BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL BVerwG 7 C 20.12 OVG 12 B 40.11 Verkündet am 27. November 2014 … als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle In der Verwaltungsstreitsache

-2- hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 27. November 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Nolte, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Krauß, die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und Schipper und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt für Recht erkannt: Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin- Brandenburg vom 7. Juni 2012 und das Urteil des Verwal- tungsgerichts Berlin vom 1. September 2011 werden, so- weit sie nicht über presserechtliche Ansprüche entschei- den, geändert. Die Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger Auskunft zu folgenden Fragen zur Verwendung der Sachmittelpauschale der Mitglieder des 17. Deutschen Bundestages im ersten Halbjahr 2010 zu erteilen: 1. Wie viele iPods wurden insgesamt von Abgeordneten des Deutschen Bundestages erworben? 2. Welche Anzahl an Abgeordneten hat welche Anzahl von iPods abgerechnet? 3. Welche Kosten sind durch den Ankauf der iPods insge- samt entstanden? 4. Wie viele dieser iPods wurden von der Fa. B. GmbH geliefert? 5. Wie viele Abgeordnete des Deutschen Bundestages haben einen oder mehrere iPods über die Sachmittel- pauschale des Bundestages abgerechnet? Im Übrigen werden die Revision und die Berufung, soweit sie nicht presserechtliche Ansprüche zum Gegenstand hat, zurückgewiesen. Der Kläger und die Beklagte tragen die Kosten des Revi- sionsverfahrens je zur Hälfte.

-3- Gründe: I 1 Die Beteiligten streiten um den Zugang zu Informationen über den Sachleis- tungskonsum der Mitglieder des 17. Deutschen Bundestages. 2 Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages haben die Möglichkeit, im Rahmen ihrer Amtsausstattung nach § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 AbgG für einen Betrag von bis zu 12 000 € jährlich Gegenstände für den Büro- und Geschäftsbedarf anzuschaffen. Zu diesem Zweck hat die Verwaltung des Deutschen Bundestages für alle Abgeordneten ein Sachleistungskonto einge- richtet. Die Versorgung mit Büromaterial erfolgt dabei auf Grundlage eines Rahmenvertrages mit der Beklagten durch ein bestimmtes Unternehmen, wäh- rend Geräte des Informations- und Kommunikationsbedarfs bei einem Anbieter nach Wahl erworben werden können. Aufwendungen bis zu einem Anschaf- fungswert von 800 € (inkl. MwSt) können erstattet werden. 3 Mit E-Mail vom 9. Juli 2010 begehrte der Kläger, Redakteur einer großen Ta- geszeitung, unter Berufung auf das Informationsfreiheitsgesetz Auskunft zur Verwendung der Sachmittelpauschale durch Mitglieder des Deutschen Bundes- tages im ersten Halbjahr 2010. Er fragte, wie viele Mitglieder des Deutschen Bundestages einen oder mehrere iPods über diese Pauschale abgerechnet hät- ten, wie viele iPods insgesamt abgerechnet worden seien, welche Zahl von Ab- geordneten welche Anzahl von iPods abgerechnet habe, welche Abgeordneten wie viele Geräte abgerechnet hätten, welche Kosten hierfür entstanden seien und wie viele dieser Geräte von dem Unternehmen, das einen Rahmenvertrag mit dem Bundestag geschlossen habe, geliefert worden seien. 4 Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 6. August 2010 ab. Sie führte aus, dass die verlangten Informationen nicht vorlägen. Entsprechende statistische Angaben würden ebenso wenig geführt wie Namenslisten. Eine Be- antwortung der Frage zu einzelnen Abgeordneten würde einen unverhältnismä- ßigen Verwaltungsaufwand verursachen.

