:\. ';.-, ,. j   ., •• , ; _-.. OBERVERWALTUNGSGERICHT FlJR DAS LAND NORDRHEIN-WESTFALEN IM NAMEN DES VOLKES URTEIL                                         ··-·· ,. ..... -1 VerKündet am: 19. August 1985 Beuker Urkundsbeamter der Geschäftsstelle 4 A 1050/81 6 K 161/60 Köln In dem  Verwaltun1r.sre~ht...s..st...relt wegen presserechtliehen Auskunftsanspruchs hat der 4. Senat auf die mündliche Verhandlung vom 19. August 1985

2 durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Bernd   Mü 1 1 e r , die Richterin am Oberverwaltungsgericht W o 1 f f , den Richter am Oberverwaltungsgericht v a n      S c h e w i c k , den ehrenamtlichen Richter B r e u e r , Maschinenschlosser, den ehrenamtlichen Richter B u r g w i n k e 1 , Kaufmann, auf die Berufungen des Klägers und des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 6. Februar 1981 für Recht erkannt: Die Berufung des Klägers wird zu- rückgewiesen. Auf die Berufung des Beklagten wird das angefochtene Urteil teilweise geändert. Die Klage wird in volllem Umfang abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten beider Rechtszüge. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicher- heitsleistung in Höhe des beizutrei- benden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höne leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. T  a t b e s t a n d Der Kläger ist Herausgeber und Redakteur des monatlich er- scheinenden Informationsdienstes ~~-~", der sich mit Fragen aus dem Wirtschaftsbereich von Hörfunk und Fernsehen beschäftigt. Mit Schreiben vom 30. Januar 197~ bat der Kläger den Beklagten, ihm detaillierte Auskünfte über finanzielle und or- ganisatorische Programmhilfen durch Bundes- und Landesbehörden oder ihnen zuzuordnende juristische Personen   zu erteilen. Hierbei

3 nandelt es sich im wesentlichen um die Auskünfte, die der Kläger nummehr mit dem Klageantrag zu I) geltend macht. Der Beklagte lehnte die Auskunftsertellung mit Schreiben vom 12. Februar 1979 mit der Begründung ab, eine der Beantwortung der Fragen sei technisch und organisatorisch im. Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel nicht möglich. Mit Schreiben vom 21. Dezember 1979 beantragte der Kläger außerdem, ihm die mittel- fristige Finanzplanung der ARD für die Jahre 1978 bis 1982 zu übermitteln. Auch diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Schreiben vom 2. Januar 1980 ab. Zur Begründung verwies er darauf, daß für die ARD ein abgeschlossenes Zahlenwerk letztmalig 1975 erstellt worden sei; seither ermittele die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalt (KEF) die Finanzsituation auf- grund der jeweils vorliegenden aktuellen und ständig aktualisier- ten Finanzdaten ·(Jahresabschlüsse, Haushalts-/Wirtschaftspläne und mittelfristige Finanzvorschauen) der einzelnen Anstalten. Der Kläger hat am 16. Januar 1980 Klage erhoben, mit der er sein Auskunftsbegehren zunächst in vollem Umfang weiterverfolgt, später hinsichtlich seines Antrags auf Überlassung der mittel- fristigen Finanzplanung dahin beschränkt hat, ihm diejenige des Beklagten zur Verfügung zu stellen. Darüber hinaus hat der Kläger mit der Klage und im Laufe des Klageverfahrens weitere Ansprüche geltend gemacht. Insoweit haben die Parteien später das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt. Zur Begründung seiner Klage nat der Kläger vorgetragen: Der Beklagte sei nach § 4 des Pressegesetzes für das Land Nordrhein- ~estfalen vom 24. Mai 1966, GV NW 340, (PresseG) verpflichtet, ihm als Vertreter der Presse die erbetenen Aus~ünfte zu erteilen und die mittelfristige Finanzplanung zu überlassen. Nur so könne er seinen Informationsaufgaben gegenüber der Öffentlichkeit nach- kommen, insbesondere darauf aufmerKsam machen, ob und in welchem Umfang mit Mitteln aus öffentlichen Haushalten unzulässigerweise Einfluß auf die Programmgestaltung genommen werde. Der Beklagte sei Behörde im Sinne der genannten Vorschrift. Er nehme Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahr und erfülle zahlreiche für die Behördeneigenschaft typische Merkmale. Im übrigen habe er sich in der Vergangenheit wie eine dem Landespressegesetz unterliegende

