Zugang zu Informationen zur Korruptionsbekämpfung

2 K 282.12

Tenor

Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.

Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung des auf den 11. Juni 2012 datierten Bescheides des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Oktober 2012 verpflichtet, dem Kläger Zugang zu dem zwischen dem 1. Januar 2005 und dem 11. Juni 2012 entstandenen Teil des Vorgangs ZA4-12502/003 ohne personenbezogene Daten Dritter zu gewähren.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Von den Kosten des Verfahrens tragen der Kläger ¼ und die Beklagte ¾.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit i.H.v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Der Kläger begehrt Zugang zu Informationen über Maßnahmen des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie – vormals Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie – (BMWi) zur Korruptionsbekämpfung.

Nach Nr.2 der Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung vom 30. Juli 2004 sind in allen Dienststellen des Bundes in regelmäßigen Abständen sowie aus gegebenem Anlass die besonders korruptionsgefährdeten Arbeitsgebiete festzustellen und die Durchführung von Risikoanalysen zu prüfen. Unter Bezugnahme darauf beantragte der Kläger mit Schreiben vom 11. Juni 2012, ihm Fotokopien „der mit den entsprechenden Verwaltungsvorgängen in Verbindung stehenden Akten im Zeitraum ab dem Jahr 2005 bis heute“ zu übermitteln. Weiter heißt es: „Ich erkläre mich ausdrücklich mit der Schwärzung von Passagen sowie der nur teilweisen Übermittlung der Daten bereit, sollte Ihnen dies zum Schutz personenbezogener Daten notwendig erscheinen.“

Mit auf den 11. Juni 2012 datiertem, am 11. Juli 2012 abgesandtem Bescheid gab die Beklagte dem Antrag teilweise statt. Sie übermittelte dem Kläger Fotokopien der Tabellenteile der Korruptionspräventionsberichte der Bundesregierung für den begehrten Zeitraum und machte hierfür Auslagen für Kopien in Höhe von 5,00 Euro geltend. Einen weitergehenden Informationszugang lehnte sie ab, weil das Bekanntwerden konkreter Informationen über besonders korruptionsgefährdete Arbeitsgebiete das Begehen von Korruptionsstraftaten erleichtern und dadurch nachteilige Auswirkungen auf Belange der inneren Sicherheit haben könne. Außerdem spiegelten die Unterlagen zum Teil den fortlaufenden internen Überlegungs- und Abstimmungsprozess zum Thema Korruptionsprävention wider, so dass durch die Herausgabe dieser Informationen der fortlaufende behördliche Beratungsprozess zum Thema Korruptionsprävention beeinträchtigt würde.

Am 16. Juli 2012 legte der Kläger Widerspruch ein. Er wandte sich gegen die Auslagenforderung und verwies in der Sache auf Ausführungen des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) zur Offenlegung des Korruptionspräventionsberichts der Bundesregierung im Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit für die Jahre 2010 und 2011. Nach dessen Einschätzung ist schon die Befürchtung vermehrter Korruptionsstraftaten unwahrscheinlich, jedenfalls aber handele es sich nicht um eine Gefährdung der inneren Sicherheit. Auch beinhalte der abgeschlossene Bericht keine laufenden Beratungen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 11. Oktober 2012, zugestellt am 16. Oktober 2012, wies die Beklagte den Widerspruch unter Vertiefung der Ausführungen des Ausgangsbescheides zurück und setzte eine Widerspruchsgebühr in Höhe von 30,- Euro fest. Zu den Ausschlussgründen vertiefte sie die Ausführungen des Ausgangsbescheides. Die vom Kläger zitierten Ausführungen des BfDI beträfen gerade diejenigen Unterlagen, zu denen dem Kläger Zugang gewährt worden sei. Die Erhebung der Auslagen sei rechtmäßig.

Am 7. November 2012 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Er verfolgt damit sein Ziel weiter, Zugang zu den erbetenen Informationen zu erlangen. Dabei wiederholt er sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren und führt ergänzend eine ihm übermittelte Stellungnahme des BfDI vom 6. November 2012 an. Darüber hinaus wendete er sich zunächst weiter gegen die Geltendmachung von Auslagen; insoweit hat er seine Klage in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen. Er beantragt nunmehr,

die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des auf den 11. Juni 2012 datierten Bescheides des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Oktober 2012 zu verpflichten, dem Kläger Zugang zu dem zwischen dem 1. Januar 2005 und dem 11. Juni 2012 entstandenen Teil des Vorgangs ZA4-12502/003 zu gewähren.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat sich zunächst weiter auf die Ausschlussgründe des Schutzes der inneren Sicherheit und der Vertraulichkeit von Beratungen berufen. Mit Schriftsatz vom 10. Juli 2015 hat sie mitgeteilt, die angefragten Dokumente seien zwischenzeitlich zur Verschlusssache – Nur für den Dienstgebrauch (VS-NfD) erklärt worden. Sie beruft sich nunmehr zusätzlich darauf sowie auf den Schutz personenbezogener Daten als Ausschlussgründe.