-4- 5 Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 21. April 2011 zurück: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Herausgabe von Ablichtungen und Auskunft aus den Unterlagen, da es um mandatsbezoge- ne persönliche Daten der Abgeordneten gehe, die nur mit Einwilligung zugäng- lich gemacht werden könnten. Im Rahmen des Beteiligungsverfahrens hätten nur zwei Abgeordnete der Weitergabe von Informationen zugestimmt; von die- sen habe jedoch keiner einen iPod abgerechnet. Dem Deutschen Bundestag lägen des Weiteren auch keine Statistiken zu den Fragen des Klägers vor. 6 Die hiergegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht ab: Das Begehren des Klägers sei nicht auf den vorhandenen Bestand von einzelnen Informatio- nen, sondern auf eine Sammlung von Daten und eine Zusammenstellung bzw. rechnerische Auswertung dieser Daten gerichtet. Auf eine solche Erstellung von Informationen habe der Kläger keinen Anspruch. Der Herausgabe von Ablich- tungen und der Auskunft aus den jeweiligen Unterlagen der betreffenden Abge- ordneten stehe der Ausschlussgrund des § 5 IFG entgegen. Denn bei Angaben zum Sachleistungskonsum der Abgeordneten handele es sich um Informatio- nen, die im Sinne von § 5 Abs. 2 IFG mit dem Mandat in Zusammenhang stün- de. Eine Schwärzung des Namens komme nicht in Betracht, da nach § 5 Abs. 2 IFG der gesamte mit einem Mandat eines Dritten in Zusammenhang stehende Vorgang vom Informationszugang ausgeschlossen sei. 7 Mit Urteil vom 7. Juni 2012 hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Ein Informationsanspruch nach dem Informationsfrei- heitsgesetz sei aufgrund des Schutzes personenbezogener Daten ausge- schlossen. Denn gemäß § 5 Abs. 2 IFG überwögen bei mandatsbezogenen Informationen die Schutzinteressen der Abgeordneten das Informationsinteres- se des Klägers. Bei den vom Kläger begehrten Informationen handele es sich um Angaben über das Handeln individualisierter Personen und somit um per- sonenbezogene Daten. Nichts anderes gelte, soweit der Kläger Informationen hinsichtlich des „Beschaffungsgebarens“ der Abgeordneten in anonymisierter Form begehre. Denn aufgrund des kleinen und eindeutig abgegrenzten Perso- nenkreises, des großen Maßes an öffentlicher Beobachtung, des Skandalisie-

-5- rungspotenzials und des in erster Linie auf personalisierte Informationen gerich- teten Interesses des Klägers erscheine die Möglichkeit einer Deanonymisierung der Informationen gegeben. Die personenbezogenen Daten fielen unter den besonderen Schutz des § 5 Abs. 2 IFG. Der Gesetzgeber habe mit der den Ab- geordneten zustehenden Amtsausstattung, die sich auf durch das Mandat ver- anlasste Aufwendungen beziehe, einen unmittelbaren normativen Zusammen- hang zwischen Mandat und Ausstattung geschaffen. Aus der Gesetzgebungs- geschichte ergebe sich nichts anderes. Auch aus den Verfassungsbestimmun- gen des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und des Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG könne eine Pflicht der Abgeordneten zur Offenbarung von Informationen nicht abgeleitet werden. Ein weitergehender Abwägungsspielraum im Einzelfall stehe der Be- klagten angesichts der eindeutigen Regelung des § 5 Abs. 2 IFG nicht zu. 8 Ein verfassungsunmittelbarer Anspruch aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG stehe dem Kläger ebenso wenig zu. Die Pressefreiheit schaffe keine neuen Möglichkeiten der Informationsbeschaffung. Auch das Recht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 GG begründe keinen Anspruch auf Zugänglichmachung von Informationen, die noch nicht öffentlich zugänglich seien. Auch mit dem Erlass des Informations- freiheitsgesetzes seien die betroffenen Informationen nicht allgemein zugäng- lich geworden. 9 Der Kläger hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision einge- legt. Der Senat hat das Verfahren, soweit es die Geltendmachung presserecht- licher Auskünfte und folglich einen eigenständigen Streitgegenstand betrifft, abgetrennt. Zur Begründung der hiernach verbliebenen, inhaltlich beschränkten Revision trägt der Kläger vor: Der Anspruch nach § 1 Abs. 1 IFG sei nicht nach § 5 IFG ausgeschlossen. So fehle bereits der Personenbezug, soweit er mit seinem Antrag in den Fragen 1, 2, 4, 5 und 6 Zugang zu anonymisierten Unter- lagen begehre. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts sei nicht hinreichend wahrscheinlich, dass sich die übermittelten anonymisierten Infor- mationen deanonymisieren ließen. Aufgrund des Verhaltens der Abgeordneten sei vielmehr davon auszugehen, dass diese sich untereinander verständigt hät- ten; es sei demnach nicht zu erwarten, dass große Teile des Bundestages sich vom Kauf der umstrittenen Gegenstände distanzieren würden. Im Übrigen sei

