Sachgebiet:                                                       BVerwGE: ja Fachpresse: ja Informationsfreiheitsrecht und Recht der Weiterverwendung von Informationen öffentlicher Stellen Rechtsquelle/n: IFG § 1 Abs. 1; § 3 Nr. 1 Buchst. a, c, e; § 3 Nr. 6; §§ 5 und 6 Satz 2; § 8 VwVfG § 1 Abs. 1 Nr. 1, § 29 BImAG § 1 Abs. 1 Satz 5 und 6; § 7 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 VwGO § 113 Abs. 5 Satz 1; § 137 Abs. 2 GG Art. 3 Abs. 1; Art. 19 Abs. 4 Titelzeile: Informationszugang zu Verkaufsakten der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben Stichwort/e: Bundesanstalt für Immobilienaufgaben; Bieterverfahren; Grundstück; Verkauf; Verkaufsakte; Akteneinsicht; fiskalische Interessen des Bundes; Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse; Vertraulichkeit; Bereichsausnahme; Beurteilungsspielraum; Auskunftsanspruch; Sachverhalts- und Beweiswürdigung; Spruchreife. Leitsatz/-sätze: Der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 6 IFG setzt voraus, dass die mögliche Beeinträchtigung der fiskalischen Interessen des Bundes von gewissem Gewicht ist; es gilt der allgemeine ordnungsrechtliche Wahrscheinlichkeitsmaßstab der hinreichenden Wahrscheinlichkeit. Die der informationspflichtigen Stelle nach § 3 Nr. 6 IFG obliegende Beurteilung, ob das Bekanntwerden der begehrten Information geeignet wäre, fiskalische Interessen des Bundes zu beeinträchtigen, ist gerichtlich voll überprüfbar. § 3 Nr. 6 IFG schützt das öffentliche Interesse an der Wahrung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse Dritter nicht weitergehend als § 6 Satz 2 IFG deren eigenes Geheimhaltungsinteresse. Der Verkauf bundeseigener Grundstücke auf der Grundlage eines Bieterverfahrens durch die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben stellt keine öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit dar.

Urteil des 7. Senats vom 27. November 2014 - BVerwG 7 C 12.13 I. VG Köln vom 7. April 2011 Az: VG 13 K 822/10 II. OVG Münster vom 19. März 2013 Az: OVG 8 A 1172/11

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL BVerwG 7 C 12.13 OVG 8 A 1172/11 Verkündet am 27. November 2014 … als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle In der Verwaltungsstreitsache

-2- hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 27. November 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Nolte, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Krauß, die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und Schipper und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt für Recht erkannt: Die Revisionen des Klägers und der Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 19. März 2013 werden zurückgewiesen. Die Kosten des Revisionsverfahrens werden gegeneinan- der aufgehoben. Gründe: I 1 Der Kläger begehrt von der Beklagten Einsicht in Akten, die den Verkauf eines Grundstücks betreffen.

-3- 2 Die Beklagte, eine bundesunmittelbare rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, hat die Aufgabe, das Liegenschaftsvermögen des Bundes nach kauf- männischen Grundsätzen zu verwalten und nicht mehr benötigtes Vermögen wirtschaftlich zu veräußern (§ 1 Abs. 1 Satz 5 des Gesetzes über die Bundes- anstalt für Immobilienaufgaben - BImAG - vom 9. Dezember 2004, BGBl I S. 3235). Grundstücke veräußert sie nach Durchführung eines sogenannten Bieterverfahrens. Sie erstellt ein Exposé, das Informationen insbesondere über die Lage des Grundstücks, mögliche Nutzungen und ihre Preisvorstellungen enthält. Auf der Grundlage des Exposés können Interessenten Angebote ab- geben. Veräußert wird das Grundstück an diejenige Person, die das höchste Angebot abgegeben hat. Die Beklagte bricht das Verfahren jedoch ab und leitet gegebenenfalls ein neues Verfahren ein, wenn das höchste Gebot und ihre Preisvorstellungen zu weit auseinanderliegen. 3 Der Kläger gab bei der Beklagten mehrfach ein Angebot für den Kauf des ehe- mals militärisch genutzten, in der Nähe seines landwirtschaftlichen Betriebes gelegenen Grundstücks „…“ ab. Die Beklagte veräußerte das Grundstück an einen Mitbewerber. Der Kläger ist der Ansicht, dass das Grundstück an ihn hät- te veräußert werden müssen, da er jedenfalls auf die vorletzte Ausschreibung das höchste Gebot abgegeben habe. 4 Bereits vor der Veräußerung des Grundstücks hatte er beantragt, ihm Aktenein- sicht in die gesamten Veräußerungsvorgänge zu gewähren. Die Beklagte lehnte den Antrag mit formlosem Schreiben vom 30. November 2009 und Wider- spruchsbescheid vom 8. Januar 2010 ab. 5 Mit Urteil vom 7. April 2011 verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide, den Antrag des Klägers auf Gewährung von Akteneinsicht unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden; im Übrigen wies es die Klage ab. Es war der Auffassung, dass die Beklagte nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG) Ak- teneinsicht gewähren müsse, soweit nicht Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse Dritter zu schützen seien, was die Beklagte vor der erneuten Entscheidung zu prüfen habe. Der Versagungsgrund des § 3 Nr. 6 IFG stehe dem Informations-