Der Antrag des Klägers beziehe sich auf den Vorgang ZA4-12502/003. Dieser enthalte allgemeine Erfassungsbögen (Fragebögen), die nur mit Ja oder Nein zu beantwortende Fragen enthielten, ergänzende Fragebögen zur Risikoanalyse, einen Auszug aus dem (an sich elektronischen) Geschäftsverteilungsplan mit Angaben zum Referatsleiter, zu den Sachaufgaben des Referats und zu den einzelnen mit Sachaufgaben betrauten Mitarbeitern sowie schließlich die Auswertung des zuständigen Fachreferates ZA4.

Die Fragebögen – je einer für jede Sachaufgabe – würden vom zuständigen Fachreferat an alle Referatsleiter versandt, die sie gemeinsam mit den Mitarbeitern ihrer Arbeitseinheit ausfüllten. Die ausgefüllten Fragebögen würden vom Fachreferat ausgewertet, indem für jede Sachaufgabe an Hand des Geschäftsverteilungsplanes die damit betrauten Mitarbeiter bestimmt und im Personaldatensystem bei den einzelnen Mitarbeitern die Ergebnisse vermerkt würden; ggf. würden erforderliche Maßnahmen getroffen. Die aggregierten Daten würden an das Bundesministerium des Innern gemeldet, das sie in den jährlichen Korruptionspräventionsbericht aufnehme.

Die Offenlegung der begehrten Informationen könne deshalb nachteilige Auswirkungen auf die innere Sicherheit – hier die Funktionsfähigkeit des BMWi – haben, weil sie Aufschluss darüber gäben, wo genau sich besonders korruptionsgefährdete Arbeitsgebiete befänden sowie darüber, welche Absicherungsmechanismen gegen Korruption auf einem konkreten Dienstposten bestehen. Wer beabsichtige, mittels Korruption Einfluss auf Entscheidungen im BMWi zu nehmen, könne das Ziel leichter erreichen, wenn er wisse, bei welchen Dienstposten seine Bemühungen am meisten Erfolg versprechen und welche Absicherungsmechanismen zu umgehen seien. Soweit der BfDI keine Risikoerhöhung sehe, weil Tatgeneigte in der Regel unabhängig von der Risikobewertung ohnehin schon wüssten, wer insbesondere über Beschaffungs- und Subventionsvorhaben zu entscheiden habe, greife dies zu kurz, weil z.B. auch eine Einflussnahme auf den Bereich Ausfuhr- und Kriegswaffenkontrolle denkbar sei und dies mit erheblichem politischen Schaden, ggf. auch mit Verstößen gegen völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik verbunden sein könne. Außerdem müsse bezweifelt werden, dass tatgeneigte Kreise ohne Weiteres an Informationen über die konkreten Dienstposten, auf denen Entscheidungen über Beschaffungs- und Subventionsvorhaben getroffen werden, oder gar das konkrete Schutzniveau dieser Dienstposten herankommen könnten.

Die Beratungen von Behörden könnten entgegen der Auffassung des BfDI weiter gefährdet sein, auch wenn der behördliche Beratungsprozess über die konkreten „Überprüfungsrunden“, über die der Kläger Informationszugang begehre, abgeschlossen seien, denn es sei im Interesse einer bestmöglichen Korruptionsbekämpfung, wenn die Beschäftigten im Zusammenhang mit Risikoanalysen offene und unbefangene Angaben machen könnten, ohne befürchten zu müssen, dass diese Angaben später in die Öffentlichkeit gelangen könnten.

Sie hält schließlich die Einstufung als „VS-NfD“ für sachlich gerechtfertigt, weil durch Offenlegung unmittelbar Kenntnis von der ministeriellen Einschätzung der besonderen Korruptionsanfälligkeit einzelner Dienstposten erlangt werden könne. Dadurch würden „Schwachstellen“ gleichsam offiziell offengelegt und zugleich die Möglichkeit eröffnet, dass besonders korruptionsgefährdete Dienstposten einzelnen Sachbearbeitern persönlich zugeordnet werden könnten. Dadurch würde die Gefahr erhöht, dass Außenstehende gezielt an einzelne Mitarbeiter heranträten, um deren Amtsausübung unzulässig zu beeinflussen. Zugleich handele es sich um personenbezogene Daten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte sowie den von der Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgang verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

I. Soweit der Kläger – hinsichtlich der Erhebung von Schreibauslagen – die Klage zurückgenommen hat, ist das Verfahren gemäß §92 Abs.3 VwGO einzustellen.

II. Soweit der Kläger Zugang zu personenbezogenen Daten Dritter begehrt, ist die Klage unzulässig. Insoweit hat der Kläger den vor Erhebung der Klage erforderlichen Antrag (vgl. §68 Abs.1 Satz1 und Abs.2 VwGO) bei der Behörde nicht gestellt. Der Antrag des Klägers vom 11. Juni 2011 erfasst die personenbezogenen Daten Dritter nicht. Eine ihm gemäß §88 VwGO in der mündlichen Verhandlungen vorgeschlagene entsprechende Beschränkung seines Klageantrags hat er abgelehnt.

