Recherchieren unter juris | Das Rechtsportal Langtext recherchiert von: im Landesvertrag Berlin am 24.01.2011 Gericht:                 Oberverwaltungsgericht Berlin                 Quelle: 8. Senat Entscheidungsdatum: 25.07.1995 Aktenzeichen:            8 B 16/94                                     Normen: § 23 Abs 1 Dokumenttyp:             Urteil                                                   PresseG BE, § 4 PresseG BE Klage einer Fernsehanstalt gegen das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen auf Auskunfterteilung über die Beschwerdestatistik Orientierungssatz 1. Dem Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen stehen keine Auskunftsverweigerungsrechte zu, wenn ein Presseorgan eine bei der Behörde bereits vorhandene, nach Versicherungsunternehmen und Versicherungssparten aufgeschlüsselte Auskunft über die Zahlen der Beschwerdestatistik für ein bestimmtes Jahr verlangt (So auch VG Berlin, 1993-09-27, 27 A 9.93, NVwZ-RR 1994, 212); insbesondere erfaßt der landesrechtlich geregelte Auskunftsanspruch auch Bundesbehörden. Fundstellen VerBAV 1995, 331-336 (red. Leitsatz und Gründe) VersR 1995, 1217-1221 (red. Leitsatz und Gründe) ZUM 1996, 250-255 (red. Leitsatz und Gründe) NVwZ-RR 1997, 32-35 (red. Leitsatz und Gründe) weitere Fundstellen VuR 1996, 21 (red. Leitsatz) JuS 1997, 1034-1036 (red. Leitsatz) Verfahrensgang vorgehend VG Berlin 27. Kammer, 27. September 1993, Az: 27 A 9.93 Diese Entscheidung wird zitiert Literaturnachweise Dieter Dörr, JuS 1997, 1034-1036 (Entscheidungsbesprechung) Peter Präve, VersR 1995, 1221-1223 (Anmerkung) XX, VW 1995, 1497 (Aufsatz) XX, ZfV 1995, 630 (Aufsatz) Zeitschriften XX, VW 1995, 1497 (Aufsatz) Diese Entscheidung zitiert Rechtsprechung So auch VG Berlin 27. Kammer, 27. September 1993, Az: 27 A 9.93 Tatbestand 1     Der Kläger begehrt von der Beklagten zusätzliche Auskünfte zur Beschwerdestatistik für das Jahr 1991, insbesondere deren zahlenmäßige Aufgliederung nach konkreten Unternehmen. 2     Die Beklagte hatte am 5. Februar 1992 in einer Presseerklärung unter dem Titel "starker Anstieg der Versicherungsbeschwerden in 1991" statistisches Zahlenmaterial darüber bekanntgegeben, wie viele Bürger sich mit Anfragen und Beschwerden an die Behörde gewandt

hätten, wie viele Beschwerden jeweils in den alten und den neuen Bundesländern prozentual begründet gewesen seien bzw. Abhilfe durch die Versicherungsunternehmen hervorgerufen, in welchem Sachzusammenhang die Beschwerden gestanden hätten, und welche beiden Versicherungssparten am meisten von Beschwerden betroffen gewesen seien. 3 Mit Schreiben vom 18. März 1992 teilte der Kläger dem Präsidenten des Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungswesen mit, die Redaktion "WISO" wolle sich mit dieser Statistik befassen, insbesondere darauf eingehen, welche Versicherungsunternehmen in den einzelnen Versicherungssparten (entsprechend der Beschwerdestatistik 1991) von Beschwerden betroffen seien. Aufgrund des redaktionellen Informationsanspruchs (§§ 4, 23 Abs. 1 des Landespressegesetzes Berlin - LPG -) werde daher förmlich darum ersucht, bis zum 31. März 1992 die rein zahlenmäßigen Angaben der Statistik nach konkreten Versicherungsunternehmen aufzugliedern. Die Redaktion werde eine eigenverantwortliche Kommentierung und Bewertung dieser Angaben vornehmen. 4 Der Präsident lehnte das Ersuchen mit formlosem Schreiben vom 2. April 1992 ab. Die Angabe allein der absoluten Beschwerdezahlen pro Versicherungsunternehmen sei geeignet, einen irreführenden Eindruck über die Beschwerdesituation und damit die Geschäftstätigkeit der Unternehmen hervorzurufen. Sachgerechte Bewertung der Beschwerdezahlen eines Versicherers sei nur denkbar, wenn auch weitere Umstände, wie z.B. der Geschäftsumfang des betreffenden Unternehmens, angemessen berücksichtigt würden. Das schutzwürdige private Interesse der einzelnen Versicherungsunternehmen erfordere äußerste Zurückhaltung der Aufsichtsbehörde bei sämtlichen Angaben und Bewertungen. Sonst könnten Ansehen und damit Geschäftsinteresse nachhaltig geschädigt werden. Das Interesse der Öffentlichkeit nach uneingeschränkten Informationsmöglichkeiten müsse demgegenüber zurückstehen. 5 Mit Schreiben vom 8. April 1992 forderte der Kläger den Präsidenten des Bundesaufsichtsamtes auf, die Entscheidung bis 14. April 1992 zu überdenken. Die kritische Aufarbeitung von Informationen im Rahmen sorgfältiger Recherchen sei Kernbereich und eigenverantwortliche Aufgabe journalistischer Tätigkeit. Es käme einer versteckten Aushöhlung der Rundfunkfreiheit gleich, wenn staatliche Stellen dem Rundfunk notwendige Informationen mit der Begründung verweigern dürften, er könne damit nicht sachkundig und verantwortlich umgehen. Schutzwürdige Interessen (§ 4 Abs. 2 Ziffer 4 LPG) der Versicherungsunternehmen würden nicht verletzt. Bei Berichten über Anfall und Abwicklung von Versicherungsbeschwerden würden die Versicherungsunternehmen nur in ihrer dem allgemeinen öffentlichen Wirtschaftsleben zugewandten Sozialsphäre betroffen. Es bestehe mithin ein Veröffentlichungs- und Informationsrecht der Presse, solange keine unwahren Tatsachenbehauptungen oder ehrverletzende Äußerungen getätigt würden. Der Präsident des Bundesaufsichtsamtes hielt mit Antwortschreiben vom 14. April 1992 an seiner Rechtsauffassung fest. Zur Herstellung eines sachgerechten Bildes der Beschwerdesituation der Versicherungsunternehmen erwäge er jedoch, im Herbst des Jahres eine Statistik zu veröffentlichen, in der die Beschwerdezahl ins Verhältnis zum Geschäftsumfang der Versicherungsgesellschaften gesetzt würden. Die Vergleichszahlen der einzelnen Unternehmen stünden erst im Laufe der folgenden Monate zur Verfügung. Die Erteilung einer gesonderten, kurzfristig gefertigten Statistik für das ZDF sei aus Zeit- und Kapazitätsgründen nicht möglich. 