-4- zugang nicht entgegen; die Akteneinsicht sei nicht geeignet, fiskalische Interes- sen des Bundes im Wirtschaftsverkehr zu beeinträchtigen. 6 Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 19. März 2013 das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Beklagte unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide verpflichtet, den Antrag unter Beachtung seiner Rechtsauffassung erneut zu bescheiden. Im Übrigen hat es die Berufung der Beklagten zurückgewiesen. Auch die Berufung des Klägers hat es zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Da die Veräußerung von Grundstücken durch die Beklagte nicht als öffentlich- rechtliche Verwaltungstätigkeit, sondern als privatrechtlicher Vorgang zu qualifi- zieren sei, ergebe sich ein Anspruch auf Akteneinsicht nicht aus § 29 VwVfG. Der Kläger könne aber gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG Einsicht in die nachfol- gend bezeichneten Verkaufsakten der Beklagten verlangen. § 3 Nr. 6 Alt. 1 IFG schließe den Informationszugang nicht schon dann aus, wenn die öffentliche Stelle erwerbswirtschaftlich tätig sei oder mit anderen Marktakteuren auf einer Ebene privatrechtlicher Gleichordnung agiere. Der Ausschlussgrund erfordere eine Beeinträchtigung des Schutzguts von hinreichendem Gewicht. Erforderlich sei die konkrete Möglichkeit, dass das Bekanntwerden der Information zu einer Beeinträchtigung der fiskalischen Interessen des Bundes führe bzw. dass eine solche Beeinträchtigung hinreichend wahrscheinlich sei. Die der Beklagten in- soweit obliegende Prognose sei gerichtlich voll überprüfbar. Ausgehend hiervon rechtfertige es die hinreichend wahrscheinliche Möglichkeit einer Ausforschung der Beklagten durch Kaufinteressenten und Wettbewerber, den Informationszu- gang zur Verkaufsakte gemäß § 3 Nr. 6 Alt. 1 IFG einzuschränken. Wenn - wie hier - das Grundstück bereits verkauft und der Kaufvertrag in seinen Haupt- pflichten erfüllt sei, könne sich der Gesichtspunkt der Ausforschung nur auf die zukünftige Veräußerung anderer Grundstücke durch die Beklagte beziehen. 7 Der Einsichtnahme unterlägen danach: - die Unterlagen zur Entwicklung des Grundstücks (insbesondere grund- stücksbezogene Gutachten einschließlich solcher zu dessen möglicher Nut-