Der Kläger hat in seinem Antragsschreiben auf die Offenlegung personenbezogener Daten verzichtet. Er hat in der mündlichen Verhandlung erläutert, dies diene dazu, Verfahrensverzögerungen seitens der Behörde durch Drittbeteiligungsverfahren gemäß §8 Abs.1 IFG zu vermeiden. Diese Intention war der Beklagten auch bekannt, etwa durch Dienst- und Fachaufsichtsbeschwerden gegen Mitarbeiter des Zentralen Rechtsreferates und des Referates VIIB1 vom 1. Juni 2012. Der Antrag war daher aus objektiver Empfängersicht so zu verstehen, dass alle Daten bereits vom Antrag nicht erfasst waren, deren Offenlegung ein Drittbeteiligungsverfahren erforderlich gemacht hätte. Das ist lediglich dann nicht der Fall, wenn es sich um Bearbeiter i.S.v. §5 Abs.4 IFG handelt; Bearbeiter sind in der Regel nicht „Dritte“ i.S.v. §8 Abs.1 IFG.

Dabei sind Bearbeiter im Sinne des §5 Abs.4 IFG nur solche Amtsträger, die mit einem bestimmten Vorgang befasst gewesen sind bzw. an ihm mitgewirkt haben (VG Berlin, Urteil vom 5. Juni 2014 – VG 2 K 252.13 –, LKV 2014, 568 = juris Rdnr. 20). Das sind hier diejenigen Mitarbeiter des Referates ZA4, die die Fragebögen versenden und auswerten sowie das Material für die Korruptionspräventionsberichte zusammenstellen, nicht jedoch diejenigen, die die Fragebögen ausfüllen, denn diese tragen lediglich Informationen zu dem Vorgang „Vorarbeiten für den Korruptionspräventionsbericht“ bei. Wenn auch Informationen über diese Amtsträger wegen ihres dienstlichen Bezuges grundsätzlich kein hoher Schutz zuzuerkennen sein mag (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. März 2008 – BVerwG 2 B 131.07 –, Buchholz 237.8 §102 RhPLBG Nr.2 = juris Rdnr. 8), ist das Interesse nach der gesetzlichen Regelung doch oberhalb des vom Gesetzgeber in §5 Abs.4 IFG als unerheblich bewerteten Geheimhaltungsinteresses von „Bearbeitern“ einzuordnen (VG Berlin, Urteil vom 5. Juni 2014, a.a.O. Rdnr. 28), so dass ein Drittbeteiligungsverfahren zwingend durchzuführen wäre, wenn sich die Behörde – wie hier – auf den Ausschlussgrund des §5 Abs.1 IFG berufen will (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. Mai 2014 – OVG 12 B 4.12 –, NVwZ-RR 2015, 126 = juris Rdnr. 34).

Ebenfalls nicht vom Antrag erfasst sind zudem die Bezeichnungen der einzelnen Referate in dem fraglichen Vorgang. Personenbezogene Daten i.S.v. §3 Abs.1 Bundesdatenschutzgesetz sind Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren Person. Ein derartiger Personenbezug ist nicht nur dann gegeben, wenn Personen namentlich genannt werden, sondern es ist auch zu prüfen, ob die begehrten Informationen in dem konkreten Kontext, in dem sie stehen, hinreichende Anhaltspunkte für eine mögliche Identifizierung und eine damit verbundene Verletzung der Persönlichkeitsrechte der Betroffenen bieten (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. Mai 2014, a.a.O. Rdnr. 33). Das ist hier hinsichtlich der Bezeichnung der einzelnen Referate der Fall, denn diese Angabe erlaubt zusammen mit dem öffentlich zugänglichen, z.B. im Internet eingestellten Organisationsplan die Identifizierung der Referatsleiter; geschütztes Datum ist dabei wegen eben dieser bereits erfolgten Veröffentlichung zwar nicht mehr der Name als solcher, wohl aber seine Zuordnung zu einem bestimmten, ggf. korruptionsgefährdeten Arbeitsgebiet.

III. Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet, da der angegriffene Bescheid, soweit er den beantragten Informationszugang versagt, rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (§113 Abs.5 VwGO). Er hat Anspruch auf den beantragten Informationszugang.

1. Grundlage des Informationsanspruchs des Klägers ist §1 Abs.1 IFG. Danach hat jeder nach Maßgabe des Informationsfreiheitsgesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Der Kläger ist informationsberechtigt i.S.v. §1 Abs.1 Satz1 IFG („jeder“), und das beklagte Bundesministerium ist als Bundesbehörde anspruchsverpflichtet. Bei den vom Kläger begehrten Informationen handelt es sich schließlich um amtliche Informationen i.S.v. §2 Nr.1 IFG.

2. Dem Informationsanspruch stehen keine Ausschlussgründe entgegen.

a) Der von der Beklagten zunächst geltend gemachte Ausschlussgrund nachteiliger Auswirkungen auf die Belange der inneren Sicherheit nach §3 Nr.1 lit. c IFG liegt nicht vor, denn er ist schon nicht einschlägig.