6 Den im Juni 1992 gestellten Antrag des Klägers, die Beklagte im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Zahlen der Beschwerdestatistik vom 5. Februar 1992 aufgeschlüsselt nach Versicherungsunternehmen und Versicherungssparten sowie nach alten und neuen Bundesländern zur Verfügung zu stellen, hat das Verwaltungsgericht Berlin durch rechtskräftig gewordenen Beschluß vom 23. Juli 1992 zurückgewiesen (VG 1 A 204.92). 7 Zur Begründung seiner Klage, die der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht auf Verpflichtung des Beklagten zur Auskunft über die Zahlen der Beschwerdestatistik des Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungswesen für das Jahr 1991, aufgeschlüsselt nach Versicherungsunternehmen und den Versicherungssparten Lebens-, Kranken-, Haftpflicht-, Hausrat-, Kfz-Versicherung und allgemeine Unfallversicherung beschränkt hat, hat der Kläger vorgetragen: Der presserechtliche Informationsanspruch (§ 4 Abs. 1 LPG) erfasse auch Bundesbehörden. Ein Auskunftsverweigerungsrecht (§ 4 Abs. 2 LPG) sei nicht gegeben. Vorschriften über die Geheimhaltung stünden nicht entgegen. Das Bundesamt habe vielmehr derartige Veröffentlichungen gezielt im Interesse des Verbraucherschutzes und als Lenkungsinstrumente zu nutzen. Formlose Beschwerdeverfahren

der Versicherten seien auch keine schwebenden Verfahren (im Sinne von § 4 Abs. 2 Nr. 3 LPG). Schutzwürdige private Interessen der Versicherungsunternehmen würden selbst durch eine kritische Berichterstattung über ihr Geschäftsgebaren nicht verletzt. Schutzwürdig seien die im wirtschaftlichen Verkehr und damit in der Öffentlichkeit werbend tätigen Unternehmen nur gegen unwahre Behauptungen, Boykottaufrufe und Schmähkritik. Diese Grenze zu wahren, liege in der Verantwortung seiner Redakteure. Es komme einer Vorzensur gleich, wenn ihm Auskunft mit der Begründung verweigert werde, er sei nicht in der Lage, diese sachgerecht zu würdigen. 8  Die Beklagte hat vorgetragen: Das Landespressegesetz könne Bundesbehörden nicht zur Auskunftserteilung verpflichten, insbesondere das Bundesstaatsprinzip (Art. 31 GG) verbiete es den Ländern, Bundesbehörden die Art und Weise ihrer Aufgabenerfüllung vorzuschreiben, wozu auch diesbezügliche Auskünfte gehörten. Kraft Sachzusammenhangs hätte die Auskunftserteilung durch Bundesgesetz mitgeregelt werden müssen. § 4 LPG legitimiere nicht zu Eingriffen in Grundrechte der betroffenen Versicherungsunternehmen, z.B. deren Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 2 GG) und deren Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (Art. 14 GG). Sie sei im übrigen ihrer allgemeinen Pflicht zur Information der Öffentlichkeit durch Erklärung vom 5. Februar 1992 nachgekommen. Werde, wie aus dem Auskunftsbegehren des Klägers zu schließen sei, nur über die für sich genommen nicht aussagekräftige Zahl der Beschwerden berichtet, so könne ein Versicherungsunternehmen als besonders kundenfreundlich erscheinen, obwohl hierfür nur die Zahl der begründeten Beschwerden bedeutsam sei. Die begehrte Auskunft sei daher geeignet, Mißverständnisse hervorzurufen, die zu verhindern ihre Schutzpflicht gegenüber den Versicherungsunternehmen gebiete. 9  Das Verwaltungsgericht hat dem Klagebegehren durch Urteil vom 27. September 1993 entsprochen, und zur Begründung ausgeführt: Seine erstinstanzliche sachliche Zuständigkeit sei gegeben. Die als Ausnahmevorschrift eng auszulegenden, die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts begründenden Vorschriften erfaßten bei zweckgerechter Auslegung nicht das streitige Auskunftsbegehren. Es könne offenbleiben, ob es sich um eine Verpflichtungs- oder Leistungsklage handele, da die Zulässigkeitsvoraussetzungen für beide Klagearten gegeben seien. Der presserechtliche Auskunftsanspruch, der nicht mit der Verpflichtung des Bundesamtes, Eigeninformationen zu veröffentlichen, verwechselt werden dürfe, unterliege der Kompetenz des Landesgesetzgebers, an dessen Regelungen auch Bundesbehörden gebunden seien. Ob in Einzelfällen auch eine Beschränkung des Auskunftsanspruchs sich daraus ergeben könne, daß eine Hoheitsverwaltung nicht mit Zwang oder Anordnungen in die hoheitliche Tätigkeit einer anderen Hoheitsverwaltung eingreifen dürfe, könne dahinstehen, weil die begehrte Auskunft allein aufgrund der schon jetzt bei der Beklagten vorliegenden Erkenntnisse erteilt werden könne, mithin keine Auswirkungen auf deren hoheitliche Tätigkeit zu erwarten sei. 10 Der Auskunftsanspruch reiche weiter als die Eigeninformationspflicht des Bundesaufsichtsamtes (§ 103 VAG). Der Kläger müsse sich mithin nicht auf das mit Presseerklärungen herausgegebene Tatsachenmaterial beschränken. Die Medien dürften nicht ihrerseits auf die allgemein zugänglichen Quellen beschränkt werden, aus denen sich jeder Bürger unterrichten dürfe. 