-5- zung sowie der auf dessen Entwicklung bezogene Schriftverkehr mit Behör- den, Gutachtern etc.), - das Exposé, - Anfragen von Interessenten, die nicht mit der Abgabe eines Angebots ver- bunden seien, und der mit solchen Anfragen verbundene Schriftverkehr, - der Kaufvertrag, - Unterlagen zur Bonität der Bieter. 8 Hinsichtlich der auf die mögliche Nutzung des Grundstücks bezogenen Gutach- ten sowie des diesbezüglichen Schriftverkehrs sei nicht ersichtlich, inwieweit die darin enthaltenen Informationen Rückschlüsse auf die mögliche Entwicklung anderer Grundstücke oder die diesbezügliche Strategie der Beklagten zuließen. Dies komme allenfalls für in unmittelbarer Nähe gelegene Grundstücke in Be- tracht. Hierauf habe sich die Beklagte nicht berufen. Inwieweit das Bekanntwer- den von Interessenten-Anfragen, die nicht mit einem Angebot verbunden seien, sowie des mit solchen Anfragen verbundenen Schriftverkehrs geeignet sein solle, das Immobiliengeschäft der Beklagten auszuforschen, habe diese nicht ansatzweise dargelegt. Hinsichtlich des Kaufvertrags sei nicht ersichtlich, inwie- fern selbst die Kenntnis einer Vielzahl von Verträgen Wettbewerber der Beklag- ten in die Lage versetzen sollte, bei künftigen Veräußerungen ein vergleichba- res Grundstück günstiger als die Beklagte anzubieten, bzw. potentielle Ver- tragspartner, ihr Angebot auf das ihrer Konkurrenten abzustimmen. Unterlagen zur Bonität der Bieter ließen zwar eine Ausforschung dieses Personenkreises, nicht aber der Beklagten zu. 9 Demgegenüber könne die Einsichtnahme in - sämtliche internen Vermerke (insbesondere zur Entwicklung des Grund- stücks, zur Preisermittlung, zu den Verkaufsverhandlungen sowie zur Bonität der Bieter), - sämtliche Angebote von Bietern und den auf die Verkaufsverhandlungen be- zogenen Schriftverkehr mit den Bietern, - sämtliche Vertragsentwürfe,

-6- - sämtliche Unterlagen zum Vollzug des Kaufvertrags (z.B. in Bezug auf Nachbesserungsklauseln, Haftungsausschlüsse, Ausübung von Rücktritts- rechten, Sicherheiten) - Namen und Adressen von Interessenten, Bietern und Erwerbern verwehrt werden. Das Bekanntwerden dieser Unterlagen lasse bei der gebote- nen typisierenden Betrachtungsweise Rückschlüsse auf die Vorgehensweise der Beklagten und deren Vermarktungsstrategie in einem Ausmaß zu, das zu einer Beeinträchtigung ihrer Wettbewerbsposition und infolge dessen mit hinrei- chender Wahrscheinlichkeit dazu führen könne, dass bei zukünftigen Verkäufen niedrigere Preise erzielt würden. Die Kenntnis von Namen und Adressen der Interessenten, Bieter und Erwerber würde es Wettbewerbern der Beklagten er- möglichen, gezielt an diese Personen heranzutreten, um ihnen eigene Angebo- te zu unterbreiten. 10 Die von der Beklagten befürchtete „Abwendung potentieller Geschäftspartner“ rechtfertige es nicht, den Informationszugang weitergehend zu beschränken. Es sei auch nicht ersichtlich, dass die Befürchtung potentieller Geschäftspartner, in Rechtsstreitigkeiten betreffend den Informationszugang hineingezogen zu wer- den, ein maßgeblicher Grund sein solle, von einem Erwerb Abstand zu neh- men. 11 Mangels Spruchreife stehe dem Kläger lediglich ein Anspruch auf erneute Be- scheidung seines Antrags zu. Es sei nicht Aufgabe des Senats, die nach § 8 Abs. 1 IFG erforderliche Anhörung der betroffenen Dritten selbst durchzuführen. 12 Gegen dieses Urteil haben sowohl der Kläger als auch die Beklagte die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. 13 Der Kläger macht zur Begründung geltend: Das Oberverwaltungsgericht habe § 29 VwVfG zu Unrecht als Anspruchsgrundlage verneint; in Bezug auf die Auswahl des Käufers habe die Beklagte öffentlich-rechtlich gehandelt. Die Ge- währung von Akteneinsicht sei zudem - wie nach der Rechtsprechung des Bun- desverfassungsgerichts bei der Vergabe von Aufträgen durch öffentlich- rechtliche Körperschaften unterhalb des Schwellenwertes anerkannt - Voraus-