Dieser Ausschlussgrund dient dem Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung sowie des Bestandes und der Sicherheit des Bundes und der Länder (vgl. BT-Drs. 15/4493, S.9). Dies schließt den Schutz der Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen mit ein. Bei der Entscheidung, ob die Möglichkeit derartiger nachteiliger Auswirkungen besteht, steht der informationspflichtigen Behörde ein eigener Beurteilungsspielraum zu, der nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar ist (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 20. März 2012 – OVG 12 B 27.11 –, juris Rdnr. 34 m.w.N.). Die Kammer hat dazu bislang entschieden, dass darunter der Schutz vor gewaltsamen Aktionen Privater zu verstehen sei (VG Berlin, Urteil vom 10. Februar 2011 – VG 2 K 23.10 –, Bauwerkdaten, juris Rdnr. 27, unter Berufung auf Rossi, IFG, §3 Rdnr. 16, und Schoch, IFG, §3 Rdnr. 33 f., sowie Urteil vom 7. April 2011 – VG 2 K 39.10 –, Terminkalender der Bundeskanzlerin, juris Rdnr. 32). In der Literatur wird hinsichtlich des Begriffs der inneren Sicherheit auf §92 Abs.3 Nr.2 StGB verwiesen (Schoch a.a.O. Rdnr. 33; Rossi a.a.O. Rdnr. 15; Roth in: Berger/Partsch/ Roth/Scheel, IFG 2. Aufl. §3 Rdnr. 38). In der Rechtsprechung zu dieser Bestimmung heißt es, Bestrebungen gegen die innere Sicherheit seien solche, deren Träger darauf hinarbeiteten, die Fähigkeit der Bundesrepublik Deutschland zu beeinträchtigen, sich nach innen oder außen gegen derartige Störungen zu Wehr zu setzen (BGH, Urteil vom 28. Februar 1979 – 3 StR 14/79 –, BGHSt 28, 312 = juris Rdnr. 16; Laufhütte/Kuschel in: LK-StGB 12. Aufl., §92 Rdnr. 9; Rudolphi in: SK-StGB, 6. Aufl., §92 Rdnr. 14). Dementsprechend rücken die amtliche Begründung und die Kommentierungen zum IFG hinsichtlich der Frage, wer sich auf diesen Ausschlussgrund berufen darf, auch die Sicherheitsbehörden in den Vordergrund.

Vor diesem Hintergrund ist die Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen nur insoweit dem Schutzgut der inneren Sicherheit zuzuordnen, als sich eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit – insbesondere durch gewaltsame Einwirkungen – zugleich als Beeinträchtigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung sowie des Bestandes und der Sicherheit des Bundes und der Länder darstellt. Nicht dazu zählt hingegen, wenn lediglich die Arbeit einer Behörde erschwert, beeinträchtigt oder aufwändiger wird wie etwa hier durch mögliche Korruptionsversuche. So verweist die amtliche Begründung auf die Bestimmungen des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes (SÜG), dessen Zweck es u.a. ist, lebenswichtige Einrichtungen vor Sabotage zu schützen (§1 Abs.4 SÜG). Das sind etwa nach §5a der Sicherheitsüberprüfungsfeststellungsverordnung (i.d.F. vom 12. September 2007, BGBl. I S.2294, zuletzt geändert durch Art.8 des Gesetzes vom 7. Dezember 2011, BGBl. I S.2576) die Arbeitseinheiten in den obersten Bundesbehörden, die den Betrieb der Informations- und Kommunikationstechnik sicherstellen und deren Ausfall die Tätigkeit der obersten Bundesbehörden unmittelbar erheblich beeinträchtigen würde. Eine Erhöhung der Korruptionsanfälligkeit stellt dagegen keine in dem Sinne erhebliche Beeinträchtigung dar, dass die Funktionsfähigkeit (zeitweise oder partiell) entfiele. Zudem besteht auch deshalb kein Bedürfnis, den Tatbestand der Gefährdung der Funktionsfähigkeit über den in den genannten Entscheidungen angeführten Schutz vor gewaltsamen Aktionen Privater hinaus auszudehnen. Die von der Beklagten befürchteten Straftaten nach §§331 ff. StGB (Vorteilsannahme, Bestechlichkeit etc.) stellen daher nur Verletzungen der öffentlichen Sicherheit dar, was in den Schutzbereich des §3 Nr.2 IFG fällt (vgl. auch OVG Münster, Urteil vom 16. Juni 2015 – 8 A 2429/14 –, juris Rdnr. 63).

b) Dem entsprechend hat sich die Beklagte in der mündlichen Verhandlung ergänzend auch auf den Ausschlussgrund der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit nach §3 Nr.2 IFG berufen. Dieses „Nachschieben“ begegnet keinen Bedenken, da es lediglich die rechtliche Einordnung der nämlichen Begründung betrifft. Aber auch dieser Ausschlussgrund liegt nicht vor, da eine hinreichende Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch die von der Beklagten nach den Ausführungen zu II. nur zu offenbarenden Informationen nicht erkennbar ist.