11 Der Auskunftsanspruch sei allerdings nicht schrankenlos, dürfe insbesondere nicht zu einer unzumutbaren Belastung der Behörden führen, was hier, nachdem der Kläger seinen Klageantrag in der mündlichen Verhandlung entsprechend eingeschränkt habe, nicht der Fall sei. Es seien auch keine gesetzlich, in § 4 Abs. 2 LPG spezifizierten Auskunftsverweigerungstatbestände gegeben. Insbesondere stünden schutzwürdige private Interessen nicht entgegen. Deren Schutzwürdigkeit sei durch Abwägung gegen die für eine Veröffentlichung sprechenden Informationsinteressen festzustellen. Daher sei bedeutsam, daß die Art und Weise, wie Versicherungsunternehmen Verträge anbahnten, bereits wiederholt Gegenstand öffentlicher Erörterungen gewesen sei. Es diene dem guten Ruf des Gewerbezweiges, wenn durch Aufgliederung der Beschwerdezahlen auf einzelne Unternehmen die schwarzen Schafe, deren Geschäftspraktiken Anlaß zu zahlreichen Beschwerden gebe, identifiziert werden könnten. Deren Interesse, anonym zu bleiben, sei nicht schutzwürdig. Eine entsprechende Presseveröffentlichung sei zulässig. Den Bedenken der Beklagten, ohne Angabe des Geschäftsumfangs könnten die Beschwerdezahlen nicht richtig bewertet werden, könne sie durch entsprechende Erweiterung ihrer Auskunft Rechnung tragen, sofern sie sich nicht auf

entsprechende Eigenrecherchen des Klägers verlassen wolle. Die Befürchtung der Beklagten, der Kläger könne trotz einer richtigen und vollständigen Auskunft die Grenzen zulässiger Berichterstattung überschreiten, rechtfertige die Auskunftsverweigerung jedenfalls nicht. 12   Die Beklagte macht zur Begründung ihrer Berufung geltend: Bundesbehörden seien nach § 4 LPG nicht gebunden. Außerdem sei die Auskunft nach § 4 Abs. 2 Nr. 4 LPG zu verweigern. Dieser Tatbestand greife schon dann ein, wenn Grundrechtsverletzungen (hier: das Recht auf informationelle Selbstbestimmung) drohten. Das angefochtene Urteil berücksichtige nicht, daß das Klagebegehren gerade nicht darauf abziele, die Zahl der begründeten Beschwerden darzustellen oder eine Relation zur Größe des Versicherungsunternehmens herzustellen. Ein Aufdecken "schwarzer Schafe" werde auf diese Weise nicht erreicht. Nur dies entspreche aber dem legitimen Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit über das Geschäftsgebaren unzuverlässiger Versicherungsunternehmen und gewährleiste den Schutz der Versicherungsunternehmen insgesamt. Dem könne nicht entgegengehalten werden, das Bundesaufsichtsamt könne entsprechende zusätzliche Informationen erteilen. Maßgebend sei aus Verfahrensgründen vielmehr das Klagebegehren, über das nicht hinausgegangen werden dürfe, die ausdrückliche Beschränkung des Klagebegehrens belege, daß dem Kläger nicht an einer sachlichen, vollständigen und wahren Information der Öffentlichkeit gelegen sei, sondern es ihm nur um eine verkürzte Berichterstattung gehe, die ihren, der Beklagten, Schutzpflichten gegenüber den Versicherungsunternehmen nicht entspreche. Außerdem dürfe sie die begehrte Information nach § 84 Abs. 1 VAG nicht weitergeben. 13   Die Beklagte beantragt, 14   unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Berlin vom 27. September 1993 die Klage abzuweisen. 15   Der Kläger beantragt, 16   die Berufung zurückzuweisen. 17   Sein Berichterstattungsinteresse bestehe nach wie vor, wenn auch in veränderter Form. Werbende Unternehmen genössen Schutz gegen unwahre Behauptungen, Boykottaufrufe und Schmähkritik. Die Zahl der Beschwerden sei eine berichtenswerte Tatsache, ohne Rücksicht auf den Anteil der begründeten Beschwerden. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sei nicht tangiert. Die Beklagte habe im Februar 1992 selbst ihre Statistik veröffentlicht, aus der sich ein starker Anstieg der Beschwerden ergebe, diese Tatsache mithin für veröffentlichungsbedürftig gehalten. Es sei nicht Sache der Beklagten, ihm deshalb Informationen vorzuenthalten, weil sie befürchte, er, der Kläger, könne davon keinen sachgerechten Gebrauch machen. Dies käme einer verfassungswidrigen Vorzensur gleich. 18   Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte sowie auf den Behördenvorgang der Beklagten Bezug genommen, der vorgelegen hat und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist. Entscheidungsgründe 19   Berufung und Klage sind zulässig. 20   Das Verwaltungsgericht hat die Zulässigkeit des Rechtsweges und seine erstinstanzliche Zuständigkeit bejaht. Der erkennende Senat hat nicht zu prüfen, ob der beschrittene Rechtsweg zulässig ist (§ 17 a Abs. 5 GVG) und das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit als erstinstanzliches Gericht zu Recht angenommen hat (§§ 83 Satz 1 VwGO, 17 a Abs. 5 GVG, vgl. BVerwG, DokBer (A) 1995, 10 (11) zur örtlichen Zuständigkeit) oder ob das Bundesverwaltungsgericht im ersten und letzten Rechtszug zuständig gewesen wäre (§ 10 a Satz 1 des Gesetzes über die Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungswesen (BAV) vom 31. Juli 1951 (BGBl. I S. 480) i.d.F. des Ergänzungsgesetzes vom 22. Dezember 1954 (BGBl. I S. 501)). Instantielle Zuständigkeit wird von § 83 Satz 1 VwGO