4 Behörde verhalten und sei nunmehr daran gebunden. Der Auskunfts- anspruch könne nicht durch Übertragung der Gestaltungsrechte für das Werbefernsehprogramm auf eine vollständig vom Beklagten ab- hängi$e privatrechtliche Gesellschaft, die Firma Westdeutsches Werbefernsehen GmbH (WWF), umgangen werden. Der Anspruch hänge nicht von einem von ihm zu liefernden Verwendungsnachweis ab. Die Erfüllung des Auskunftsanspruchs sei nicht unzumutbar, da es um höchstens 9.700 ·Programmstunden gehe und dem Beklagten zur Beant- wortung als Hilfsmittel genaue Produktionsprotokolle und Kalku- lationsunterlagen zur Verfügung stünden. Hinsichtlich der Finanz- planung, aus der Aufschluß über die künftige Entwicklung von Einnahmen und Ausgaben zu gewinnen sei, sei nicht einzusehen, ·-•· "'""' . .;. warum diese anders als der Haushaltsplan nicht zugänglich sein solle. Der Beklagte habe sich. auch hier durch die bisherige Ver- öffentlichung gebunden. ~ ..-~~~~~~-J:>.l:~~~"llt!!: ''·~":~ ~---~~o~:"i''" Der Kläger hat beantragt,                · I) Der Bescheid des Beklagten vom 12. Februar 1979 wird insoweit aufgehoben, als weitere Auskünfte verweigert werden, und der Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger Auskünfte zu folgenden Fragen für den Zeitraum vom 1. Januar 1970 bis zum Tage der Klagezu- stellung zu erteilen: 1. welche finanziellen oder organisatorischen Hilfen wurden von Bundesbehörden, Landes- behörden, sonstigen Anstalten und Körper- schaften des öffentlichen Rechts, Vereinen, Verbänden, sonstigen juristischen Personen des Privatrechts, deren Gesellschafter oder Mitglieder aus dem Kreis der vorstehend ge- nannten Stellen entstammen, oder privaten Firmen, die im Auftrag der vorstehend ge- nannten Stellen handelten, erbracht, um Programmvorhaben des Westdeutschen Rundfunks und des Westdeutschen Werbefernsehens - je- weils mit Titel, Herstellungsjanr, Aus- strahlungsdatum, Länge in Sendeminuten, ProduKtions~osten - zu fördern oder anzuregen? 2. In welchem Umfang wurden von den unter 1. ge- nannten Stellen programmbegleitende Maßnahmen finanziert?