Die öffentliche Sicherheit umfasst die Gesamtheit der Rechtsvorschriften sowie die subjektiven Rechtsgüter und Rechte des Einzelnen. Eine „Gefährdung“ liegt vor, wenn eine Sachlage oder ein Verhalten mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zum Eintritt eines Schadens für das Rechtsgut führen wird. Im Rahmen des §3 Nr.2 IFG reicht die Möglichkeit der Gefährdung aus („gefährden kann“). Zu den geschützten Rechtsvorschriften zählen insbesondere die Vorschriften des Strafrechts, hier die §§331 ff. StGB, deren Verletzung durch die hier geltend gemachten Gefahren in Betracht kommt. Zur Feststellung einer möglichen Gefährdung genügt aber nicht irgendeine abstrakte Gefahr. Verlangt ist vielmehr eine konkrete Gefährdungslage, die dann gegeben ist, wenn bei ungehindertem Geschehensablauf, d.h. im Falle der Gewährung des begehrten Informationszugangs in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für das Schutzgut einträte. Dabei sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit um so geringer, je größer die Bedeutung des Schutzgutes ist (VG Berlin, Urteil vom 19. Juni 2014 – VG 2 K 221.13 –, juris Rdnr. 44).

Hinsichtlich der Fragebögen besteht die von der Beklagten gesehene Gefahr, korruptionsgefährdete Stellen durch Offenlegung verstärkter Korruptionsaktivität auszusetzen, schon deshalb nicht, weil die nach den Ausführungen zu II. nur offenzulegenden Informationen die Identifizierung weder der Dienstposten noch der Dienstposteninhaber ermöglicht. Soweit über die Benennung der Sachaufgaben eine Zuordnung möglich ist, sind die den allgemeinen Erfassungsbögen zu entnehmenden Informationen, dass eine Korruptionsgefahr dann höher ist, wenn etwa über Auftragsvergabe, Subventionen oder Genehmigungen zu entscheiden ist, zu banal, als dass es durch deren Veröffentlichung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vermehrt zu Korruptionsfällen kommen würde; es ist fernliegend, dass ein Tatgeneigter diese Erkenntnis nicht ohnehin schon besäße.

Soweit schließlich die ergänzenden Fragebögen zur Risikoanalyse über die Benennung der Sachaufgaben Erkenntnisse über das Schutzniveau eines bestimmten Dienstpostens ermöglichen, mag dies zu der abstrakten Gefahr führen, dass Außenstehende gezielt an einzelne Mitarbeiter heranträten, um deren Amtsausübung unzulässig zu beeinflussen. Hinreichend konkret ist diese Gefahr jedoch nicht, denn zum Einen ist nicht erkennbar, inwieweit die entsprechenden Angaben aus dem Zeitraum 2005-2012 heute noch aktuell sind, insbesondere unter dem Gesichtspunkt, dass aufgedeckte Schwachstellen zu Gegenmaßnahmen geführt haben dürften. Zum Anderen steht dem Offenlegen von Schwachstellen das Offenlegen hoher Schutzniveaus gegenüber, was auf Tatgeneigte abschreckend wirken kann.

Hinsichtlich des Geschäftsverteilungsplanes ist nach Wegfall der zu II. genannten Daten nicht ersichtlich, welcher zusätzliche, potentiell gefährdende Erkenntnisgewinn daraus noch gezogen werden könnte.

Hinsichtlich der abschließenden Auswertung fehlt es an einer nachvollziehbaren Darlegung, welche potentiell gefährdungserhöhenden Inhalte diese hat. Die Darlegungslast liegt bei der Behörde. Diese muss das Vorliegen von Ausschlussgründen plausibel darlegen; dabei müssen die Angaben nicht so detailliert sein, dass Rückschlüsse auf die geschützte Information möglich sind, sie müssen aber so einleuchtend und nachvollziehbar sein, dass das Vorliegen von Ausschlussgründen geprüft werden kann (VG Berlin, Urteil vom 1. Juni 2012 – VG 2 K 177.11 –, PharmR 2012, 343 = juris Rdnr. 31). Diesen Anforderungen genügt die pauschale Behauptung, die Auswertung offenbare Schwachstellen, nicht.

c) Dem Informationszugang steht auch der Ausschlussgrund des §3 Nr.3 lit. b IFG nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift besteht kein Anspruch auf Informationszugang, wenn und solange die Beratungen von Behörden beeinträchtigt werden. Geschützt ist nur der eigentliche Vorgang der behördlichen Entscheidungsfindung, d. h. die Besprechung, Beratschlagung und Abwägung. Die Tatsachengrundlagen, die Grundlagen der Willensbildung und das Ergebnis der Willensbildung sind davon nicht geschützt (VG Berlin, Urteil vom 28. Januar 2015 – VG 2 K 128.14 –, juris Rdnr. 17).

Soweit die Beklagte befürchtet, die Mitarbeiter könnten, wenn ihre Einschätzung der Korruptionsanfälligkeit ihres Dienstposten offenbart wird, zukünftig die Fragebögen nicht mehr mit der erwünschten Offenheit ausfüllen, besteht diese Gefahr schon deshalb nicht, weil die Namen der Mitarbeiter gerade nicht offenbart werden. Im Übrigen geben die vom Referatsleister auszufüllenden Fragebögen ggf. das Ergebnis eines referatsinternen Beratungsprozesses wieder und dienen nachfolgend als Grundlage für die Auswertung, stellen selbst aber keine Beratungen dar.