analog ebenfalls erfaßt (OVG Berlin NVwZ-RR 1991, 448; Kopp, VwGO, 10. Aufl. § 83 Rdnr. 4, 7; Redeker/von Oertzen, VwGO, 11. Aufl. Rdnr. 1, 5; Eyermann/Fröhler, VwGO, 9. Aufl. § 83 Rdnr. 2, 14 jeweils mit weiteren Nachweisen). Dessen ungeachtet überzeugen die Gründe, mit denen das Verwaltungsgericht seine erstinstanzliche Zuständigkeit und den Rechtsweg bejaht hat. Auf sie wird daher verwiesen (§ 130 b VwGO). 21 Ebensowenig wie das Verwaltungsgericht braucht der Senat abschließend darüber zu befinden, ob es sich um eine Verpflichtungs- oder Leistungsklage bzw. um eine Kombination aus Anfechtungs- und Leistungsklage handelt. Die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 31, 301 (307); 74, 115 (118) und in Anschluß daran BFH, DVBl. 1979, 516 (561)) hinsichtlich der Verwaltungsaktqualität für erforderlich gehaltene Differenzierung danach, ob die Auskunftserteilung zu den eigentlichen behördlichen Aufgaben gehört, dann kein Verwaltungsakt, oder nicht, dann Verwaltungsakt, weil in diesem Falle eine Ermessensentscheidung darüber erforderlich werde, ob dem Begehren überhaupt entsprochen werden soll, erscheint als solche fraglich, weil sie auf das Maß der rechtlichen Gebundenheit der Behörde bei der Entscheidung über das Auskunftsverlangen abstellt. Dieses Kriterium erscheint jedoch für die Abgrenzung zwischen Verwaltungs- und Realakt unergiebig, für die es entscheidend darauf ankommt, ob eine Regelung im Sinne der Legaldefinition des Verwaltungsaktsbegriffs (§ 35 VwVfG) vorliegt. Denn sowohl bei Entscheidung über Realakte wie auch Verwaltungsakte ist eine unterschiedliche Intensität rechtlicher Bindung möglich. Die bloße Auskunftserteilung erschöpft sich in der Information, enthält auch konkludent keine rechtliche Regelung, während diese bei Ablehnung einer beantragten Auskunft in der rechtsverbindlichen Verneinung eines Auskunftsanspruchs erblickt werden könnte (kritisch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. Lässig in Anmerkung zu BFH, DVBl. 1979, 560 (561) vgl. Präve, ZfV 1992, 110 f.: speziell zur behördlichen Öffentlichkeitsarbeit). Hinzu kommt, daß jener Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für den vorliegenden Fall taugliche Abgrenzungskriterien nicht entnommen werden können. Einerseits gehört die Erteilung der begehrten Auskunft nicht zu den eigentlichen (Haupt-) Aufgaben des BAV (vgl. aber die in § 103 Versicherungsaufsichtsgesetz in der Neufassung der Bekanntmachung vom 13. Oktober 1983 (BGBl. I S. 1261 - VAG - vorgesehenen Veröffentlichungen), andererseits steht die Erteilung von Auskünften an die Presse und die ihr gleichgestellten Rundfunkanstalten (§§ 4 Abs. 1, 23 Abs. 1 des Berliner Pressegesetzes (LPG) vom 15. Juni 1965 (DVBl. S 774)) nicht im behördlichen Ermessen, erstere haben vielmehr Rechtsanspruch auf Auskunft. 22 Im presserechtlichen Schrifttum wird die Auffassung vertreten, daß weder Auskunftserteilung noch -verweigerung Verwaltungsakt seien, so daß nach Ablehnung der Auskunft ohne Vorverfahren Leistungsklage erhoben werden könne (Löffler/ Ricker, Handbuch des Presserechts, 2. Aufl. Kapitel 22 Rdnr. 2, 3; Löffler, Presserecht, Kommentar, 3. Aufl. § 4 LPG Rdnr. 127 bis 129; vgl. auch Schröer-Schallenberg, Informationsansprüche der Presse gegenüber Behörden, 1987, S. 172: Kombination von Leistungs- und Verpflichtungsklagen, wenn das Auskunftsbegehren durch Bescheid in Form eines Verwaltungsakts abgelehnt worden ist). 23 Ob eine Kombination von Leistungs- und Verpflichtungsklagen, die nicht davon abhängig sein dürfte, ob förmlich, d.h. mit Rechtsmittelbelehrung das Auskunftsbegehren, abgelehnt worden ist, die richtige Lösung wäre, wofür manches spricht, braucht jedoch nicht abschließend geklärt zu werden. Denn die Klage ist als Leistungsklage, Verpflichtungsklage oder als Kombination von Anfechtungs- und Leistungsklage ohnehin deshalb zulässig, weil das für Verpflichtungs- und Anfechtungsklagen erforderliche Vorverfahren, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, durchgeführt worden ist, jedenfalls die Voraussetzungen des § 75 VwGO gegeben sind. 24 Auch das Rechtsschutzbedürfnis steht außer Frage. Die Beklagte hat, wie in der mündlichen Verhandlung glaubhaft dargelegt, nach wie vor ein, wenn auch im Laufe des Verfahrens gewandeltes Interesse an der Berichterstattung über die in der Beschwerdestatistik zum Ausdruck kommenden Mißstände bei den Geschäftspraktiken von Versicherungsunternehmen, insbesondere deren Entwicklung in den Jahren seit Beitritt der DDR. 25 Das Verwaltungsgericht hat der Klage auch materiell zu Recht stattgegeben. Der Kläger hat Anspruch auf die begehrten zusätzlichen Angaben zu der vom BAV für das Jahr 1991 veröffentlichten Beschwerdestatistik.