5 3. Welche Untersuchungen des Westdeutscnen Rund- funks oder des Westdeutschen Werbefernsehens wurden von den unter 1. genannten Stellen finanziert, welche Vorkosten zu Programmen von diesen getragen, welche Hilfen für vor- bereitende Arbeiten von diesen gewährt? 4. Haben der westdeutsche Rundfunk und das Westdeutsche Werbefernsehen Rechte an Hör- funk- und Fernsehproduktionen der unter 1. genannten Stellen erworben und, wenn ja, zu welchem Preis, mit welcher Länge und mit welchem Umfang? Wurden diese Rechte vor, während oder nach der Produktion vereinbart? 5. Welche Rechte haben der Westdeutsche Rund- funk und das Westdeutsche Werbefernsehen im Bereich Hörfunk und Fernsehen an welche der unter 1. genannten Stellen veräußert, wobei der Preis, -die Länge und der Umfang der Produktion sowie der Verwendungszweck anzugeben sind. Wurden diese Rechte vor, während oder nach der Produktion veräußert? Hilfsweise hat der Kläger beantragt, diese fünf Fragen beschränkt auf finanzeile Hilfen von sämtlichen Bundesbehörden, sämt- lichen Landesbehörden, den Trägern der Sozialversicherungen und ihren Zusammen- schlüssen zu beantworten. II) Der Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger die mittelfristige Finanzvorschau des West- deutschen RundfunKs für die Jahre 1978 bis 1982 einschließlicn der bereits vorhandenen Fortschreibungen zur Verfügung zu stellen. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er hat vorgetragen: § 4 PresseG gebe keinen Anspruch gegen ihn. Er sei keine Behörde im Sinne dieser Vorschrift. Er nehme zwar eine öffentliche Aufgabe wahr, üoe jedoch Keine öffentliche Verwaltungstätigkeit aus. Er sei vom Staat unabhängig und werde durch eigens hierfür vorgesehene Gremien umfassend kontrolliert. Soweit AusKünfte über die ~~F verlangt würden, sei er nicht

6 passiv legitimiert. Inso~eit sei allenfalls die WwF auskunfts- pflichtig. Selbst wenn § 4 PresseG grundsätzlich auf ihn anwend- bar sei, sei die Klage unbegründet. Das AusKunftsbegehren ent- sprechend dem Klageantrag zu I) sei ungeeignet, das erkennbare Frageinteresse zufrieden zu stellen, es bezieae sich nicht auf relevante Vorgänge und sei nicht hinreichend konkretisiert. Außerdem gehe es im Umfang über das zumutbare Maß weit hinaus. Es sei eine Vielzahl von Programmstunden zu überprüfen; die darüber vorhandenen Unterlagen seien nicht so angelegt, daß die erbetenen Auskünfte sich daraus ohne Schwierigkeiten ergäben. Die mittel- ,fristige Finanzplanung sei nur zur internen Verwendung der Auf- sichtsgremien vorgesehen. Eine Pflicht zur Veröffentlichung er- gebe sich weder aus den für die Haushaltsführung allein maßgeb- lichen Normen der Finanzordnung noch aufgrund einer Selbstbindung durch die frühere Veröffentlichung der Zahlenwerke. Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren in dem angefochtenen Urteil eingestellt, soweit es übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt oder die Klage zurückgenommen worden war. Im übrigen hat es der Klage zum Antrag zu I!) stattgegeben und die Klage hinsichtlich des Antrags zu I) abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Klage sei als allgemeine Leistungsklage zulässig. Sie sei jedoch nur teilweise begründet. Grundsätzlich stehe dem Kläger gegen den Beklagten ein Auskunftsanspruch nach § 4 PresseG zu. Der Beklagte sei Behörde im Sinne dieser Vor- schrift. Die Rundfunkanstalten seien Träger öffentlicher Ver- waltung, weil sie öffentlich-rechtliche Aufgaben erfüllten. Sie seien als öffentlich-rechtliche Anstalten auch staatliche Ein- richtungen. Zwar seien sie hinsichtlich Inhalt und Gestaltung der Sendeprogramme selbst Grundrechtsträger gegenüber dem Staat, ihnen oblägen jedoch auch hoheitliche Aufgaben und Befugnisse wie die Gebührenhoheit und die Zuteilung von Wahlkampfsendezeiten; insbesondere im Bereich des Finanz- und Haushaltswesens seien sie in die vom Staat abgeleitete Verwaltungs- und Behördenorganisa- tion eingegliedert. Das Verlangen nach Übermittlung der mittel- fristigen Finanzplanung diene der ~rfüllung der öffent~ichen Aufgabe der Presse. Insoweit sei der Auskunftsanspruch auch nicht durch einen der Ausnahmetatbestände in § 4 Abs. 2 PresseG aus- geschlossen. Anderes gelte jedoch für die mit dem Klageantrag zu

