel die Bundesminister Svenja Schulze, Olaf Scholz, Peter Altmaier, Horst Seehofer, Andreas Scheuer und Julia Klöckner angehören. Zusätzliche Mitglieder sind der Leiter der beklagten Behörde Helge Braun und der Regierungssprecher Steffen Seibert (bereits vorliegend als Anlage K 2).  Mit Bescheid vom 25.10.2019 lehnte die Beschwerdegegnerin den Antrag ab (bereits vorliegend als Anlage K 6). Hiergegen legte der Beschwerdeführer am 01.11.2019 Widerspruch ein (bereits vorliegend als Anlage K 7), der noch nicht beschieden wurde.  Inzwischen liegt die Akteneinsicht vor, die nicht mehr Gegenstand des Beschlussverfahrens wurde, so dass diese als Anlage K 12 nunmehr zur Akte gereicht wird.  Die Eckpunkte vom 20.09.2019 sollen nun in frappierender Eile vom Gesetzgeber umgesetzt werden (Zeitplan bereits vorliegend als Anlage K 8). Am 15.11.2019 hat der Bundestag über einen Teil des sog. Klimapakets bereits entschieden, insbesondere über das Klimaschutzgesetz und das Brennstoff‐Emissionshandelsgesetz. Der Entwurf des u. a. wegen der vorgesehenen Abstandsregelung für Windkraftanlagen heftig umstrittenen Kohleausstiegsgesetz wird im Kabinett kontrovers diskutiert. Ein Kabinettsbeschluss wird Anfang Dezember erwartet, wie Presseartikel, die wir als Anlage K 13 zur Akte reichen, berichten.  Der Beschwerdeführer ist zuversichtlich, über eine Veröffentlichung der Protokolle und Teilnehmerlisten des Klimakabinetts Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung nehmen und so den Klimaschutz in Deutschland positiv beeinflussen zu können. Denn die laufenden Gesetzesvorhaben, die angeblich dem Klimaschutz dienen, werden nicht re| Rechtsanwälte 4
nur von Aktivisten, sondern vom BDI e. V. bis zur Deutschen Umwelthilfe unisono abgelehnt. Sollte sich jetzt noch herausstellen, dass das Klimakabinett sachfremde Erwägungen oder unzureichende Vorannahmen zugrunde gelegt hat, ist es nach dem Dafürhalten des Beschwerdeführers mehr als wahrscheinlich, dass entweder die Gesetze keine Mehrheit finden. Oder das erforderliche Quorum von 25% der Bundestagsabgeordneten ein konkretes Normenkontrollverfahren initiiert. Dies ergibt sich aus einer eidesstattlichen Versicherung des Beschwerdeführers, die wir als Anlage K 14 vorlegen.  Am 11.11.2019 beantragte der Beschwerdeführer den Erlass einer Regelungsanordnung, um noch rechtzeitig vor den entscheidenden Abstimmungen des Gesetzgebers die Öffentlichkeit über die Vorgeschichte der Vorhaben informieren zu können, anbei als Anlage K 15. Mit Datum vom 13.11.2019 versagte das LG Berlin mit der als Anlage K 11 vorgelegten Beschlussfassung dem Beschwerdeführer die beantragte Regelung mit dem Argument, Änderungen von Gesetzen seien jederzeit möglich und Eile liege deswegen nicht vor.  Der Beschluss erreichte die Verfahrensbevollmächtigten Beschwerdeführers am 19.11.2019 allein auf dem Postwege. des III. Rechtliche Würdigung Der Beschluss vom 13.11.2019 ist rechtswidrig. Tatsächlich steht dem Beschwerdeführer die beantragte Regelung zu, weil er einen Anordnungsgrund (Punkt 1.) und einen Anordnungsanspruch geltend machen kann (Punkt 2.). 1. Anordnungsgrund Das VG Berlin verneint auf S. 2 seiner Entscheidung den Anordnungsgrund. Es meint, dem Beschwerdeführer entstehe kein Nachteil, wenn er bis zur Entscheidung in der Hauptsache warte. Dem ist jedoch nicht so. Der Beschwerdeführer verfolgt das Ziel, durch Veröffentlichung der beantragten Umweltinformationen Einfluss auf die Meinungsbildung unter Politikern, aber auch unter zivilgesellschaftlichen Akteuren zu nehmen (vgl. Anlage K 14). Dies ist nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens – wenn mit Entscheidungen in re| Rechtsanwälte 5
