BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL BVerwG 7 C 19.12 OVG 12 B 34.10 Verkündet am 27. November 2014 … als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle In der Verwaltungsstreitsache

-2- hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 27. November 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Nolte, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Krauß, die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und Schipper und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt für Recht erkannt: Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Ober- verwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 7. Juni 2012 wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. Gründe: I 1 Die Beteiligten streiten um den Zugang zu Informationen über den Sachleis- tungskonsum der Abgeordneten des 16. Deutschen Bundestages. 2 Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages haben die Möglichkeit, im Rahmen ihrer Amtsausstattung nach § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 AbgG für einen Betrag von bis zu 12 000 € jährlich Gegenstände für den Büro- und Ge- schäftsbedarf anzuschaffen. Zu diesem Zweck hat die Verwaltung des

-3- Deutschen Bundestages für alle Abgeordneten ein Sachleistungskonto einge- richtet. Die Versorgung mit Büromaterial erfolgt dabei auf Grundlage eines Rahmenvertrages mit der Beklagten durch das beigeladene Unternehmen, während Geräte des Informations- und Kommunikationsbedarfs bei einem An- bieter nach Wahl erworben werden können. Aufwendungen bis zu einem An- schaffungswert von 800 € (inkl. MwSt) können erstattet werden. 3 Im Anschluss an Medienberichte über das Einkaufsverhalten von Abgeordneten forderte der Kläger, Redakteur einer großen Tageszeitung, am 6. Dezember 2009 von der Beklagten unter Berufung auf das Informationsfreiheitsgesetz die Herausgabe von Ablichtungen aller Unterlagen zum Sachleistungskonsum der Abgeordneten des 16. Deutschen Bundestages im Jahr 2009 bezüglich Mont- blanc-Schreibgeräten und Digitalkameras. Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 20. Januar 2010 unter Hinweis auf den unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand und das Vorliegen von Betriebs- und Geschäftsgeheim- nissen der Beigeladenen ab. Der Widerspruch des Klägers blieb ohne Erfolg. Auf seine Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte, den Antrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu be- scheiden. Ein Auskunftsanspruch nach dem Berliner Pressegesetz sei aus kompetenzrechtlichen Gründen ausgeschlossen, soweit es um Auskünfte gehe, die - wie hier - das Abgeordnetenverhältnis beträfen. Einem Zugangsanspruch aus § 1 Abs. 1 IFG könne hier allein der Ausschlussgrund nach § 5 IFG ent- gegengehalten werden. In dieser Hinsicht sei die Sache aber noch nicht ent- scheidungsreif. Bei den erfragten Informationen handele es sich um personen- bezogene Daten, die vom Abwägungsausschluss nach § 5 Abs. 2 IFG erfasst seien, denn die Verwendung der Sachleistungspauschale diene der Ausübung des Mandats. Ein Informationsanspruch hänge dann von einer Einwilligung der betroffenen Abgeordneten ab. Das insoweit erforderliche Beteiligungsverfahren nach § 8 IFG sei von der Beklagten durchzuführen. 4 Gegen das Urteil legten sowohl der Kläger als auch die Beklagte Berufung ein. Während des Berufungsverfahrens führte die Beklagte das Beteiligungsverfah- ren durch. Lediglich drei Abgeordnete des 16. Deutschen Bundestages erklär- ten sich mit der Weitergabe der Informationen einverstanden; diese Abgeordne-