Soweit die Auswertung Teil der Beratung über weitere Maßnahmen zur Korruptionsprävention sein sollte, fehlt es – wie oben ausgeführt – an einer nachvollziehbaren Darlegung, wo genau sich in den Unterlagen Beratungsprozesse befinden.

d) Dem Informationsanspruch steht schließlich nicht gemäß §3 Nr.4 IFG entgegen, dass die Behörde den fraglichen Vorgang als Verschlusssache eingestuft hat. Dabei ist der Anspruch nicht schon wegen dieser Einstufung ausgeschlossen, sondern es kommt darauf an, ob die materiellen Voraussetzungen für diese Einstufung vorlagen. Den öffentlichen Belangen drohen keine Nachteile, wenn eine als Verschlusssache eingestufte Information bekannt wird, es sei denn, die Einstufung entspricht den materiellen Geheimhaltungsbedürfnissen, wie sie in §3 Nr.4 der Verschlusssachenanweisung – VSA – i.V.m. §4 SÜG geregelt sind (BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 – BVerwG 7 C 22.08 –, Buchholz 400 IFG Nr.1 = juris Rdnr. 47 ff.). Das ist nicht der Fall. Das Gericht kann dies ohne Vorlage der fraglichen Unterlagen entscheiden, denn die Beklagte hat die Art der darin enthaltenen Informationen hinreichend nachvollziehbar dargelegt mit der Folge, dass die Frage, ob die Auffassung der Beklagten zutrifft, nicht davon abhängt, welchen Inhalt die Dokumente tatsächlich haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 – BVerwG 7 C 21.08 –, Buchholz 400 IFG Nr.2 = juris Rdnr. 28).

Das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Einstufung als Verschlusssache ist nicht von vornherein ausgeschlossen. Nach §3 Nr.4 VSA i.V.m. §4 Abs.2 Nr.4 SÜG erfolgt die Einstufung als VS-NfD, wenn die Kenntnisnahme durch Unbefugte für die Interessen der Bundesrepublik Deutschland oder eines ihrer Länder nachteilig sein kann. Dabei wird in Anlage 1 Nr.1 VSA ausgeführt, dass eine VS-Einstufung grundsätzlich nur bei Informationen in Betracht komme, die die äußere Sicherheit, auswärtigen Beziehungen, innere Sicherheit oder durch die Bundesrepublik Deutschland zu schützende Belange Dritter betreffen (Unterstreichung im Original). Vorliegend käme allein der Belang „innere Sicherheit“ in Betracht, der aber – wie oben ausgeführt – durch Korruptionsgefährdung allein noch nicht betroffen ist. Jedoch lässt das Wort „grundsätzlich“ Raum für die ausnahmsweise Einstufung auch bei Betroffenheit sonstiger erheblicher Belange. Einer solchen Ausweitung der Einstufungsmöglichkeit jedenfalls auf der niedrigsten Stufe entspricht es zudem, dass §1 Abs.2 Nr.1 SÜG als sicherheitsempfindlich erst den Zugang zu Verschlusssachen ab der nächsthöheren Stufe „VS-Vertraulich“ ansieht. Als zwar nicht die innere Sicherheit betreffender, gleichwohl erheblicher Belang kann auch die Korruptionsprävention angesehen werden.

Die Kammer hat erwogen, ob die über den Grundsatz hinausgehende, also eine Ausnahme darstellende Einstufung wegen sonstiger erheblicher Belange zugleich ein erhöhtes Rechtfertigungsbedürfnis bedingt mit der Folge, dass sich die Behörde für die Annahme eines Geheimhaltungsbedürfnisses nicht auf einen Beurteilungsspielraum berufen kann. Darauf kommt es im vorliegenden Fall jedoch nicht an, denn auch bei Annahme eines Beurteilungsspielraums erfordert die Darlegung des Geheimhaltungsbedürfnisses ein Mindestmaß an Plausibilität (BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2012 – BVerwG 20 F 1.11 –, AfP 2012, 298 = juris Rdnr. 16). So verlangt auch Anlage 1 Nr.1 VSA eine schlüssige Darlegung, welche Gefährdungen, Schäden oder Nachteile konkret entstehen können, wenn Unbefugte von den Informationen Kenntnis erlangen (Unterstreichung im Original). Dies gilt umso mehr, als im vorliegenden Fall gerade nicht das Vorliegen eines anderen Ausschlussgrundes zugleich die Rechtmäßigkeit der VS-Einstufung indizieren könnte (so OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 1. Oktober 2008 – OVG 12 B 49.07 –, juris Rdnr. 36; im materiellrechtlichen Ausgangspunkt wohl gebilligt durch BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 – BVerwG 7 C 22.08 –, juris Rdnr. 11). An einer solchen Darlegung fehlt es hier.

