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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL BVerwG 7 C 14.90                          Verkündet OVG 10 L 30/89                          am 3. August 1990 Schriever Justizhauptsekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 20. Juli 1990 durch den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Prof. Dr.    S e n d 1 e r   und die Richter am Bundes- verwaltungsgericht    K r e i 1 i n g ~    S e e b a s s ~ Dr.    G a e n t z s c h   und   Dr.    B a r d e n h e w e r für Recht erkannt:

2 - Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein vom 18. April 1989 wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens. G r ü  n d e I. Der Kläger, der für ein lokales Wochenblatt Presseberichte schreibt, nahm mit weiteren Journalisten an einer Sitzung des Rates der Stadt Qllllllrteil, um deren Ablauf auf Tonband auf- zuzeichnen. Nach Eröffnung der Sitzung unterrichtete der be- klagte Ratsvorsitzende den Rat über die - inzwischen angelaufe- ne - Aufzeichnung. Daraufhin beschloß der Rat mit 34 zu 4 Stimmen, die Tonbandaufzeichnung nicht zuzulassen. Da der Be- klagte vergeblich bat, das Tonbandgerät abzustellen, wurde die Sitzung unterbrochen und sodann vertagt. In einem von dem (damaligen) Ratsvorsitzenden und weiteren Ratsmitgliedern geführten Zivilrechtsstreit gegen den Kläger und seine Kollegen entschied das Oberlandesgericht Celle (NVwZ 1985, 861), daß es diesen nicht untersagt werden könne, von dem Tonbandmitschnitt der Ratssitzung Gebrauch zu machen. Wie die Abwägung der beiderseitigen Rechtsgüter und Interessen ergebe, seien - so das Oberlandesgericht - die Tonbandaufzeichnungen rechtmäßig zustande gekommen, so daß es an einem Abwehranspruch wegen Beeinträchtigung des Persönlichkeitsrechts der Ratsmit-

3 - glieder fehle. Im vorliegenden Verfahren erstrebt der Kläger die Verpflichtung des beklagten Ratsvorsitzenden, ihm künftig die Aufzeichnung von Wortbeiträgen aus Anlaß öffentlicher Sitzungen des Rats der Stadt  ~zu        gestatten. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab und führte zur Begründung aus: Der Urheberrechtsschutz der in öffentlicher Ratssitzung gehaltenen Reden sei zwar durch §  48 Abs. 1 Nr. 2 des Urheberrechtsgesetzes eingeschränkt. Die Vorschrift vermittele jedoch keinen öffentlich-rechtlichen Anspruch darauf, daß die Aufzeichnung der anläßlich von Rats- sitzungen gehaltenen Reden auf Tonträgern zu gestatten sei. Die Gewährleistung der Pressefreiheit durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG biete ebenfalls keine Rechtsgrundlage. Dieses Grundrecht um- fasse zwar auch eine  Institutsgarantie~  die jedoch für den Ein- zelfall keinen verfassungsunmittelbaren Anspruch auf eine be- stimmte technische Form der Informationsaufnahme vermittele. Daß es an einem Anspruch auf Gestattung der Tonbandaufzeichnung fehle, mache diese allerdings nicht unzulässig. Der Beklagte sei aber in Ausübung seines Hausrechts   gehalten~ die von den Ratsmitgliedern mehrheitlich abgelehnte Aufzeichnung zu unter- sagen; die Aufzeichnung verletze die Ratsmitglieder in ihrem Persönlichkeitsrecht. Bei der hier vorzunehmenden Abwägung die- ses Rechts mit der Pressefreiheit wirke sich entscheidend aus, daß der Gemeinderat kein parlamentarisches Gremium, sondern Or- gan der Gemeindeverwaltung sei. Dem ehrenamtlich tätigen und in seinem Wirkungskreis auf den örtlichen Bereich beschränkten Ratsmitglied fehle der Status einer Person der Zeitgeschichte,

4 - der es erlaube, öffentliche Äußerungen zur umfassenden Befrie- digung des Informationsinteresses aufzuzeichnen. Außerdem sei dem Ratsmitglied gegenüber Tonaufzeichnungen ein höheres Maß an Befangenheit zuzubilligen als einem Landtags- oder Bundestags- abgeordneten~  der professionellen Umgang mit der Presse habe. Das einschlägige Gemeinderecht schreibe keine Wortprotokolle vor; darauf seien die Ratsmitglieder eingestellt. Nach Ein- schätzung des Beklagten sei nicht auszuschließen, daß sich ein Teil des Rates vor laufendem Tonbandgerät nicht äußern oder die Sitzung verlassen werde, so daß die Ordnung in der Sitzung nicht mehr gewährleistet sei. An dieser Einschätzung sei nicht zu zweifeln; insbesondere die politisch und rhetorisch unge- schulten Ratsmitglieder in kleineren Gemeinden könnten. möge das auch rational nicht begründbar    erscheinen~ ihre Unbefangen- heit verlieren. Die Berufung des Klägers wies das Qberverwaltungsgericht unter Bezugnahme auf das erstinstanzliehe Urteil nach dem Gesetz zur Entlastung der Gerichte in der Verwaltungs- und Finanzgerichts- barkeit durch Beschluß zurück. Zum Berufungsvorbringen führte es ergänzend   aus~ daß die im Zivilrechtsstreit ergangenen Ent- scheidungen keine andere Beurteilung rechtfertigten. Das Ober- landesgericht berücksichtige nicht genügend die Unterschiede zwischen der Mitgliedschaft in einem Parlament und der in einem Gemeinderat, die weder Immunität noch Indemnität vermittle. Da es im Gemeinderat in der Regel kein Wortprotokoll gebe, bestehe anders als im Parlament auch nicht die Möglichkeit, Nieder- schriften über Redebeiträge zu kontrollieren und zu berichti-