26 Rechtsgrundlage des Klagebegehrens ist § 4 Abs. 1 i.V.m. § 23 Abs. 1 LPG, zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. März 1988 (GVBl. S. 473). Danach sind Behörden verpflichtet, den Vertretern von Presse, Hörfunk und Fernsehen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben Auskünfte zu erteilen. Die Anspruchsberechtigung des Klägers (ZDF) steht damit außer Frage. Der in § 4 Abs. 1 LPG gesetzlich geregelte Auskunftsanspruch erfaßt "die Behörden", d.h. alle Behörden mit Sitz im Geltungsbereich des Landespressegesetzes, also mit Sitz im Land Berlin. Der eindeutige Wortlaut des Gesetzes gestattet keine Differenzierung nach Landes- und Bundesbehörden mit der Folge, daß letztere nicht der presserechtlichen Auskunftspflicht unterlägen. Als dem Bundesminister der Finanzen nachgeordnete Bundesoberbehörde mit Sitz in Berlin (§ 1 des Gesetzes über die Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungswesen vom 31. Juli 1951 (BGBl. I S. 480), § 1 der Überleitungs- und Einrichtungsverordnung vom 13. Februar 1952 (BGBl. I S. 94)) erfaßt der presserechtliche Auskunftsanspruch daher auch das BAV. 27 Verfassungsrecht gebietet keine einschränkende Interpretation dahingehend, daß Bundesbehörden der landespresserechtlich geregelten Auskunftsverpflichtung nicht unterliegen. Das Presserecht wird von der Gesetzgebungskompetenz der Länder umfaßt (Artikel 70 GG). Dem Bundesgesetzgeber steht insoweit nur die Befugnis zu, Rahmenvorschriften über "die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse ..." zu erlassen (Artikel 75 Nr. 2 GG), von der er bisher keinen Gebrauch gemacht hat. Aus der Befugnis des Bundesgesetzgebers zur konkurrierenden Gesetzgebung für das Recht der Wirtschaft (Artikel 72, 74 Nr. 11 GG), auf deren Grundlage das VAG erlassen worden ist, folgt nicht, wie die Beklagte im Ergebnis annimmt, eine Beschränkung der Gesetzgebungskompetenz des Landes für das Pressewesen. Zwar hat der Bundesgesetzgeber in § 103 Abs. 1 VAG dem BAV die Pflicht auferlegt, jährlich Mitteilungen über den Stand der seiner Aufsicht unterstellten Versicherungsunternehmen sowie bei seiner Wahrnehmung auf dem Gebiet des Versicherungswesens zu veröffentlichen - damit dürfte auch die in Rede stehende Beschwerdestatistik gemeint sein -, diese objektiv rechtliche Regelung besagt jedoch nichts darüber, ob und unter welchen Voraussetzungen den Medien ein subjektives öffentliches Recht auf Auskunft gegenüber dem BAV zusteht. Insbesondere besteht kein Grund zu der Annahme, die in § 103 VAG geregelte Pflicht des BAV zur Publikation von Eigeninformationen solle medienrechtliche Auskunftsansprüche ausschließen, deren nähere Ausgestaltung zum Kernbereich der presserechtlichen Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers gehört. 28 Dem entspricht die im presserechtlichen Schrifttum nahezu einhellig vertretene Auffassung, daß der landesrechtlich geregelte Auskunftsanspruch auch Bundesbehörden erfaßt (Löffler/ Ricker, a.a.O. 19. Kapitel Rdnr. 11; Löffler, a.a.O. § 4 LPG Rdnr. 44, beide jeweils mit weiteren Nachweisen; Schröer-Schallenberg, a.a.O. S. 74; vgl. auch Kloepfer, Handbuch des Staatsrechts, II 1987, § 35 Rdnr. 62). Die Landespressegesetze mit Ausnahme des LPG von Bremen (vgl. dessen § 4), der die Auskunftspflicht ausdrücklich auf Landesbehörden und der Landesaufsicht unterliegenden Körperschaften des öffentlichen Rechts beschränkt, räumen den Bundesbehörden keinen Sonderstatus ein (Löffler/Ricker a.a.O.). 29 Es ist auch sonst kein Grund ersichtlich, das BAV von der Beachtung des LPG freizustellen. Daß die von ihm verlangten Informationen im Wege der hoheitlichen Versicherungsaufsicht erlangt worden sind, trägt keine Ausnahme. Denn es ist davon auszugehen, daß Bund und Länder mit den ihnen vom Grundgesetz jeweils zugewiesenen Gesetzgebungskompetenzen gleichrangig nebeneinander stehen (vgl. BVerwGE 29, 25 (58) m.w.N.). Sofern die gesetzgeberische Kompetenz gewahrt ist, unterliegt daher der Bund auch bei seiner hoheitlichen Betätigung materiellrechtlich der Bindung an das jeweils einschlägige Landesrecht (BVerwG, DÖV 1976, 750 mit zahlreichen Rechtsprechungsnachweisen). Hiervon zu unterscheiden ist die nicht relevante Frage, ob bei Nichtbeachtung fachfremder öffentlich-rechtlicher Normen gegen den betreffenden Hoheitsträger mit hoheitlichen Zwangsmitteln vorgegangen werden darf (vgl. dazu Friauf in Badura/Bräuer pp., Besonderes Verwaltungsrecht, 10. Aufl. S. 153 ff. für die Polizeipflichtigkeit von Hoheitsträgern). 30 Dem gesetzlichen Auskunftsanspruch ist nicht bereits durch die auf der Grundlage des § 103 Abs. 1 VAG veröffentlichte Beschwerdestatistik entsprochen, bei der es sich um eine allgemein zugängliche Quelle im Sinne des Artikel 5 Abs. 1 Satz 1 GG handelt. Der medienrechtliche Auskunftsanspruch soll denjenigen, zu deren Aufgaben es gehört, andere zu informieren, Zugang auch zu den nicht allgemeinen zugänglichen Informationsquellen verschaffen,