Es ist nicht plausibel dargelegt, welche konkreten Gefahren sich daraus ergeben sollen, dass die Selbsteinschätzung der Mitarbeiter des BMWi hinsichtlich ihrer Korruptionsgefährdung offenbart wird. Zwar handelt es sich dabei nicht um eine rein subjektive, sondern um eine auf objektiven, zudem in den Fragebögen enthaltenen Kriterien – Zuständigkeiten, Entscheidungsbefugnisse, Kontrollmechanismen – aufbauende Einschätzung, doch erschließt sich daraus keine konkrete Risikoerhöhung. Es ist nicht anzunehmen, dass ein Außenstehender, der erstmals Kenntnis davon erlangt, welcher Dienstposten welche Entscheidungen letztverantwortlich trifft, dadurch zu Korruptionsversuchen veranlasst werden könnte. Vielmehr ist davon auszugehen, dass korruptionsgeneigt solche Personen sind, die ohnehin schon auf vom BMWi bearbeiteten Feldern tätig sind und bereits im Rahmen dieser Tätigkeit Kontakt zum BMWi haben, insbesondere als Antragsteller Kenntnis darüber erlangt haben oder erlangen, welcher konkrete Bearbeiter für ihr Anliegen zuständig ist. Da zudem das Phänomen Korruption erheblich vielgestaltiger ist als die schlichte Bestechung des Letztentscheiders, sondern insbesondere auch in der Form der möglichst mehreren am Entscheidungsprozess Beteiligten zu Gute kommenden „Landschaftspflege“ erscheint, ist die Kenntnis des Letztentscheiders nicht von alleiniger Bedeutung. Soweit darüber hinaus – insbesondere im Fragenkomplex internes Kontrollsystem – Schwachstellen aufgezeigt werden, ist nicht nachvollziehbar, dass aufgedeckte Schwachstellen, die so eklatant sind, dass sie zu Korruptionsversuchen nachgerade aufzufordern scheinen, nicht umgehend beseitigt würden. Dabei ist die Behauptung, es gebe Schwachstellen, die sich nicht ohne Weiteres beseitigen ließen, ohne weitere Erläuterung nicht plausibel.

Zur Auswertung wiederum fehlt es an einer nachvollziehbaren Darlegung, welche konkreten Inhalte dieser Auswertung zu Schäden oder Nachteilen für die Bundesrepublik Deutschland führen könnten und weshalb eine Teileinstufung ausscheidet.

IV. Die Kostenentscheidung beruht auf §155 Abs.1 Satz1, Abs.2 VwGO, der Vollstreckungsausspruch auf §167 VwGO i.V.m. §§708 Nr.11, 709 Satz2, 711 ZPO. Die Berufung wird gemäß §124a Abs.1 Satz1 i.V.m. §124 Abs.2 Nr.3 VwGO zum Einen hinsichtlich der Frage der Abgrenzung der Schutzbereiche von innerer und öffentlicher Sicherheit, zum Anderen hinsichtlich der Frage der Reichweite gerichtlicher Kontrolle der Einstufung von Informationen als Verschlusssachen zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger begehrt Zugang zu Informationen über Maßnahmen des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie – vormals Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie – (BMWi) zur Korruptionsbekämpfung.

Nach Nr.2 der Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung vom 30. Juli 2004 sind in allen Dienststellen des Bundes in regelmäßigen Abständen sowie aus gegebenem Anlass die besonders korruptionsgefährdeten Arbeitsgebiete festzustellen und die Durchführung von Risikoanalysen zu prüfen. Unter Bezugnahme darauf beantragte der Kläger mit Schreiben vom 11. Juni 2012, ihm Fotokopien „der mit den entsprechenden Verwaltungsvorgängen in Verbindung stehenden Akten im Zeitraum ab dem Jahr 2005 bis heute“ zu übermitteln. Weiter heißt es: „Ich erkläre mich ausdrücklich mit der Schwärzung von Passagen sowie der nur teilweisen Übermittlung der Daten bereit, sollte Ihnen dies zum Schutz personenbezogener Daten notwendig erscheinen.“

Mit auf den 11. Juni 2012 datiertem, am 11. Juli 2012 abgesandtem Bescheid gab die Beklagte dem Antrag teilweise statt. Sie übermittelte dem Kläger Fotokopien der Tabellenteile der Korruptionspräventionsberichte der Bundesregierung für den begehrten Zeitraum und machte hierfür Auslagen für Kopien in Höhe von 5,00 Euro geltend. Einen weitergehenden Informationszugang lehnte sie ab, weil das Bekanntwerden konkreter Informationen über besonders korruptionsgefährdete Arbeitsgebiete das Begehen von Korruptionsstraftaten erleichtern und dadurch nachteilige Auswirkungen auf Belange der inneren Sicherheit haben könne. Außerdem spiegelten die Unterlagen zum Teil den fortlaufenden internen Überlegungs- und Abstimmungsprozess zum Thema Korruptionsprävention wider, so dass durch die Herausgabe dieser Informationen der fortlaufende behördliche Beratungsprozess zum Thema Korruptionsprävention beeinträchtigt würde.

Am 16. Juli 2012 legte der Kläger Widerspruch ein. Er wandte sich gegen die Auslagenforderung und verwies in der Sache auf Ausführungen des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) zur Offenlegung des Korruptionspräventionsberichts der Bundesregierung im Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit für die Jahre 2010 und 2011. Nach dessen Einschätzung ist schon die Befürchtung vermehrter Korruptionsstraftaten unwahrscheinlich, jedenfalls aber handele es sich nicht um eine Gefährdung der inneren Sicherheit. Auch beinhalte der abgeschlossene Bericht keine laufenden Beratungen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 11. Oktober 2012, zugestellt am 16. Oktober 2012, wies die Beklagte den Widerspruch unter Vertiefung der Ausführungen des Ausgangsbescheides zurück und setzte eine Widerspruchsgebühr in Höhe von 30,- Euro fest. Zu den Ausschlussgründen vertiefte sie die Ausführungen des Ausgangsbescheides. Die vom Kläger zitierten Ausführungen des BfDI beträfen gerade diejenigen Unterlagen, zu denen dem Kläger Zugang gewährt worden sei. Die Erhebung der Auslagen sei rechtmäßig.