7 L) erbetenen Auskünfte. Insoweit stehe § 4 Aos. 2 Nr. 4 PresseG entgegen, weil der Umfang des Auskunftsbegehrens das zurnutbare Maß erheblich überschreite. Dieser Anspruch könne auch nicht unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) hergeleitet werden, weil er jedenfalls nicht über den Umfang eines Anspruchs nach § 4 PresseG hinausgehe. Gegen ·dieses Urteil haben sowohl der Kläger als auch der Be- klagte rechtzeitig Berufung eingelegt. Zur BegrUndung seiner Berufung macht der Kläger geltend: Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, der Umfang der mit dem Antrag zu I) geforderten Auskünfte sei unzumutbar. Abgesehen davon, daß lediglich eine überschaubare Zahl von Verträgen inso- weit für eine Überprüfung in Betracht komme, müsse bei der Beur- teilung der Zumutbarkeit auch die Bedeutung der Fragen für das öffentliche Interesse oeachtet werden. Diese sei besonders hoch einzuschätzen, wenn es - wie hier - um den unzulässigen Einsatz öffentlicher Haushaltsmittel gehe. Im übrigen wiederholt und vertieft der Kläger seinen erstinstanzliehen Vortrag. Zusammen- fassend führt er aus, er stütze sein Auskunftsbegehren hinsicht- lich beider Ansprüche sowohl auf § 4 PresseG als auch auf Art. 5 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG und auf Art. 3 Abs. 3 GG. Zur Verletzung von Art. 3 Abs. 3 GG trägt der Kläger ergänzend vor, daß dem Rundfunkrat und dem Verwaltungsrat des Beklagten unzulässiger- weise jeweils ein Mitbewerber von ihm angehöre, die aufgrund ihrer Stellung in den Besitz der mittelfristigen Finanzplanung gelangten und dadurch einen wettbewerbswidrigen Informationsvor- sprung erhielten. Der Kläger beantragt, das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und in vollem Umfang nach den Klageanträgen zu erkennen sowie die Berufung des Beklagten zurückzu- weisen.

8 Der Beklagte beantragt, die Berufung des Klägers zurückzu- weisen sowie das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen. Auch er wiederholt und vertieft im wesentlichen sein erstin- stanzliebes Vorbringen, insbesondere seine Ausführungen zur Frage der Behördeneigenschaft. Wegen des Sach- und Streitstandes im einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der Akte des Verfahrens 6 L 409/80 VG Köln/5 B 1053/80 OVG NW sowie der vom Kläger überreichten Unter- lagen ergänzend Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Die Berufung des Klägers ist unbegründet. Dagegen hat die Be- rufung des Beklagten Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage hinsichtlich des Klage- antrags zu I) im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Bezüglich des Klageantrags zu II) hat es ihr allerdings fehlerhaft stattge- geben. Die Klage ist zwar zulässig, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts jedoch in vollem Umfang unbegründet. I) Zutreffend ist das Verwaltungsgericht von der allgemeinen Leistungsklage als richtiger Klageart ausgegangen. Eine Verpflich- tungsklage scheidet aus, denn der Kläger erstrebt mit seiner Klage nicht den Erlaß eines Verwaltungsaktes. Zwar kommt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Entschei~ dung über einen Antrag auf AuskunftserteilunQ Ver~altungsakt­ qualität zu, wenn die Behörde zuvor zu prüfen hat, ob und in welchem Umfang die Erteilung der gewünschten Auskunft mit der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben vereinbar ist, und mangels gesetzlicher Grundlage nach Abwägung der öffentlichen und privaten Belange eine Ermessensentscheidung zu treffen hat.

