Sachgebiet:                                                     BVerwGE: nein Fachpresse: ja Informationsfreiheitsrecht und Recht der Weiterverwendung von Informationen öffentlicher Stellen Rechtsquelle/n: IFG § 3 Nr. 8 BVerfSchG § 2 Abs. 1 BNDG § 1 Abs. 1 Satz 1 Titelzeile: Zugang zu von den Nachrichtendiensten stammenden Informationen bei anderen Behörden Stichworte: Informationsfreiheit; Informationszugang; Nachrichtendienst; Bundesnachrichtendienst; Bundesamt für Verfassungsschutz; Bundeskanzleramt; Aufsicht; Koordinierung; Bereichsausnahme. Leitsatz: Der Versagungsgrund des § 3 Nr. 8 IFG sperrt den Zugang zu Informationen der Nachrichtendienste, die dem Bundeskanzleramt zur Wahrnehmung der Fachaufsicht über den Bundesnachrichtendienst und zur Ausübung der Koordinierungstätigkeit des Beauftragten für die Nachrichtendienste vorgelegen haben. Urteil des 7. Senats vom 25. Februar 2016 - BVerwG 7 C 18.14 I. VG Berlin vom 30. Mai 2013 Az: VG 2 K 57.12 Berlin II. OVG Berlin-Brandenburg vom 6. November 2014 Az: OVG 12 B 14.13

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL BVerwG 7 C 18.14 OVG 12 B 14.13 Verkündet am 25. Februar 2016 … als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle In der Verwaltungsstreitsache

-2- hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. Februar 2016 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Nolte, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Schipper und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt, Dr. Keller und Dr. Schemmer für Recht erkannt: Die Revision gegen das Urteil des Oberverwaltungsge- richts Berlin-Brandenburg vom 6. November 2014 wird zu- rückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens. Gründe: I 1 Der Kläger, Redakteur einer großen Tageszeitung, begehrt Zugang zu Informa- tionen, die im Zusammenhang mit den Terroranschlägen der sogenannten RAF und den nachfolgenden Strafverfahren stehen. 2 Im März 2011 beantragte der Kläger beim Bundeskanzleramt Einsicht in die Kopien der dort vorhandenen Akten zu Siegfried Buback, Jürgen Ponto und Hans-Martin Schleyer, zu der Entführung des Lufthansaflugzeugs "Landshut" und zur Ausbildung von Terroristen in Camps im Jemen bzw. Auskunft darüber, welche Unterlagen an das Bundesarchiv übergeben worden seien. 3 Der Antrag wurde in mehreren Teilentscheidungen verbeschieden. Mit Be- scheid vom 22. Dezember 2011 lehnte das Bundeskanzleramt den Zugang zu einer Vielzahl von Unterlagen ab. Hinsichtlich der im Revisionsverfahren wei-

-3- terhin streitigen Dokumente wurde ausgeführt: Urheber der Dokumente 406 bis 411 sei das Bundesamt für Verfassungsschutz. Es halte die Dokumente weiter- hin für geheimhaltungsbedürftig, so dass der Versagungsgrund des § 3 Nr. 4 IFG einschlägig sei. Entsprechendes gelte für das Dokument 414, das vom Bundesnachrichtendienst stamme. Die gleichfalls vom Bundesnachrichten- dienst stammenden Dokumente 412, 413, 416 und 418 seien im Rahmen der Dienst- und Fachaufsicht zu der zuständigen Abteilung 6 des Bundeskanzler- amts gelangt. Der Geheimhaltungsschutz gegenüber den Nachrichtendiensten gemäß § 3 Nr. 8 IFG müsse sich auch auf diese Unterlagen erstrecken, die im Übrigen ebenfalls als Verschlusssachen eingestuft seien. 4 Nach insoweit erfolglosem Widerspruch erhob der Kläger Klage zum Verwal- tungsgericht, mit der er sich auch gegen die Festsetzung der Verwaltungs- und der Widerspruchsgebühr wandte. Mit Urteil vom 30. Mai 2013 wies das Verwal- tungsgericht die Klage hinsichtlich der genannten Unterlagen ab. Bezüglich einer weiteren Unterlage verpflichtete es die Beklagte zur Neubescheidung; die Festsetzung der Widerspruchsgebühr wurde teilweise aufgehoben. Zur Be- gründung wurde unter anderem ausgeführt: Über die Dokumente 406 bis 418 sei das Bundeskanzleramt nicht im Sinne vom § 7 Abs. 1 IFG verfügungsbe- rechtigt. Es habe die genannten Unterlagen im Rahmen der Erfüllung seiner Aufgaben vom Bundesnachrichtendienst bzw. vom Bundesamt für Verfas- sungsschutz erhalten; die Verfügungsbefugnis sei ihm aber nicht zugleich über- tragen worden. Einer solchen Annahme stehe entgegen, dass die Urheber die- ser Unterlagen durch die Bereichsausnahme des § 3 Nr. 8 IFG besonders ge- schützt würden. 5 Mit Urteil vom 6. November 2014 hat das Oberverwaltungsgericht die Berufun- gen des Klägers und der Beklagten zurückgewiesen und zur Berufung des Klä- gers, soweit hier von Interesse, ausgeführt: Es könne dahinstehen, ob mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen sei, dass dem Bundeskanzleramt die Verfügungsberechtigung ausnahmsweise auch über Unterlagen fehlen könne, die ihm zur Wahrnehmung eigener Aufgaben überlassen worden seien. Denn der Informationszugang sei nach § 3 Nr. 8 IFG ausgeschlossen. Die Informatio- nen unterfielen der gesetzlich angeordneten Bereichsausnahme für die in der