sonst wäre seine Konstituierung sinnlos, weil Artikel 5 Abs. 1 Satz 1 GG jenes Recht ohnehin gewährleistet. Dem presserechtlichen Auskunftsanspruch liegt die Erwägung zugrunde, daß die Medien, die die allgemein zugänglichen Quellen, aus denen jedermann sich ungehindert zu unterrichten berechtigt ist, im wesentlichen erst schaffen, ihrerseits nicht auf dieselben rückverwiesen werden können. Sie müssen, um andere informieren zu können, zunächst einmal selbst informiert sein. Dazu müssen sie sich Einblick auch in nicht allgemein zugängliche Quellen verschaffen können, also auch in das Innere der Verwaltung und die dortigen Vorgänge (Löffler, a.a.O. § 4 LPG Rdnr. 15). 31 Der Kläger kann daher prinzipiell eine weitere Aufschlüsselung der Beschwerdestatistik nach Versicherungsunternehmen und Versicherungssparten verlangen. Im Rahmen der laufenden Aufsicht (§ 81 VAG) nimmt das BAV auf der (allgemeinen) Rechtsgrundlage des in Artikel 17 GG geregelten Petitionsrechts Beschwerden über das Verhalten von Versicherungsunternehmen entgegen, zu denen nicht nur Versicherte legitimiert sind (Prölls, VAG, 10. Aufl. § 81 Rdnr. 6 ff.). Es handelt sich dabei um ein Hilfsmittel der Aufsicht, daß die Möglichkeit eröffnet, etwaige Mißstände festzustellen und für deren Beseitigung erforderlichenfalls mit Zwangsmitteln (§§ 81 Abs. 3, 87 VAG) zu sorgen, insbesondere auch Abweichungen in den Geschäftspraktiken der einzelnen Gesellschaften (z.B. bei der Schadensregulierung, der Vertragsanbahnung etc.) zu erkennen. 32 Der presserechtliche Auskunftsanspruch ist nicht schrankenlos gewährt, sondern findet seine Grenzen in den gesetzlichen Verweigerungstatbeständen des § 4 Abs. 2 LPG. 33 Die Auskunftsverweigerungstatbestände der Nrn. 1 bis 3 des § 4 Abs. 2 LPG sind ersichtlich nicht gegeben, wie bereits das Verwaltungsgericht im Ergebnis im wesentlichen zutreffend ausgeführt hat. Gesetzliche Vorschriften über die Geheimhaltung (Löffler, a.a.O. § 4 LPG Rdnr. 96) stehen nicht entgegen (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 LPG). Die strafrechtlichen Tatbestände des Geheimnisschutzes (§§ 93 ff., 203, 353 b und 353 c StGB) sind offensichtlich nicht einschlägig. Andere Geheimhaltungsvorschriften sind ebensowenig berührt. Insbesondere steht § 84 Abs. 1 VAG (eingefügt in das VAG durch Drittes Gesetz zur Durchführung versicherungsrechtlicher Richtlinien des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 21. Juli 1994 - BGBl. I S. 1630 ff.) dem Auskunftsbegehren nicht entgegen. Die Vorschrift, die u.a. Bediensteten des BAV untersagt, bei ihrer Tätigkeit erhaltene vertrauliche Informationen an andere Personen oder Behörden weiterzugeben, ist nicht einschlägig. Die Weitergabe vertraulicher Informationen wird nicht verlangt. Bei den begehrten Angaben zur Ergänzung der publizierten Beschwerdestatistik, deren Aufschlüsselung nach Versicherungsunternehmen und bestimmten Versicherungssparten, handelt es sich nicht um vertrauliche Informationen. Weder die Versicherungsunternehmen noch die Beschwerdeführer können vernünftigerweise deren Geheimhaltung erwarten. 34 Daß die Auskunft Maßnahmen (im Rahmen der Versicherungsaufsicht) betreffen könnte, die ihrem Wesen nach dauernd oder zeitweise geheim gehalten werden müssen, weil ihre Bekanntgabe oder ihre vorzeitige Bekanntgabe die öffentlichen Interessen schädigen oder gefährden würde (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 LPG), hat die Beklagte nicht einmal ansatzweise substantiiert und ist auch sonst nicht ersichtlich. 35 Ebensowenig ist dargetan oder sonst erkennbar, daß durch die begehrten zusätzlichen Informationen zur Beschwerdestatistik die sachgerechte Durchführung eines schwebenden Verfahrens vereitelt, verzögert oder gefährdet werden könnte (§ 4 Abs. 2 Nr. 3 LPG). Unter Verfahren ist die rechtlich geregelte Behandlung eines Einzelfalles in einem "förmlichen" Verfahren zu verstehen (Löffler/Ricker, a.a.O. 20. Kapitel Rdnr. 5; Löffler, a.a.O. § 4 LPG Rdnr. 94; Schröer-Schallenberg, a.a.O. S. 179). Schon daran fehlt es, weil es sich bei den Beschwerden nur um Anregungen eines Vorgehens von Amts wegen handelt. Wird ihnen nicht entsprochen, gibt es dagegen kein Rechtsmittel (Prölls, a.a.O. § 81 VAG Rdnr. 87). Dessen ungeachtet ist weder dargetan noch sonst ersichtlich, daß die Behandlung von Beschwerden durch das BAV infolge der Auskunft negativ beeinflußt werden könnte. 36 Ebensowenig würde die Auskunft ein schutzwürdiges privates Interesse (§ 4 Abs. 2 Nr. 4 LPG) verletzen. Insoweit kommen, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, Geschäftsinteressen der von Beschwerden betroffenen Versicherungsunternehmen in Betracht. Bei Zuordnung der Beschwerdezahlen zu einzelnen namentlich genannten Versicherungsgesellschaften könnten deren Geschäftspraktiken in der Öffentlichkeit in einem ungünstigen Licht erscheinen, welches das in sie gesetzte Vertrauen und damit