9 Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 25. Februar 1969 - I C 65.67 - Entscheidungen des BVerwG (BVerwGE) 31, 301, 306. Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor. Nach dem geltend gemachten Anspruch entfällt im vorliegenden Fall weit- gehend ein solcher der eigentlichen Auskunftserteilung voraus- gehender Entscheidungsprozeß. Der rechtliche Schwerpunkt liegt vielmehr in der Erteilung oder Versagung der Auskunft bzw. Übermittlung oder Versagung der mittelfristigen Finanzvorschau selbst. Der Kläger nimmt in seiner Eigenschaft als Pressever- tretern den Beklagten als Behörde in Anspruc~. Behörden sirid Pressevertretern gegenüber grundsätzlich zur Auskunft verpflich- tet (vgl. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, § 4 PresseG). Ein Ermessen ist der Behörde insoweit im Normalfall nicht eingeräumt. II)Die Klage ist jedoch unbegründet.Dem Kläger steht der gel- tend ~machte Auskunftsanspruch auch nicht teilweise zu. 1. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann der Kläger seinen Anspruch nicht aus § 4 PresseG herleiten. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind nicht gegeben. Nach § 4 Abs. 1 PresseG sind die Behörden verpflichtet, den Vertretern der Presse die der Erfüllung ihrer öffentlichen Auf- gabe dienenden Auskünfte zu erteilen. Der Beklagte ist keine Behörde im Sinne dieser Vorschrift. Was unter dem in § 4 PresseG verwandten Begriff "Behörde" zu verstehen ist, ist im Landespressegesetz selbst nicht näher definiert. Die Definition in § 1 Abs. 2 des Verwaltungsver- fahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Dezember 1976, GV NW 438, wonach Behörde jede Stelle ist, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, kann schon deswegen nicht ohne weiteres übernommen werden, weil sie ausdrücklich nur für das Verwaltungsverfahrensgesetz getroffen ist ("Be- hörde im Sinne dieses Gesetzes ... "). Darüber hinaus gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz kraft ausdrücklicher Regelung in § 2 Abs. 1 nicht für die Tätigkeit des Beklagten. § 4 PresseG bed~rf demgemäß einer eigenständigen Auslegung, bei der neben dem Wortlaut Sinn und Zweck der Regeluna zu bP.Ar.hr~n ~;nM

10 Das Landespressegesetz stellt eine nähere Ausgestaltung und Konkretisierung insbesondere der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten Pressefreiheit dar. Vgl. Begründung zum Gesetzentwurf Landtags-Drucksache 5/286, Seite 14 I. 1. Oieses Grundrecht der Pressefreiheit ist staatsgerichtet. Auch in seiner Funktion als Gewährleistung der instit~tionellen Eigen- ständigkeit der Presse sichert es deren Rechtsstellung gegenüber dem Staat. Pflichten, die sich hieraus gegenüber der Presse er- geben, sind solche des Staates, sowohl in der Form der mittel- baren wie der unmittelbaren Staatsverwaltung. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1984 - 7 c 139.81 - Da § 4 PresseG diese Pflicht aufgreift und durch einen ent- sprechenden Rechtsanspruch sichert, ist davon auszugehen, daß der Adressat in beiden Fällen der gleiche ist. Diese Auslegung wird bestätigt durch die Begründung zu § 4 Abs. 1 des Gesetzentwurfs. Danach knüpft die Bestimmung an § 3 PresseG und damit an die Tatsache an, daß die Presse eine öffentliche Aufgabe erfüllt. Ihr liegt die Auffassung zu- grunde, daß die Erfüllung dieser Aufgabe in vielen Bereichen nur möglich ist, wenn die Presse "von den Organen der öffent- lichen Gewalt, nämlich d~~ Behörden", Auskünfte erhält. Vgl. Landtags-Drucksache 5/286, Seite 21. Durch die in der Begründung ausdrücklich gebrauchte Gleich- stellung von Organen der öffentlichen Gewalt mit dem Begriff der Behörde wird deutlich, daß die Verpflichtung den Staat und damit die Organe der unmittelbaren und mittelbaren Staats- verwaltung treffen soll. Um ein solches Organ der Staatsverwaltung handelt es sich bei dem Beklagten (oder seinem Intendanten) nicht. Er ist zwar