-4- Vorschrift genannten Stellen, was auch die Gewährung des Informationszu- gangs durch andere Stellen ausschließe, bei denen diese Informationen vorlä- gen. Das gelte jedenfalls dann, wenn die von der Bereichsausnahme erfassten Dienste oder Sicherheitsbehörden die Geheimhaltung reklamierten oder die angerufene Stelle - wie vorliegend das Bundeskanzleramt hinsichtlich eines Teils der Unterlagen - als Aufsichtsbehörde über den Bundesnachrichtendienst über das Eingreifen der Bereichsausnahme in eigener Zuständigkeit entschei- den könne. Diesem Normverständnis stehe der Wortlaut nicht entgegen. Die systematische Stellung der Norm mache deutlich, dass materielle Kriterien aus- schlaggebend sein sollten. Schließlich führe eine enge Auslegung zu einem nicht auflösbaren Wertungswiderspruch. Könnten von den Nachrichtendiensten beschaffte Informationen bei jeder Behörde, an die sie bestimmungsgemäß weitergegeben worden seien, abgerufen werden, würde der gegenüber den von § 3 Nr. 8 IFG erfassten Stellen zu respektierende umfassende Geheimhal- tungsbedarf relativiert und informationsbezogen auf die Ausschlussgründe ge- mäß § 3 Nr. 1, 2, 4 und 7 IFG beschränkt. Mit der Bereichsausnahme habe aber sichergestellt werden sollen, dass "alle Tätigkeiten" der Dienste vom In- formationszugang ausgeschlossen seien. 6 Der Kläger hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision einge- legt, mit der er nur noch sein Informationszugangsbegehren weiterverfolgt. So- weit er nunmehr auch einen presserechtlichen Auskunftsanspruch geltend macht, hat der Senat das Verfahren, das in dieser Hinsicht einen eigenständi- gen Streitgegenstand betrifft, abgetrennt. Zur Begründung des hiernach ver- bliebenen Revisionsbegehrens trägt der Kläger vor: Das Bundeskanzleramt sei bezüglich der streitigen Unterlagen verfügungsberechtigt im Sinne von § 7 Abs. 1 IFG. Auf die Bereichsausnahme des § 3 Nr. 8 IFG, die wie alle Ausnah- mevorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes eng auszulegen sei, könne das Bundeskanzleramt sich nicht berufen. Der Wortlaut sei eindeutig und be- ziehe sich nur auf die Nachrichtendienste. Die Systematik spreche ebenfalls dafür, dass nur gezielt einzelne Bundesbehörden von einem Informationszu- gangsanspruch ausgenommen werden sollten. Der Ausschluss eines bestimm- ten Typus von Informationen hätte in § 3 Nr. 1 IFG verankert werden müssen. Der gesetzgeberische Wille sei unergiebig. Insbesondere habe der Gesetzge-