-6- eine eindeutig bestimmbare Zuordnung schon dann ausgeschlossen, wenn nur ein Abgeordneter, der keinen Gegenstand erworben habe, sich nicht vom Kauf distanziere. § 5 Abs. 2 IFG sei nicht einschlägig. Diese Vorschrift beziehe sich nur auf personenbezogene Daten und diene allein dem Schutz des freien Man- dats, dessen Ausübung durch Informationsansprüche nicht unangemessen er- schwert werden solle. Als Ausnahmevorschrift sei sie eng auszulegen. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass die Bestimmung bei einer solchen Auslegung ohne Regelungsgehalt bleibe, da die von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Tätigkeit des Abgeordneten ohnehin nicht in den Anwendungsbe- reich des Informationsfreiheitsgesetzes falle. Denn dann bestehe die Gefahr, dass das Gesetz in Bezug auf Abgeordnete ohne Anwendungsbereich bleibe, weil der allgemeine Informationsanspruch nahezu immer ausgeschlossen wäre. Abgeordnete unterlägen besonderen Offenlegungs- und Transparenzanforde- rungen, da der Wähler nur so eine ausreichende Basis zu deren Beurteilung habe. Schließlich bestehe auch kein Zusammenhang zwischen dem Kauf eines iPod und dem Mandat des Bundestagsabgeordneten. Ein solcher Zusammen- hang sei bei der Amtsausstattung nur dann gegeben, wenn diese sachlich an- gemessen sowie mit dem Mandat besonders verbunden sei und die Nutzung nicht zu privaten Zwecken erfolge. Es müsse aber davon ausgegangen werden, dass in 99 % der Fälle iPods zum Abspielen von Musikdateien genutzt würden; privates Musikhören über Kopfhörer stehe in keinem Zusammenhang mit dem Mandat des Abgeordneten. Sofern der Abgeordnete auch sonstige Audio- dateien anhöre, die einen konkreten Bezug zu seinem Mandat aufwiesen, wäre nur der Erwerb eines relativ preisgünstigen iPod angemessen, wenn dieser zu- mindest gelegentlich benutzt werde und im privaten Bereich nicht ebenso zum Einsatz komme. Sei ein Mandatsbezug für einen unbeteiligten Dritten kaum er- sichtlich, bedürfe es von Seiten der informationspflichtigen Stelle einer näheren Begründung, wenn sie sich auf diesen Ausschlussgrund berufe. Bei offensichtli- cher Rechtswidrigkeit der Inanspruchnahme öffentlicher Mittel sei § 5 Abs. 2 IFG nicht anwendbar. Bei der dann gebotenen Interessenabwägung nach § 5 Abs. 1 IFG wiege das Informationsinteresse des Klägers schwerer als das Interesse der Abgeordneten am Ausschluss des Informationszugangs. Denn es gehe lediglich um Informationen aus der Sozialsphäre der Parlamentarier, nicht jedoch aus deren Privatsphäre, das Verhalten der Volksvertreter sei rechtswid-