-4- ten hatten keine der fraglichen Gegenstände über die Amtsausstattung abge- rechnet. 5 Mit Urteil vom 7. Juni 2012 hat das Oberverwaltungsgericht auf die Berufung der Beklagten die Klage abgewiesen; die Berufung des Klägers hat es zurück- gewiesen. Ein Informationsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz sei aufgrund des Schutzes personenbezogener Daten ausgeschlossen. Denn ge- mäß § 5 Abs. 2 IFG überwögen bei mandatsbezogenen Informationen die Schutzinteressen der Abgeordneten das Informationsinteresse des Klägers. Bei den vom Kläger begehrten Informationen handele es sich um Angaben über das Handeln individualisierter Personen und somit um personenbezogene Da- ten. Nichts anderes gelte, soweit der Kläger Informationen hinsichtlich des „Be- schaffungsgebarens“ der Abgeordneten in anonymisierter Form begehre. Denn aufgrund des kleinen und eindeutig abgegrenzten Personenkreises, des großen Maßes an öffentlicher Beobachtung, des Skandalisierungspotenzials und des in erster Linie auf personalisierte Informationen gerichteten Interesses des Klä- gers erscheine die Möglichkeit einer Deanonymisierung der Informationen ge- geben. Die personenbezogenen Daten fielen unter den besonderen Schutz des § 5 Abs. 2 IFG. Der Gesetzgeber habe mit der den Abgeordneten zustehenden Amtsausstattung, die sich auf durch das Mandat veranlasste Aufwendungen beziehe, einen unmittelbaren normativen Zusammenhang zwischen Mandat und Ausstattung geschaffen. Aus der Gesetzgebungsgeschichte ergebe sich nichts anderes. Auch aus den Verfassungsbestimmungen des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und des Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG könne eine Pflicht der Abgeordneten zur Offenbarung von Informationen nicht abgeleitet werden. Ein weitergehender Abwägungsspielraum im Einzelfall stehe der Beklagten nicht zu. 6 Andere Ausschlussgründe stünden der Beklagten allerdings nicht zur Seite. Bei den begehrten Informationen handele es sich nicht um Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen nach § 6 Satz 2 IFG. Denn ein Bezug zur aktuellen Wettbe- werbssituation der Beigeladenen sei nicht dargelegt. Der Ausschlusstatbestand des § 3 Nr. 4 IFG i.V.m. § 17 Abs. 3 EG-VOL/A sei nicht gegeben. Ein öffentli- ches Geheimhaltungsinteresse des Bundes oder der Länder sei hier nicht tan- giert. Denn die Pflicht, die Angebotsunterlagen eines Vergabeverfahrens auch

-5- nach seinem Abschluss geheim zu halten, diene allein dem Schutz der Wett- bewerbschancen der Teilnehmer. Schließlich habe das Verwaltungsgericht zu- treffend angenommen, dass die Anfrage des Klägers keinen unverhältnismäßi- gen Aufwand im Sinne von § 7 Abs. 2 IFG begründe. 7 Ein verfassungsunmittelbarer Anspruch aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG stehe dem Kläger ebenso wenig zu. Die Pressefreiheit schaffe keine neuen Möglichkeiten der Informationsbeschaffung. Auch das Recht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 GG begründe keinen Anspruch auf Zugänglichmachung von Informationen, die noch nicht öffentlich zugänglich seien. Auch mit dem Erlass des Informations- freiheitsgesetzes seien die betroffenen Informationen nicht allgemein zugäng- lich geworden. 8 Der Kläger hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision einge- legt. Der Senat hat das Verfahren, soweit es die Geltendmachung presserecht- licher Auskünfte und folglich einen eigenständigen Streitgegenstand betrifft, abgetrennt. Zur Begründung der hiernach verbliebenen, inhaltlich beschränkten Revision, mit der der Kläger, wie er in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, nur noch Zugang zu individualisierten Angaben begehrt, trägt er vor: Der Anspruch nach § 1 Abs. 1 IFG sei nicht nach § 5 IFG ausge- schlossen. § 5 Abs. 2 IFG sei nicht einschlägig. Diese Vorschrift beziehe sich nur auf personenbezogene Daten und diene allein dem Schutz des freien Man- dats, dessen Ausübung durch Informationsansprüche nicht unangemessen er- schwert werden solle. Als Ausnahmevorschrift sei sie eng auszulegen. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass die Bestimmung bei einer solchen Auslegung ohne Regelungsgehalt bleibe, da die von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Tätigkeit des Abgeordneten ohnehin nicht in den Anwendungsbe- reich des Informationsfreiheitsgesetzes falle. Denn dann bestehe die Gefahr, dass das Gesetz in Bezug auf Abgeordnete ohne Anwendungsbereich bleibe, weil der allgemeine Informationsanspruch nahezu immer ausgeschlossen wäre. Abgeordnete unterlägen besonderen Offenlegungs- und Transparenzanforde- rungen, da der Wähler nur so eine ausreichende Basis zu deren Beurteilung habe. Schließlich bestehe auch kein Zusammenhang zwischen dem Kauf von Luxusschreibgeräten und Digitalkameras und dem Mandat des Abgeordneten.