ihre Geschäftsinteressen insbesondere den Verkauf von Versicherungsleistungen erheblich beeinträchtigen könnte. Es kann keinem begründeten Zweifel unterliegen, daß der Begriff der privaten Interessen weit zu fassen ist, also auch Erwerbsinteressen juristischer Personen umfaßt (so zutreffend Schröer-Schallenberg, a.a.O. S. 132). Nicht jede Verletzung privater Interessen löst indessen bereits die Sperrwirkung des § 4 Abs. 2 Nr. 4 LPG aus, es muß vielmehr die Verletzung schutzwürdiger privater Interessen zu befürchten sein. Die Anerkennung eines privaten Interesses als schutzwürdig setzt eine Interessenabwägung voraus (Löffler, a.a.O. § 4 LPG Rdnr. 109; Schröer-Schallenberg, a.a.O. S. 132). Bei ihr ist davon auszugehen, daß die wirtschaftliche Betätigung der Versicherungsunternehmen jedenfalls als Bestandteil der allgemeinen Handlungsfreiheit durch Artikel 2 Abs. 1 GG geschützt ist (Leibholz/Rinck/ Hesselberg, GG Artikel 19 Rdnr. 91; Krebs, in von Münch/Kunig, GG 4. Aufl., Artikel 19 Rdnr. 46) und juristischen Personen auch der Schutz des Artikel 12 GG (Berufsfreiheit) zugute kommen kann, wenn eine bestimmte Erwerbstätigkeit ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise von einer juristischen Person wie von einer natürlichen Person ausgeübt werden kann (Leibholz/ Rinck/Hesselberg, a.a.O.; Krebs, a.a.O.). Diesen verfassungsrechtlich anerkannten privaten Interessen steht die durch Artikel 5 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich fundierte Pressefreiheit gegenüber. Angesichts der prinzipiellen Informationsfreundlichkeit der grundgesetzlichen Ordnung und der tatsächlichen Bedeutung der durch die Medien vermittelten Öffentlichkeit für die Bildung der öffentlichen Meinung (vgl. Klöpfer, in Handbuch des Staatsrechts, Band II 1987 § 35 Rdnr. 62) ist das durch die Medien repräsentierte Informationsinteresse mit dem ihm gebührenden hohen Gewicht in den Abwägungsvorgang einzustellen. Dies gilt um so mehr, wenn das private Interesse, wie hier, die Verkaufspraktiken der Versicherungsunternehmen in der ehemaligen DDR zu der Zeit vor und nach deren Beitritt zum Gegenstand kritischer Erörterungen in der allgemeinen und auch in der Fachpresse (Gerlach, Versicherungswirtschaft 1991, 892 (896 f.)) geworden sind (vgl. Schröer-Schallenberg, a.a.O. S. 136). Daher ist das öffentliche Interesse daran zu erfahren, wie sich die statistisch erfaßten und veröffentlichten Beschwerdezahlen auf einzelne Versicherungsunternehmen verteilen als vorgegeben und legitim zu betrachten. 37 Bei der Beurteilung der Schutzwürdigkeit privater Interessen kann auf die in Rechtsprechung und Schrifttum entwickelten Kriterien zum Schutze der Persönlichkeit zurückgegriffen werden (Löffler, a.a.O. § 4 LPG Rdnr. 109, 110; Löffler/Rieker, a.a.O. Kapitel 20 Rdnr. 10; Schröer-Schallenberg, a.a.O. S. 137). Für die Intensität des Schutzes kommt es danach darauf an, welchem Teil der Persönlichkeitssphäre der betreffende Vorgang zuzuordnen ist. Nach dem Grad der Schutzbedürftigkeit wird die Persönlichkeitssphäre eingeteilt in Geheim-, Intim-, Privat-, Sozial- und Öffentlichkeitssphäre (Wenzel, Das Recht der Wort- und Bildberichterstattung, 4. Aufl., S. 138 ff.). Werbung und Vertrieb von Versicherungsleistungen vollziehen sich im wirtschaftlichen Verkehr, der der Öffentlichkeitssphäre zugerechnet wird (Ricker, Unternehmensschutz und Pressefreiheit 1986, S. 44 mit zahlreichen Rechtsprechungsnachweisen). In der Rechtsprechung ist daher anerkannt, daß Gewerbetreibende sich einer Kritik durch die Medien an ihren Leistungen stellen müssen (Wenzel, a.a.O. S. 177 mit Rechtsprechungsnachweisen). Sofern keine Unwahrheiten behauptet oder verbreitet werden und keine diffamierende Schmähkritik erfolgt, können sich die Medien auch kritisch mit den Leistungen und Geschäftspraktiken einzelner Unternehmen oder Branchen auseinandersetzen und Mißstände deutlich herausstellen (Ricker, a.a.O. S. 45 mit Rechtsprechungsnachweisen). Der Eigentumsschutz des Artikel 14 GG, der hier in Gestalt des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb in Betracht kommt, gewährt keinen weitergehenden Schutz (Ricker, a.a.O. S. 177). 38 Generell gilt, daß an die Zulässigkeit öffentlicher Kritik als Beitrag zur Meinungsbildung in einer die Öffentlichkeit wesentlich berührenden Frage keine überhöhten Anforderungen gestellt werden dürfen (BVerfG NJW 1976, 1680; 1982, 2655). Die Vermutung streitet für die Zulässigkeit der freien Rede und damit auch für die Zulässigkeit der Kritik an Waren und Leistungen (BGH NJW 1976, 620; Wenzel, a.a.O. S. 177). 39 Auf dieser Grundlage kann davon ausgegangen werden, daß der Kläger sich prinzipiell kritisch mit den Geschäftspraktiken der Versicherungsbranche und einzelnen Versicherungsunternehmen befassen darf, sofern er die verhältnismäßig weit gezogenen Grenzen einer öffentlichen Kritik an deren Verhalten im Geschäftsverkehr wahrt. Die begehrte Auskunft würde es dem Kläger ermöglichen, in Ausübung der verfassungsrechtlich garantierten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk (Artikel 5 Abs. 1 Satz 3 GG) sich auch kritisch mit dem Geschäftsgebaren einzelner namentlich genannter