-5- ber gesehen, dass Informationen, die die Nachrichtendienste verlassen hätten, deren Interessen nur dann tangierten, wenn sie als Verschlusssache gekenn- zeichnet seien; ohne eine solche Einstufung könne ein Geheimhaltungsinteres- se der Nachrichtendienste nicht bestehen. Nach Sinn und Zweck dieser Be- reichsausnahme sollten nur Informationen, die sich ausschließlich bei den Nachrichtendiensten befänden, generell vom Informationsanspruch ausge- nommen werden. Sobald eine Information die Herrschaftssphäre dieser Behör- den verlassen habe, übernähmen die übrigen Ausnahmevorschriften den Schutz der Geheimhaltungsinteressen. Schließlich müsse Art. 10 EMRK als Auslegungshilfe herangezogen werden. 7  Der Kläger beantragt, die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin- Brandenburg vom 6. November 2014 und des Verwal- tungsgerichts Berlin vom 30. Mai 2013 zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger Einsicht in die im Bescheid des Bundeskanzleramts vom 22. Dezember 2011 auf Seite 25 f. unter Nr. 406 bis 414, 416 und 418 bezeichneten Unterlagen zu gewähren, und diesen Be- scheid sowie den Schluss- und Widerspruchsbescheid des Bundeskanzleramts vom 16. April 2012 aufzuheben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen. 8  Die Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen. 9  Sie teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts zur fehlenden Verfügungsbe- rechtigung des Bundeskanzleramts und verteidigt im Übrigen die entschei- dungstragenden Ausführungen des angegriffenen Urteils. II 10 Die zulässige Revision ist nicht begründet und deshalb zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat die auf den begehrten Informa- tionszugang bezogene Berufung, soweit presserechtliche Ansprüche nicht be- troffen sind, zwar unter Verstoß gegen Bundesrecht zurückgewiesen; die ange-

-6- griffene Entscheidung erweist sich in diesem Umfang aber im Ergebnis als rich- tig (§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 4 VwGO). Das Bundeskanzleramt als gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722), geändert durch Art. 2 Abs. 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) informationspflichtige Stelle kann sich in seiner Eigenschaft als Fach- aufsichtsbehörde für den Bundesnachrichtendienst und insoweit, als die Koor- dinierungstätigkeit des Beauftragten für die Nachrichtendienste betroffen ist, auf den besonderen Versagungsgrund des § 3 Nr. 8 IFG berufen. Diese Bestim- mung ist zwar nicht einem allgemein informationsbezogenen, insoweit aber ei- nem funktionsbezogenen, auf die Aufsichts- und Koordinierungstätigkeit des Bundeskanzleramts ausgerichteten Verständnis zugänglich. 11 1. Das Oberverwaltungsgericht überdehnt mit seinem informationsbezogenen Verständnis des § 3 Nr. 8 IFG die Reichweite dieses Ausschlussgrundes. 12 Nach § 3 Nr. 8 IFG besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht gegen- über den Nachrichtendiensten sowie den Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen des Bundes, soweit sie Aufgaben im Sinne des § 10 Nr. 3 des Sicher- heitsüberprüfungsgesetzes wahrnehmen. Mit dieser Vorschrift normiert das In- formationsfreiheitsgesetz die einzige ausdrückliche Bereichsausnahme. Danach kommt es bei der Entscheidung über den Informationszugang nicht auf eine Bewertung der begehrten Informationen und die Prognose eines mit deren Of- fenlegung verbundenen Nachteils für gesetzlich anerkannte Schutzgüter an. Vielmehr sind die Nachrichtendienste in Gänze und die anderen Behörden und Stellen bezogen auf bestimmte Aufgabenbereiche (siehe zur diesbezüglichen Klarstellung durch die Formulierung "soweit" BT-Drs. 15/5606 S. 6) vom Infor- mationszugang ausgenommen (vgl. Schoch, IFG, 1. Aufl. 2009, § 3 Rn. 199; Schirmer in: Gersdorf/Paal, BeckOK Informations- und Medienrecht, Stand 1. November 2015, § 3 Rn. 194). 13 a) § 3 Nr. 8 IFG schließt nach seinem Wortlaut den Informationszugang "ge- genüber den Nachrichtendiensten" sowie - aufgabenbezogen - den sonstigen näher bezeichneten Sicherheitsbehörden aus. Die Vorschrift knüpft damit an