-6- Ein solcher Zusammenhang sei bei der Amtsausstattung nur dann gegeben, wenn diese sachlich angemessen sowie mit dem Mandat besonders verbunden sei und die Nutzung nicht zu privaten Zwecken erfolge. Die Beklagte habe nicht dargelegt, warum hier ein Mandatsbezug vorliege; denn hervorragende Schreibgeräte seien bereits zu einem Bruchteil des Preises der hier in Rede stehenden Füllfederhalter erhältlich; bei Digitalkameras liege eine private Nut- zung nahe. Bei offensichtlicher Rechtswidrigkeit der Inanspruchnahme öffentli- cher Mittel sei § 5 Abs. 2 IFG nicht anwendbar. Bei der dann gebotenen Inte- ressenabwägung nach § 5 Abs. 1 IFG wiege das Informationsinteresse des Klägers schwerer als das Interesse der Abgeordneten am Ausschluss des In- formationszugangs. Denn es gehe lediglich um Informationen aus der Sozial- sphäre der Parlamentarier, nicht jedoch aus deren Privatsphäre, das Verhalten der Volksvertreter sei rechtswidrig, und die Information könne Einfluss auf die Entscheidung des Wählers haben. 9  Schließlich könnten Abgeordnete erpress- und steuerbar sein, wenn andere Personen Informationen über sie hätten, die dazu geeignet seien, ihr Ansehen erheblich zu beschädigen. Hier sei davon auszugehen, dass ein großer Teil der Abgeordneten diejenigen Abgeordneten gedeckt habe, die sich auf Kosten der Steuerzahler mit Luxus- und Privatgegenständen ausgestattet hätten; hierdurch seien Abhängigkeiten entstanden, die politische Willensbildungsprozesse ver- zerren könnten. 10 Der Anspruch sei auch nicht wegen des Schutzes von Betriebs- und Ge- schäftsgeheimnissen nach § 6 Satz 2 IFG ausgeschlossen. Ein berechtigtes wirtschaftliches Interesse an der Zurückhaltung der Unterlagen sei nicht ersicht- lich. 11 Ein Informationszugangsanspruch könne darüber hinaus auch aus Art. 5 Abs. 1 GG hergeleitet werden. Des Weiteren obliege es nach dem „demokratischen Verteilungsprinzip“ dem Staat, sich zu rechtfertigen, wenn er staatlich verwalte- te Informationen zurückbehalten wolle. Schließlich sei unter Berücksichtigung der Rechtsprechung zu Art. 10 EMRK ein Anspruch insbesondere der Presse und von Nichtregierungsorganisationen auf Zugang zu Informationen zu beja-

-7- hen, wenn der Staat ein Monopol auf diese habe und diese von allgemeinem Interesse seien. 12 Der Kläger beantragt, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin- Brandenburg vom 7. Juni 2012 und das Urteil des Verwal- tungsgerichts Berlin vom 11. November 2010 zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger unter Aufhe- bung des Bescheides vom 20. Januar 2010 und des Wi- derspruchsbescheides vom 14. April 2010 Zugang zu den Unterlagen zum Sachleistungskonsum der Abgeordneten des 16. Deutschen Bundestages im Jahr 2009 bezüglich des Erwerbs von Montblanc-Schreibgeräten und Digital- kameras zu gewähren sowie Ablichtungen hiervon auszu- händigen. 13 Die Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen. 14 Sie verteidigt die entscheidungstragenden Ausführungen des Oberverwaltungs- gerichts. Sie vertritt darüber hinaus die Auffassung, dass sie sich auf weitere Ausschlussgründe berufen könne. Die begehrten Informationen stellten Be- triebs- und Geschäftsgeheimnisse im Sinne des § 6 Satz 2 IFG dar. Die Infor- mationen könnten spürbare Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Beigeladenen haben, weil deren Preiskalkulation offengelegt werde. Durch eine öffentliche Diskussion könne die Beigeladene in ein schlechtes Licht gerückt werden. Ferner stehe der Beigeladenen der Ausschlusstatbestand des § 3 Nr. 4 IFG zu, denn die hier zu beachtende vergaberechtliche Geheimhaltungsvor- schrift des § 17 Abs. 3 EG-VOL/A liege als Ausprägung des Wettbewerbsprin- zips auch im Interesse des jeweiligen öffentlichen Auftraggebers. 15 Die Beigeladene hat sich nicht geäußert.