5 - gen. Es bleibe dem Kläger unbenommen, die Sitzung stenografisch festzuhalten. Die vom Senat zugelassene Revision des Klägers rügt die Verlet- zung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Das Informationsbedürfnis des Bürgers und Wählers habe Vorrang vor einem etwaigen Persön- lichkeitsrecht des einzelnen Mandatsträgers. Der Wahlbürger müsse sich auf der Grundlage der Redebeiträge ein umfassendes Bild von seinen Abgeordneten machen können. Wörtliche Aufzeich- nung und Vermittlung der wörtlichen Aufzeichnung in der Presse seien Voraussetzungen freier politischer Willensbildung. Wer sich in die Politik begebe, lasse sich in unserer politischen Kultur auf Kritik an seiner Verhaltensweise in der publizisti- schen Öffentlichkeit ein. Der Beklagte tritt der Revision entgegen. II. Die Revision hat keinen Erfolg. Das die Klageabweisung bestäti- gende Berufungsurteil verletzt nicht Bundesrecht. Der Beklagte, der nach der Gemeindeordnung als Vorsitzender des Rates der Stadt für die Ordnung der Sitzungen verantwortlich ist, ist bundesrechtlich nicht verpflichtet, die Aufzeichnung von Wort- beiträgen anläßlich öffentlicher Sitzungen des Rates auf Ton- band zuzulassen. Das Grundrecht der Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (1.) sowie die Vorschrift des § 48 Abs. 1

6 - Nr. 2 UrhG (2.) geben für das Begehren des Klägers, die Auf- zeichnung künftiger Sitzungen auf Tonband zu dulden, keine Rechtsgrundlage her. 1. Der Kläger kann sich für die Berichterstattung als Presse- mitarbeiter eines Wochenblatts auf das verfassungsrechtlich verbürgte Recht auf Pressefreiheit berufen. Die Pressefreiheit erstreckt sich auf den Bereich der Informationsbeschaffung (BVerfGE 50, 234 <240>); sie umgreift damit die Tätigkeiten, die der Pressemitarbeiter entfaltet, um sich über den Verlauf öffentlicher Sitzungen eines Gemeinderats zu informieren. Ein aus dem Grundrecht der Pressefreiheit herzuleitender Anspruch auf Informationsbeschaffung in der von dem Kläger geforderten Art und Weise, nämlich darauf. die Redebeiträge von Ratsmit- gliedern oder Äußerungen Dritter, die im Rat zu Worte kommen, ohne die Zustimmung des Beklagten auf Tonband aufzuzeichnen, steht dem Kläger indessen nicht  zu~. a) Was die Rechtsgrundlage der Informationsbeschaffung im Pres- sewesen angeht, so hat der erkennende Senat entschieden, daß ein Anspruch der Presse auf Information in seiner Ausprägung als Auskunftsanspruch gegen Behörden unmittelbar aus dem Grund- gesetz nicht herzuleiten ist (BVerwGE 70, 310 <311 ff.>). Die Frage, wann und wo es zur Verwirklichung der Pressefreiheit im Bereich der Beschaffung publizistischer Informationen einer rechtlichen Verpflichtung öffentlicher Stellen zur Auskunft be- darf, kann weder mit einem - von der Verfassung vermeintlich vorgegebenen - einfachen Ja noch auf Grund einer allein am Ein-