Widerspruch bzw. einem eventuellen Hauptsacheverfahren zu rechnen ist –nicht mehr möglich. Das konkrete Ziel, das der Beschwerdeführer mit seinem Antrag verbindet, ist damit unerreichbar, wenn er gezwungen wird, zuzuwarten. Anders als das VG Berlin auf S. 2 seines Beschlusses behauptet, kann man den Beschwerdeführer nicht darauf verweisen, dass er zu einem späteren Zeitpunkt, möglicherweise in mehreren Monaten oder Jahren, gemessen an der Dauer von Widerspruchs‐ und Klageverfahren, mit dann erstrittenen Protokollen auf eine Änderung der Klimaschutzgesetzgebung hinwirken könnte. Es liegt auf der Hand, dass ein laufendes Gesetzgebungsverfahren deutlich leichter zu beeinflussen ist als ein abgeschlossenes. Mit anderen Worten: Mit jedem Tag, der vergeht, verschlechtern sich die Aussichten des Beschwerdeführers, sein Ziel zu erreichen. Entsprechend kommt eine zutreffende Abwägung der Interessen des Antragstellers an der begehrten Regelung mit dem Interesse des Antragsgegners an der Beibehaltung des bestehenden Zustands (vgl. BeckOK VwGO/Kuhla, 51. Ed. 1.7.2019, VwGO § 123 Rdnr. 127a) zu einem anderen Ergebnis als das VG Berlin im angegriffenen Beschluss: Es ist kaum ersichtlich, welches Interesse die Beschwerdegegnerin daran haben könnte, der Öffentlichkeit die Motive vorzuenthalten, die zu den Eckpunkten vom 20.09.2019 (bereits vorliegend als Anlage K 3) geführt haben. Ganz im Gegenteil muss die Beschwerdegegnerin doch ein veritables Interesse daran haben, über eine möglichst breite Kommunikation ihrer Motive um noch unentschlossene Abgeordnete zu werben und vielleicht sogar die politische Opposition davon zu überzeugen, dass der aktuell gerade von der F.D.P. angestrebte Normenkontrollantrag in Hinblick auf das verfassungsrechtlich umstrittene Brennstoff‐Emissionshandelsgesetz (BEHG) nicht gestellt wird. Schließlich bedeutet ein laufendes Verfahren um die Verfassungskonformität eines Gesetzes stets eine Beschneidung der Rechtssicherheit, die nicht nur zu Lasten der Betroffenen geht, sondern auch dem Ansehen der Bundesregierung nur abträglich sein kann (siehe aber nur https://www.ikem.de/wp‐content/uploads/2019/11/2019‐11‐ 05_IKEM_Kurzgutachten_BEHG‐E_final.pdf; auch https://www.bundestag.de/resource/blob/666344/a78fd3836b10226f16d3d9d6 2a1e8b29/19‐16‐293‐F‐Mueller‐data.pdf). Sollte die Bundesregierung in Form des Klimakabinetts indes sachfremde, gar unvernünftige Beweggründe gehegt haben, so wäre die Geheimhaltung solcher Erwägungen schon nicht re| Rechtsanwälte 6
schutzwürdig und könnte im Abwägungsvorgang auch nicht gegen die Interessen des Beschwerdeführers entgegen gehalten werden. 2. Anordnungsanspruch Das VG Berlin verneint zu Unrecht den Anordnungsanspruch. Die Kammer führt an, die Erfolgsaussichten wären bestenfalls offen. Dies sei nicht ausreichend, um die Vorwegnahme der Hauptsache zu rechtfertigen. Dem ist jedoch nicht so: Zu Unrecht führt das Gericht auf S. 3 seines Beschlusses an, die Beschwerdegegnerin sei aktuell keine auskunftsverpflichtete Stelle. Dem ist nicht so. Das Gesetzgebungsverfahren beginnt laut Art. 76 Abs. 1 Grundgesetz (GG) erst mit der Einbringung. Funktionell erweitert die Rechtsprechung die so definierte Gesetzgebungsphase zwar auch auf die Erarbeitung von Gesetzesentwürfen durch die federführenden