-8- II 16 Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage, soweit presserechtliche Ansprüche nicht betroffen sind, ohne Verstoß gegen Bundesrecht abgewiesen. Ein Anspruch auf Informationszugang folgt weder aus den Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes (1.), noch unmit- telbar aus dem Grundgesetz oder der Europäischen Menschenrechtskonven- tion (2.). 17 1. Das Oberverwaltungsgericht hat im Einklang mit der Rechtsprechung des Senats (BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 11 ff.) zutreffend ausgeführt, dass der Deutsche Bundestag in Bezug auf die begehrten Informationen grundsätzlich auskunftspflichtige Behörde nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Informationsfreiheitsgesetz - IFG - i.d.F. der Bekanntmachung vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722) zuletzt geändert durch Art. 2 Abs. 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) ist. Er nimmt, soweit er den Abgeordneten die Amtsausstattung zur Verfügung stellt, eine öffentlich- rechtliche Verwaltungstätigkeit wahr. Die demgegenüber vom funktionalen Be- hördenbegriff ausgenommene parlamentarische Tätigkeit des Abgeordneten als solche (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 8; Schoch, IFG, 2009, § 1 Rn. 96 f.) ist nicht Gegenstand des Auskunftsbegehrens. 18 Zu Recht geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass dem Informations- anspruch der Ausschlussgrund des Schutzes personenbezogener Daten nach § 5 Abs. 1 und 2 IFG entgegensteht. 19 a) Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG darf der Zugang zu personenbezogenen Daten nur gewährt werden, soweit das Informationsinteresse des Antragstellers das schutzwürdige Interesse des Dritten am Ausschluss des Informationszugangs überwiegt oder der Dritte eingewilligt hat. Neben diese allgemeine Bestimmung tritt ergänzend die Vorschrift des § 5 Abs. 2 IFG. Danach überwiegt das Infor- mationsinteresse des Antragstellers nicht bei Informationen aus Unterlagen, soweit sie mit dem Dienst- oder Amtsverhältnis oder einem Mandat des Dritten in Zusammenhang stehen, und bei Informationen, die einem Berufs- oder