-7- den Adressaten eines Zugangsbegehrens an und nimmt diesen von einer grundsätzlich gegebenen Informationspflicht aus. 14 aa) Zu dem so benannten Adressatenkreis gehört das Bundeskanzleramt nicht. Nachrichtendienste des Bundes sind ausweislich der Erwähnung in § 1 des Ge- setzes über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes (Kontrollgremiumgesetz - PKGrG), erlassen als Art. 1 des Gesetzes zur Fortentwicklung der parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste des Bundes vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 2346); siehe zuvor bereits § 1 Abs. 1 Satz 1 des PKGrG vom 11. April 1978 (BGBl. I S. 453) das Bundesamt für Ver- fassungsschutz, der Militärische Abschirmdienst und der Bundesnachrichten- dienst; die Begründung des IFG-Gesetzentwurfes nimmt ebenfalls auf diese Einrichtungen Bezug (BT-Drs. 15/4493 S. 12). Ein erweiterndes Verständnis des Begriffs des Nachrichtendienstes ist auch vor dem Hintergrund der Auf- sichts- und Koordinierungsbefugnisse des Bundeskanzleramts nicht geboten. 15 Der Bundesnachrichtendienst ist gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst (BND-Gesetz - BNDG) vom 20. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2954, 2979), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 17. November 2015 (BGBl. I S. 1938) eine Bundesoberbehörde im Geschäfts- bereich des Bundeskanzleramts. Diesem obliegt demnach die umfassende Dienst- und Fachaufsicht über den Bundesnachrichtendienst. Zwar ermöglicht insbesondere die Fachaufsicht im Anschluss an Berichtspflichten und Informati- onsrechte (§ 12 Satz 1 BNDG) weitgehende Einwirkungsmöglichkeiten, etwa im Wege der Weisung sowie ggf. des Selbsteintritts (siehe etwa Schiedermair, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, GVwR, Bd. 3, 2. Aufl. 2013, § 46 Rn. 22 f. und Jestaedt, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, GVwR, Bd. 1, 2. Aufl. 2012, § 14 Rn. 60; Gusy, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicher- heitsrecht des Bundes, 2014, § 1 BNDG Rn. 8; BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 2436/10 [ECLI:DE:BVerfG:2013:rs20130917.2bvr243610] - BVerfGE 134, 141 Rn. 164). Die Wahrnehmung des Aufsichtsrechts findet aber ihre Grenze in der Existenz des Bundesnachrichtendienstes als eigenständige Behörde (Gusy, a.a.O. Rn. 9). Die Durchführung der internen Exekutivkontrolle hebt demnach die

-8- rechtliche Trennung zwischen dem Bundeskanzleramt und dem Bundesnach- richtendienst nicht auf; auch die Möglichkeiten der Behördenaufsicht machen es weder zum Nachrichtendienst noch - in Ermangelung einer entsprechenden gesetzlichen Bestimmung - zu einer "höheren Nachrichtendienstbehörde". 16 Entsprechendes gilt in Bezug auf das Bundesamt für Verfassungsschutz. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz (Bundesverfassungsschutzgesetz - BVerfSchG) vom 20. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2954, 2970), zuletzt geän- dert durch Art. 1 des Gesetzes vom 17. November 2015 (BGBl. I S. 1938) ist es eine Bundesoberbehörde und untersteht dem Bundesministerium des Inneren. Dem Bundeskanzleramt stehen folglich die Aufsichtsmittel der Behördenauf- sicht nicht zur Verfügung. Es kann lediglich nach Maßgabe der durch den Or- ganisationserlass des Bundeskanzlers vom 3. Mai 1989 (BGBl. I S. 901) eröff- neten Befugnisse durch den Beauftragten für die Nachrichtendienste sowie - unter Wahrung der Ressortverantwortung (Art. 65 Satz 2 GG) - über das Bun- desministerium des Innern auf das Bundesamt für Verfassungsschutz einwirken (vgl. Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, 1. Aufl. 2007, S. 613 f.). Das Bundeskanzleramt wird damit indessen nicht zum Nachrichtendienst im Sinne des § 3 Nr. 8 IFG. 17 bb) § 3 Nr. 8 IFG schließt den Informationszugang "gegenüber" den Nachrich- tendiensten und den sonstigen dort in Bezug genommenen Sicherheitsbehör- den aus. Die lokale Präposition "gegenüber" verweist auf eine verwaltungs- rechtliche Beziehung zwischen dem die Information begehrenden Antragsteller und dem Adressaten seines Zugangsantrags. Danach kann der um Informati- onszugang angegangene Nachrichtendienst auf diesen Versagungsgrund ver- weisen. 18 Ist hingegen nicht der Nachrichtendienst selbst Adressat des Informationsbe- gehrens, geht es vielmehr um Informationen, die von einem Nachrichtendienst stammen, aber bei einer anderen - im Sinne von § 7 Abs. 1 Satz 1 IFG verfü- gungsberechtigten - Stelle vorhanden sind, könnte § 3 Nr. 8 IFG eine Zugangs-