-7- rig und die Information könne Einfluss auf die Entscheidung des Wählers haben. 10 Schließlich könnten Abgeordnete erpress- und steuerbar sein, wenn andere Personen Informationen über sie hätten, die dazu geeignet seien, ihr Ansehen erheblich zu beschädigen. Hier sei davon auszugehen, dass ein großer Teil der Abgeordneten diejenigen Abgeordneten gedeckt habe, die sich auf Kosten der Steuerzahler mit iPods ausgestattet hätten; hierdurch seien Abhängigkeiten entstanden, die politische Willensbildungsprozesse verzerren könnten. 11 Ein Informationszugangsanspruch könne darüber hinaus auch aus Art. 5 Abs. 1 GG hergeleitet werden. Des Weiteren obliege es nach dem „demokratischen Verteilungsprinzip“ dem Staat, sich zu rechtfertigen, wenn er staatlich verwalte- te Informationen zurückbehalten wolle. Schließlich sei unter Berücksichtigung der Rechtsprechung zu Art. 10 EMRK ein Anspruch insbesondere der Presse und von Nichtregierungsorganisationen auf Zugang zu Informationen zu beja- hen, wenn der Staat ein Monopol auf diese habe und diese von allgemeinem Interesse seien. 12 Der Kläger beantragt, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin- Brandenburg vom 7. Juni 2012 und das Urteil des Verwal- tungsgerichts Berlin vom 1. September 2011 zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 6. August 2010 und des Widerspruchsbescheides vom 21. April 2011 zu verpflichten, dem Kläger Auskunft zu fol- genden Fragen zur Verwendung der Sachmittelpauschale der Mitglieder des 17. Deutschen Bundestages im ersten Halbjahr 2010 zu erteilen: 1. Wie viele iPods wurden insgesamt von Abgeordneten des Deutschen Bundestages erworben? 2. Welche Anzahl an Abgeordneten hat welche Anzahl von iPods abgerechnet? 3. Welche Abgeordneten haben wie viele iPods abge- rechnet? 4. Welche Kosten sind durch den Ankauf der iPods insge- samt entstanden?

-8- 5. Wie viele dieser iPods wurden von der Fa. B. GmbH geliefert? 6. Wie viele Abgeordnete des Deutschen Bundestages haben ein oder mehrere iPods über die Sachmittelpau- schale des Bundestages abgerechnet? 13 Die Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen. 14 Sie verteidigt das angefochtene Urteil im Ergebnis. Sie ist allerdings im Ein- klang mit dem Verwaltungsgericht der Auffassung, dass die Versagung des In- formationszugangs hinsichtlich mandatsbezogener Angaben nach § 5 Abs. 2 IFG sich nicht nur auf personenbezogene Daten erstreckt. II 15 Die zulässige Revision ist teilweise begründet. Soweit presserechtliche Ansprü- che nicht betroffen sind, hat das Oberverwaltungsgericht einen Anspruch auf Zugang zu Informationen, die namentlich bezeichnete Abgeordnete betreffen, zu Recht verneint. Ein solcher Anspruch ergibt sich weder aus dem Informa- tionsfreiheitsgesetz noch unmittelbar aus dem Grundgesetz oder der Euro- päischen Menschenrechtskonvention (1.). Die Abweisung des auf anonymisier- te Auskünfte gerichteten Klagebegehrens verstößt demgegenüber gegen Bun- desrecht. Ein solcher Anspruch folgt aus § 1 Abs. 1 Informationsfreiheits- gesetz - IFG - i.d.F. der Bekanntmachung vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722) zuletzt geändert durch Art. 2 Abs. 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) (2.). 16 1. Der Kläger kann eine Auskunft zu der Frage, welche Abgeordnete wie viele iPods abgerechnet haben, nicht verlangen. 17 a) Das Oberverwaltungsgericht hat im Einklang mit der Rechtsprechung des Senats (BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122