-9- Amtsgeheimnis unterliegen. Hiernach ist bei personenbezogenen Daten, die durch die in der Vorschrift bezeichneten besonderen Umstände gekennzeichnet sind, für eine einzelfallbezogene Abwägung kein Raum mehr; vielmehr hat das Gesetz selbst eine abschließende Entscheidung getroffen und im Ergebnis einen abwägungsresistenten Ausschlussgrund für einen beantragten Informati- onszugang normiert (vgl. Schoch, in: Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, S. 123, <145 f.> ; Sitsen, Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, 2009, S. 206 f.). 20 b) Personenbezogene Daten sind nach der auch hier anwendbaren Begriffsbe- stimmung des § 3 Abs. 1 Bundesdatenschutzgesetz - BDSG - i.d.F. der Be- kanntmachung vom 14. Januar 2003 (BGBl. I S. 66) zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 14. August 2009 (BGBl. I S. 2814) Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimm- baren natürlichen Person. Diese Voraussetzungen sind gegeben, da der Kläger Informationen über die Beschaffungspraxis der einzelnen namentlich bezeich- neten Abgeordneten begehrt; hierbei geht es um sachliche Verhältnisse be- stimmter Personen. 21 c) Diese personenbezogenen Informationen werden von der Sonderregelung des § 5 Abs. 2 IFG erfasst. Denn sie stehen, wie dort vorausgesetzt, mit einem Mandat des Dritten im Zusammenhang. Die Vorschrift stellt neben dem Dienst- und dem Amtsverhältnis auch das Abgeordnetenmandat unter besonderen Schutz. 22 aa) Die Norm fordert ihrem Wortlaut nach durch das Abstellen auf den „Zu- sammenhang“ lediglich, dass zwischen dem Mandat und der Information eine - im Gesetz nicht näher spezifizierte - Verbindung besteht. Wie insoweit die Grenzen allgemein zu ziehen sind und der Begriff des Zusammenhangs seine Konturen gewinnen kann, bedarf hier keiner Klärung. Denn die Verbindung zwi- schen den Angaben und dem Mandat wird im vorliegenden Fall, worauf das Oberverwaltungsgericht zutreffend hinweist, normativ geprägt; die begehrten Informationen betreffen die durch das Abgeordnetengesetz in Ausfüllung der verfassungsrechtlichen Vorgaben nach Art. 48 Abs. 3 GG geregelte Amtsaus-

- 10 - stattung und damit einen Ausschnitt aus der Rechtsstellung des Abgeordneten, der die Ausübung des Mandats durch Sicherung seiner sächlichen Vorausset- zungen ermöglichen soll. Der Zusammenhang mit dem Mandat ist demnach nicht lediglich ein faktischer, sondern rechtlich vorgegeben. 23 bb) Werden hiernach Angaben über die Nutzung der Amtsausstattung durch den Abgeordneten von § 5 Abs. 2 IFG erfasst, steht einem solchen Verständnis eine auf gesetzessystematischen Überlegungen aufbauende sowie auf die Ent- stehungsgeschichte des Gesetzes verweisende Argumentation nicht entgegen. 24 § 5 Abs. 2 IFG privilegiert neben dem Mandat auch das Dienst- und das Amts- verhältnis. Daraus folgt nicht, dass die damit bezweckten Rechtswirkungen je- weils gleichartig ausgestaltet sind. Der auf die drei genannten Bereiche bezo- gene Schutz kann nicht als in der Weise gleichgerichtet verstanden werden, dass vom Schutz des „Dienst-, Amts- und Mandatsverhältnisses“ gesprochen wird und sodann allein Angaben zum „Grundverhältnis“, d.h. dem Mandatsver- hältnis als solchen, abwägungsfest sein sollen (so Sitsen, a.a.O. S. 208 f.). Die- se Auffassung setzt sich bereits über den Wortlaut des Gesetzes hinweg, das einerseits das Dienst- und Amtsverhältnis und andererseits das Mandat er- wähnt, jedoch nicht das Begriffspaar Amt und Mandat verwendet. Die Entste- hungsgeschichte der Bestimmung rechtfertigt ebenso wenig den Schluss auf einen vollständigen inhaltlichen Gleichlauf in den drei Schutzrichtungen. Aus- weislich der Erläuterungen des Innenausschusses in dessen Beschlussempfeh- lung und Bericht (BT-Drs. 15/5606 S. 6) sollen durch die gegenüber dem Ge- setzentwurf der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (BT-Drs. 15/4493) vorgeschlagene Änderung Informationen über Abgeordnete und Amts- träger denjenigen über Angehörige des öffentlichen Dienstes gleichgestellt wer- den, „so dass sie den gleichen Schutz genießen wie z.B. Personalakten der Angehörigen des öffentlichen Dienstes“. Hieraus folgt aber nicht, dass das Schutzniveau auch abgesehen vom Bereich der Personalakten, für die im Übri- gen der materielle und nicht der formelle Personalaktenbegriff gelten soll (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 13), und vergleichbarer Akten identisch sein soll. Der Hin- weis in der Begründung zum Änderungsvorschlag, dass die Streichung des im Gesetzentwurf enthaltenen Einschubes „insbesondere aus Personalakten“ nur