7 - zelfall orientierten Betrachtung beantwortet werden. Das Grund- gesetz hat  c~ vielmehr den Gesetzgebern von Bund und Ländern überlassen, in Abwägung der betroffenen privaten und öffentli- chen Interessen mit dem publizistischen Informationsinteresse zu regeln, ob und unter welchen - generell und abstrakt zu um- schreibenden - Voraussetzungen ein Informationsrecht der Presse in der Form des Anspruchs auf Auskunft behördlicher Stellen be- steht. Diese Erwägung trifft in gleicher Weise auf den hier in Rede stehenden verfassungsrechtlichen Schutz der Informations- beschaffung gegenüber der öffentlichen Verwaltung in der spe- ziellen Form der Tonaufzeichnung von öffentlichen Sitzungen ei- ner Gemeindevertretung zu. Auch die Zulässigkeit dieser Modali- tät der Beschaffung pressebedeutsamer Informationen ist nicht abschließend in der Verfassung vorentschieden; auch insoweit behält das Grundgesetz dem Gesetzgeber, hier dem für die Rege- lung des Kommunalrechts berufenen Landesgesetzgeber, die Ent- scheidung darüber vor. ob und wie er normiert. Weder Bestimmungen des Niedersächsischen Pressegesetzes noch solche der Niedersächsischen Gemeindeordnung begründen indes aus der für ihre Anwendung und Auslegung maßgeblichen rechtli- chen Sicht des Oberverwaltungsgerichts (§ 137 Abs. 1 VwGO) den geltend gemachten Anspruch auf Tonaufzeichnung der anläßlich öffentlicher Ratssitzungen geleisteten Wortbeiträge. Auf Grund des in der Niedersächsischen Gemeindeordnung wurzelnden Haus- rechts des Ratsvorsitzenden ist es landesrechtlich vielmehr in dessen Sitzungsgewalt gestellt. ob den an den Sitzungen teil- nehmenden Journalisten die Verwendung von Tonbandgeräten ge-

8 - stattet oder untersagt werden soll. Eine weitergehende Regelung im Sinne eines strikten Rechtsanspruchs auf Verwendung von Ton- badgeräten fordert das Grundrecht der Pressefreiheit - hier in seiner objektivrechtlichen Ausformung als verfassungsrechtliche Wertentscheidung - nicht. b) Die vom Oberverwaltungsgericht festgestellte landesrechtli- ehe Befugnis des Ratsvorsitzenden zur Untersagung von Tonauf- zeichnungen in öffentlicher Sitzung erweist sich als eine zu- lässige, in den allgemeinen Gesetzen begründete Schranke der Pressefreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Das die Sitzungsgewalt umschließende Hausrecht des Ratsvorsitzenden be- ruht auf einem allgemeinen Gesetz: die Niedersächsische Gemein- deordnung richtet sich, was keiner Begründung bedarf, mit der Regelung der Ordnungsbefugnisse des Ratsvorsitzenden nicht spe- zifisch gegen die Presse; sie dient vielmehr. wie es das Bun- desverfassungsgericht zur Bestimmuqß der Schranken der Presse- freiheit formuliert, "dem Schutz eines schlechthin, ohne Rück- sicht auf eine bestimmte Information oder Meinung, zu schützen- den Rechtsguts  ···~ eines Gemeinschaftswerts, der gegenüber der Betätigung der Pressefreiheit den Vorrang genießt" (BVerfGE 50, 234 <241>). Zutreffend haben die Vorinstanzen, der Rechtsprechung des Bun- desverfassungsgerichts zur Rechtsgüter- und Verfassungswerteab- wägung im Rahmen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgend (vgl. BVerfGE 35, 202 <223 ff.> 'Lebach'), beachtet, daß Pressefrei- heit und das der Pressefreiheit Schranken ziehende allgemeine

9 - Gesetz in einem Verhältnis der Wechselwirkung gesehen werden müssen; dies deshalb, weil das allgemeine Gesetz seinerseits im Lichte der besonderen Bedeutung des Grundrechts der Pressefrei- heit auszulegen und unter Wahrung des besonderen Wertgehalts der Pressefreiheit zu interpretieren ist. Nicht uneingeschränkt kann den Vorinstanzen hingegen in ihrer Sicht der Rechtsgüterabwägung beigepflichtet werden, die sich aus der Wechselbezüglichkeit von Grundrecht und allgemeinem Ge- setz ergibt. Entgegen ihrer Auffassung geht nämlich nicht das Persönlichkeitsrecht der Ratsmitglieder als das mit der Presse- freiheit konkurrierende Rechtsgut in die gebotene Abwägung ein. Es ist vielmehr das öffentliche Interesse daran, daß die Ge- meindeverwaltung ihre Aufgaben sachgerecht erfüllen kann, das als rechtlich geschütztes Gut hinter der in der Gemeindeordnung begründeten Sitzungs- und Hausordnungsbefugnis des Ratsvorsit- zenden steht. Auch die Äußerungen eines Ratsmitglieds im Rahmen öffentlicher Sitzungen unterfallen diesem funktionellen Aspekt. Dementsprechend ist das Rederecht des Ratsmitglieds als ein aus seiner mitgliedschaftliehen Stellung in der Gemeindevertretung fließendes Organrecht anzusehen (Senatsbeschluß vom 12. Febru- ar 1988 - BVerwG 7 B 123.87 - <DVBl. 1988, 792 = Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 72>). Das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Ratsmitglieder, auf das die Vorinstanzen im Rahmen der Rechtsgüterabwägung maßgeblich abgestellt haben, ist demgegenüber für das Abwägungsergebnis von keiner tragenden Bedeutung. Das Interesse an der Wahrung