Ministerien (BVerwG, Urt. v. 12.8.2012 – 7 C 7.12, NVwZ 2012, Rdnr. 20). Um diese Phase des Gesetzgebungsverfahrens geht es auch in der Entscheidung des EuGH Flachglas Torgau, die das Gericht anspricht. Hier hatte ein Unternehmen Unterlagen aus der Entwurfsphase des Gesetzesentwurfs beantragt. Diese Phase begann hier aber erst, als die Eckpunkte (Anlage K 3) erarbeitet und am 20.09.2019 veröffentlicht waren. Der Referentenentwurf für das Klimaschutzgesetz z. B. datiert vom 04.10.2019 (https://www.bmu.de/gesetz/referentenentwurf‐des‐ bundes‐klimaschutzgesetzes/). Der für das Brennstoff‐Emissionshandelsgesetz gar erst vom 23.10.2019 (https://www.bmu.de/gesetz/gesetzesentwurf‐ueber‐ einen‐nationalen‐zertifikatehandel‐fuer‐brennstoffemissionen/). Selbst bei äußerster Ausdehnung des Begriffs der „Gesetzgebung“ wäre die Zeit zwischen Aopril 2019 und dem 20.09.2019 nicht erfasst. Hier gilt wie bereits vorgetragen: Konzepte wie das Klimaschutzprogramm inklusive ihrer Erarbeitung sind kein Teil der Gesetzgebungstätigkeit. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut der Norm: Der nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 S. 1 UIG ausgenommene Bereich ist hiernach zeitlich begrenzt. Dies ergibt sich aus der Formulierung „soweit und solange“. Anerkannt ist aufgrund dessen, dass das Gesetzgebungsverfahren nach seiner Beendigung nicht mehr geschützt ist (EuGH, Urt. v. 14.2.2012 – Rs. C‐204/09, NVwZ 2012, 491 Rdnr. 52 ff.; BVerwG, Urt. v. 02.08.2012 ‐ BVerwG 7 C 7.12, Rdnr. 21). Dies muss aber auch vor seiner re| Rechtsanwälte 7
Eröffnung gelten, denn es liegt in der Natur eines Verfahren, dass es nur enden kann, wenn es einmal begonnen hat. Zudem ist vorsorglich für die Annahme einer – unzutreffend – weiten Auslegung des Begriffs der Gesetzgebung ausgeschlossen, dass das Klimakabinett ausschließlich über Gesetzgebungstätigkeit konferiert hat:  Sofern und soweit das untergesetzliche Regelwerk betroffen sein sollte, greift der Ausschluss der Gesetzgebung nicht (vgl. EuGH, Urt. v. 18.7.2013 – Rs. C‐515/11, NVwZ 2013, 1069 Rdnr. 18 ff.).  Sofern es um die EU‐Rechtssetzung geht, gilt dasselbe, vgl. OVG Berlin‐ Brandenburg, Urt. v. 29.3.2019 – 12 B 13.18, juris Rn. 36 ff.). Da der maßgebliche Rechtsrahmen für Art und Maß des Klimaschutzes in Deutschland auf Gemeinschaftsrecht fußt, insbesondere auf dem „Effort‐ Sharing“‐Beschluss Nr. 406/2009/EG (ABl. L 140/136), ist anzunehmen, dass die EU‐Rechtssetzung und die deutsche Beteiligung daran im sog. Klimakabinett diskutiert wurden. Zumindest die nicht betroffenen Passagen wären herauszugeben. Soweit das VG Berlin hierzu ausführt, dies sei im Eilverfahren nicht aufzuklären, überzeugt dies nicht. Das UIG geht im Einklang mit der Umweltinformationsrichtlinie davon aus, dass die Identifikation geheim zu haltender Textpassagen jedenfalls in der Monatsfrist des § 3 Abs. 3 UIG möglich ist. Der Antrag des Beschwerdeführers liegt seit dem 20.09.2019 der Beschwerdegegnerin vor. Sie hatte also sogar doppelt so viel Zeit, problematische Passagen zu schwärzen, so dass ihr die mit einem Eilverfahren verbundene Knappheit der Zeit nicht zugute kommen kann. In Hinblick auf die weiteren, vom VG Berlin nicht thematisierten Aspekte des geltend gemachten Anspruchs verweisen wir auf die Antragsschrift vom 11.11.2019, welche bereits als Anlage K 15 beiliegt. Wir bitten um telefonische Vorabinformation. Dr. Miriam Vollmer Rechtsanwältin | Fachanwältin für Verwaltungsrecht re| Rechtsanwälte 8