Versicherungsunternehmen zu befassen. Die Erteilung dieser zusätzlichen Informationen als solche kann schutzwürdige Interessen der Versicherer nicht im Sinne des § 4 Abs. 2 Nr. 4 LPG verletzen. Der Auskunftsanspruch (§ 4 Abs. 1 LPG) soll es den Medien gerade ermöglichen, fundierte kritische Beiträge zur Bildung der öffentlichen Meinung zu liefern, auch wenn dadurch Geschäftsinteressen von (Versicherungs-)Unternehmen beeinträchtigt werden können. 40 Eine andere Beurteilung der Schutzwürdigkeit der hier berührten privaten Geschäftsinteressen könnte nur dann Platz greifen, wenn schon jetzt mit hoher Sicherheit davon ausgegangen werden könnte, daß die geplante Information die Grenzen zulässiger (kritischer) Berichterstattung überschreiten, mithin zu rechtswidrigen Eingriffen in die Geschäftstätigkeit der Versicherer führen würde. Denn es liegt auf der Hand, daß eine an Gesetz und Recht gebundene Behörde derartige rechtswidrige Aktivitäten durch Informationserteilung nicht unterstützen dürfte. Hinreichende Anhaltspunkte dafür, daß die weitgezogenen Grenzen zulässiger kritischer Berichterstattung überschritten werden, sind jedoch weder dargetan noch sonst ersichtlich. Insbesondere liefert der Umstand, daß der Kläger nicht gleichzeitig Auskunft über den Umfang der Geschäftstätigkeit der einzelnen Versicherer verlangt, dafür keinen hinreichenden Anhaltspunkt. Es kann vielmehr ohne weiteres davon ausgegangen werden, daß der Kläger bereits über Informationen zu den Marktanteilen der einzelnen Versicherungsunternehmen verfügt bzw. sich diese unschwer beschaffen kann. Sofern das BAV diese Information für eine sachgerechte Berichterstattung durch den Kläger für erforderlich hält, ist es überdies nicht gehindert, dem Kläger entsprechende zusätzliche Mitteilungen zu machen. § 88 VwGO stünde dem entgegen der Auffassung der Berufungsbegründung nicht entgegen. Diese Vorschrift ist dem vorliegenden Kontext ohne Aussagewert. Entsprechendes gilt für den Einwand, die Geschäftstätigkeit der einzelnen Versicherungsunternehmen lasse sich nur sachgerecht beurteilen, wenn der Anteil der auf sie entfallenden begründeten Beschwerden berücksichtigt werde. Daß generell der Anteil der begründeten bzw. "abgeholfenen" Beschwerden stark angestiegen ist, ergibt sich bereits aus der veröffentlichten Beschwerdestatistik (vgl. auch Gerlach, a.a.O. S. 898 zu dem hohen Anteil von 70 % erfolgreicher Beschwerden aus den neuen Bundesländern); sollten die ermittelten Durchschnittszahlen bei einzelnen Versicherern signifikant unter- oder überschritten werden, bleibt es dem BAV unbenommen hierauf zusätzlich hinzuweisen. Außerdem kann der Kläger insoweit Stellungnahmen einzelner Versicherungsgesellschaften einholen. 41 Die Beklagte darf daher dem Kläger die Auskunft nicht mit der Begründung verweigern, er könne von der ihm wahrheitsgemäß erteilten Information keinen sachgerechten Gebrauch machen, es könne zu rechtswidrigen Eingriffen in die wirtschaftlichen Belange Privater kommen, so daß deren schutzwürdige Interessen gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 4 LPG der Auskunftserteilung entgegenstünden. Diese Auffassung verkennt grundlegend die Funktion der Presse in einem freiheitlichen demokratischen Rechtsstaat. Der Kläger hat die ihm durch Behörde wahrheitsgemäß und vollständig zu erteilenden Informationen in eigener redaktioneller Verantwortung zu bearbeiten. Kommt es bei deren Veröffentlichung zu rechtswidrigen Schädigungen, ist dementsprechend allein der Kläger dafür verantwortlich. 42 Der Auffassung der Berufung, der Aufschlüsselung der Beschwerdestatistik nach einzelnen namentlich genannten Versicherungsunternehmen und deren Bekanntgabe an den Kläger stehe das Recht auf informationelle Selbstbestimmung entgegen, § 4 LPG legitimiere jedenfalls nicht zu Eingriffen in dieses Recht, kann nicht gefolgt werden. Das aus Artikel 2 Abs. 1 GG und Artikel 1 Abs. 1 GG abgeleitete allgemeine Persönlichkeitsrecht ist, soweit es auch die informationelle Selbstbestimmung, also die Befugnis des einzelnen umfaßt, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen, maßgebend durch den Bezug auf die Menschenwürde geprägt (BVerwGE 65, 1 (41 ff.)). Im Mittelpunkt seines Schutzes steht die individuelle Selbstbestimmung des einzelnen, der vor unkontrollierter Erhebung und Verwendung seiner persönlichen Daten bewahrt werden soll. Menschenwürde kommt nur den Individuen, nicht jedoch einer zu Erwerbszwecken gegründeten juristischen Person zu, also auch nicht den Versicherungsunternehmen, die ihr Gewerbe regelmäßig als juristische Person betreiben (Artikel 19 Abs. 3 GG; Ladeur in Alternativkommentar zum GG, 2. Aufl., Artikel 19 Rdnr. 33; anderer Ansicht Faber/Kaulbach, VAG 1994, § 103 Rdnr. 1). Darüber hinaus kann das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht dazu benutzt werden, die in der Öffentlichkeit sich abspielenden wirtschaftlichen Aktivitäten vor kritischer Berichterstattung in den Medien zu schützen. Insoweit würden die dem Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts gezogenen bereits dargestellten Grenzen auch für jenes Recht gelten.

43 Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. 44 Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO vorgesehenen Gründe vorliegt. © juris GmbH