-7- setzung für die Schadensersatzklage eines übergangenen Bewerbers und da- her nach Art. 3 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 GG geboten. Die fiskalischen Interessen der Beklagten würden durch § 3 Nr. 6 IFG nicht geschützt; als selbstständige Anstalt sei sie nicht „Bund“ im Sinne dieser Vorschrift. Jedenfalls müsse § 3 Nr. 6 IFG hier einschränkend ausgelegt werden, weil der Kläger Betroffener und nicht „jedermann“ sei; zudem sei der Verkaufsvorgang längst abgeschlossen. Schließlich habe das Oberverwaltungsgericht die Sache spruchreif machen müssen. Dass dies die Anhörung einer größeren Zahl von Personen erfordere, sei rechtlich bedeutungslos. 14 Der Kläger beantragt, 1. das Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 19. März 2013 und das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 7. April 2011 zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 30. November 2009 und des Wider- spruchsbescheids vom 8. Januar 2010 zu verpflichten, ihm Einsicht in die Akten der Veräußerung des Grund- stücks „…“ zu gewähren, hilfsweise, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entschei- dung zurückzuverweisen, 2. die Revision und die Berufung der Beklagten zurückzu- weisen. 15 Die Beklagte beantragt, 1. das Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 19. März 2013 und das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 7. April 2011 zu ändern und die Klage abzuweisen, 2. die Revision des Klägers zurückzuweisen. 16 Sie trägt zur Begründung vor: Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verstoße gegen § 3 Nr. 6 Alt. 1 IFG. Das vom Oberverwaltungsgericht geforderte hinrei- chende Gewicht und die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchti- gung fiskalischer Interessen des Bundes seien mit dieser Vorschrift nicht ver- einbar. Der Ausschlussgrund greife bereits dann ein, wenn das Bekanntwerden

-8- der Information „geeignet wäre“, die fiskalischen Interessen des Bundes zu be- einträchtigen; er lasse jede Beeinträchtigung ausreichen. Der vom Bundesver- waltungsgericht für § 3 Nr. 1 und 2 IFG entwickelte Maßstab könne auf § 3 Nr. 6 IFG nicht übertragen werden. Eine enge Auslegung des § 3 Nr. 6 IFG werde der Wettbewerbssituation der Beklagten nicht gerecht. Die Gefahr, dass ge- schäftliche Informationen von Verhandlungs- und Vertragspartnern der Beklag- ten gegen deren Willen bekannt würden, mindere ihre Attraktivität als Vertrags- partner erheblich. Kontakte zu privaten Konkurrenten der Beklagten seien nicht mit derartigen Risiken verbunden. Hinsichtlich der Frage, ob das Bekanntwer- den der Informationen geeignet wäre, fiskalische Interessen des Bundes im Wirtschaftsverkehr zu beeinträchtigen, müsse ihr ein Beurteilungs- bzw. Prog- nosespielraum zuerkannt werden. Dem Bund stehe im Wirtschaftsverkehr ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu; die Beurteilung der Frage setze in beson- derem Maße praktisches Erfahrungswissen voraus. 17 Ausgehend hiervon habe das Oberverwaltungsgericht den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 6 IFG in Bezug auf die genannten Unterlagen zu Unrecht verneint. Unterlagen zur Entwicklung des Grundstücks seien geeignet, fiskalische Inte- ressen des Bundes zu beeinträchtigen, weil sich bei der Nutzung und Entwick- lung eines Grundstücks - insbesondere bei Konversionsflächen - stets ähnliche und parallele Fragestellungen ergäben. Bei Interessentenanfragen ließen sich auch bei weitestgehender Anonymisierung Rückschlüsse auf die Identität des Interessenten nie gänzlich ausschließen. Gleiches gelte für den Inhalt anonymi- sierter Kaufverträge. Die Befürchtung potentieller Erwerber, dass der Kaufpreis und weitere Vertragsdetails bekannt werden könnten, sei geeignet, einen er- heblichen abschreckenden Effekt zu entfalten. Günstige Vertragsgestaltungen würden auch von anderen Erwerbern eingefordert und vorausgesetzt. Bei Un- terlagen zur Bonität der Bieter handele es sich um hoch sensible Informationen mit einem entsprechenden Ausforschungsrisiko; die Vermeidung dieses Risikos sei das Anliegen von § 3 Nr. 6 IFG. 18 Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts beruhe zudem auf einem Verfahrens- fehler. Das Oberverwaltungsgericht habe den Vortrag der Beklagten zur Schwächung ihrer Verhandlungsposition und zur Vertraulichkeit der Verhand-