-9- Rn. 11 ff.) zutreffend ausgeführt, dass der Deutsche Bundestag in Bezug auf die begehrten Informationen grundsätzlich auskunftspflichtige Behörde nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG ist. Er nimmt, soweit er den Abgeordneten die Amtsausstat- tung zur Verfügung stellt, eine öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit wahr. Die demgegenüber vom funktionalen Behördenbegriff ausgenommene parla- mentarische Tätigkeit des Abgeordneten als solche (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 8; Schoch, IFG, 2009, § 1 Rn. 96 f.) ist nicht Gegenstand des Auskunftsbegeh- rens. 18 Zu Recht geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass dem Informations- anspruch der Ausschlussgrund des Schutzes personenbezogener Daten nach § 5 Abs. 1 und 2 IFG entgegensteht. 19 aa) Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG darf der Zugang zu personenbezogenen Daten nur gewährt werden, soweit das Informationsinteresse des Antragstellers das schutzwürdige Interesse des Dritten am Ausschluss des Informationszugangs überwiegt oder der Dritte eingewilligt hat. Neben diese allgemeine Bestimmung tritt ergänzend die Vorschrift des § 5 Abs. 2 IFG. Danach überwiegt das Infor- mationsinteresse des Antragstellers nicht bei Informationen aus Unterlagen, soweit sie mit dem Dienst- oder Amtsverhältnis oder einem Mandat des Dritten in Zusammenhang stehen, und bei Informationen, die einem Berufs- oder Amts- geheimnis unterliegen. Hiernach ist bei personenbezogenen Daten, die durch die in der Vorschrift bezeichneten besonderen Umstände gekennzeichnet sind, für eine einzelfallbezogene Abwägung kein Raum mehr; vielmehr hat das Ge- setz selbst eine abschließende Entscheidung getroffen und im Ergebnis einen abwägungsresistenten Ausschlussgrund für einen beantragten Informations- zugang normiert (vgl. Schoch, in: Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, S. 123, <145 f.>; Sitsen, Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, 2009, S. 206 f.). 20 bb) Personenbezogene Daten sind nach der auch hier anwendbaren Begriffs- bestimmung des § 3 Abs. 1 Bundesdatenschutzgesetz - BDSG - i.d.F. der Be- kanntmachung vom 14. Januar 2003 (BGBl. I S. 66) zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 14. August 2009 (BGBl. I S. 2814) Einzelangaben

- 10 - über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimm- baren natürlichen Person. Diese Voraussetzungen sind gegeben, da der Kläger Informationen über die Beschaffungspraxis der einzelnen namentlich bezeich- neten Abgeordneten begehrt; hierbei geht es um sachliche Verhältnisse be- stimmter Personen. 21 cc) Diese personenbezogenen Informationen werden von der Sonderregelung des § 5 Abs. 2 IFG erfasst. Denn sie stehen, wie dort vorausgesetzt, mit einem Mandat des Dritten im Zusammenhang. Die Vorschrift stellt neben dem Dienst- und dem Amtsverhältnis auch das Abgeordnetenmandat unter besonderen Schutz. 22 (1) Die Norm fordert ihrem Wortlaut nach durch das Abstellen auf den „Zusam- menhang“ lediglich, dass zwischen dem Mandat und der Information eine - im Gesetz nicht näher spezifizierte - Verbindung besteht. Wie insoweit die Grenzen allgemein zu ziehen sind und der Begriff des Zusammenhangs seine Konturen gewinnen kann, bedarf hier keiner Klärung. Denn die Verbindung zwischen den Angaben und dem Mandat wird im vorliegenden Fall, worauf das Oberverwal- tungsgericht zutreffend hinweist, normativ geprägt; die begehrten Informationen betreffen die durch das Abgeordnetengesetz in Ausfüllung der verfassungs- rechtlichen Vorgaben nach Art. 48 Abs. 3 GG geregelte Amtsausstattung und damit einen Ausschnitt aus der Rechtsstellung des Abgeordneten, der die Aus- übung des Mandats durch Sicherung seiner sächlichen Voraussetzungen er- möglichen soll. Der Zusammenhang mit dem Mandat ist demnach nicht lediglich ein faktischer, sondern rechtlich vorgegeben. 23 (2) Werden hiernach Angaben über die Nutzung der Amtsausstattung durch den Abgeordneten von § 5 Abs. 2 IFG erfasst, steht einem solchen Verständnis eine auf gesetzessystematischen Überlegungen aufbauende sowie auf die Ent- stehungsgeschichte des Gesetzes verweisende Argumentation nicht entgegen. 24 § 5 Abs. 2 IFG privilegiert neben dem Mandat auch das Dienst- und das Amts- verhältnis. Daraus folgt nicht, dass die damit bezweckten Rechtswirkungen je- weils gleichartig ausgestaltet sind. Der auf die drei genannten Bereiche bezo-