Am 7. November 2012 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Er verfolgt damit sein Ziel weiter, Zugang zu den erbetenen Informationen zu erlangen. Dabei wiederholt er sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren und führt ergänzend eine ihm übermittelte Stellungnahme des BfDI vom 6. November 2012 an. Darüber hinaus wendete er sich zunächst weiter gegen die Geltendmachung von Auslagen; insoweit hat er seine Klage in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen. Er beantragt nunmehr,

die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des auf den 11. Juni 2012 datierten Bescheides des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Oktober 2012 zu verpflichten, dem Kläger Zugang zu dem zwischen dem 1. Januar 2005 und dem 11. Juni 2012 entstandenen Teil des Vorgangs ZA4-12502/003 zu gewähren.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat sich zunächst weiter auf die Ausschlussgründe des Schutzes der inneren Sicherheit und der Vertraulichkeit von Beratungen berufen. Mit Schriftsatz vom 10. Juli 2015 hat sie mitgeteilt, die angefragten Dokumente seien zwischenzeitlich zur Verschlusssache – Nur für den Dienstgebrauch (VS-NfD) erklärt worden. Sie beruft sich nunmehr zusätzlich darauf sowie auf den Schutz personenbezogener Daten als Ausschlussgründe.

Der Antrag des Klägers beziehe sich auf den Vorgang ZA4-12502/003. Dieser enthalte allgemeine Erfassungsbögen (Fragebögen), die nur mit Ja oder Nein zu beantwortende Fragen enthielten, ergänzende Fragebögen zur Risikoanalyse, einen Auszug aus dem (an sich elektronischen) Geschäftsverteilungsplan mit Angaben zum Referatsleiter, zu den Sachaufgaben des Referats und zu den einzelnen mit Sachaufgaben betrauten Mitarbeitern sowie schließlich die Auswertung des zuständigen Fachreferates ZA4.

Die Fragebögen – je einer für jede Sachaufgabe – würden vom zuständigen Fachreferat an alle Referatsleiter versandt, die sie gemeinsam mit den Mitarbeitern ihrer Arbeitseinheit ausfüllten. Die ausgefüllten Fragebögen würden vom Fachreferat ausgewertet, indem für jede Sachaufgabe an Hand des Geschäftsverteilungsplanes die damit betrauten Mitarbeiter bestimmt und im Personaldatensystem bei den einzelnen Mitarbeitern die Ergebnisse vermerkt würden; ggf. würden erforderliche Maßnahmen getroffen. Die aggregierten Daten würden an das Bundesministerium des Innern gemeldet, das sie in den jährlichen Korruptionspräventionsbericht aufnehme.

Die Offenlegung der begehrten Informationen könne deshalb nachteilige Auswirkungen auf die innere Sicherheit – hier die Funktionsfähigkeit des BMWi – haben, weil sie Aufschluss darüber gäben, wo genau sich besonders korruptionsgefährdete Arbeitsgebiete befänden sowie darüber, welche Absicherungsmechanismen gegen Korruption auf einem konkreten Dienstposten bestehen. Wer beabsichtige, mittels Korruption Einfluss auf Entscheidungen im BMWi zu nehmen, könne das Ziel leichter erreichen, wenn er wisse, bei welchen Dienstposten seine Bemühungen am meisten Erfolg versprechen und welche Absicherungsmechanismen zu umgehen seien. Soweit der BfDI keine Risikoerhöhung sehe, weil Tatgeneigte in der Regel unabhängig von der Risikobewertung ohnehin schon wüssten, wer insbesondere über Beschaffungs- und Subventionsvorhaben zu entscheiden habe, greife dies zu kurz, weil z.B. auch eine Einflussnahme auf den Bereich Ausfuhr- und Kriegswaffenkontrolle denkbar sei und dies mit erheblichem politischen Schaden, ggf. auch mit Verstößen gegen völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik verbunden sein könne. Außerdem müsse bezweifelt werden, dass tatgeneigte Kreise ohne Weiteres an Informationen über die konkreten Dienstposten, auf denen Entscheidungen über Beschaffungs- und Subventionsvorhaben getroffen werden, oder gar das konkrete Schutzniveau dieser Dienstposten herankommen könnten.

Die Beratungen von Behörden könnten entgegen der Auffassung des BfDI weiter gefährdet sein, auch wenn der behördliche Beratungsprozess über die konkreten „Überprüfungsrunden“, über die der Kläger Informationszugang begehre, abgeschlossen seien, denn es sei im Interesse einer bestmöglichen Korruptionsbekämpfung, wenn die Beschäftigten im Zusammenhang mit Risikoanalysen offene und unbefangene Angaben machen könnten, ohne befürchten zu müssen, dass diese Angaben später in die Öffentlichkeit gelangen könnten.

Sie hält schließlich die Einstufung als „VS-NfD“ für sachlich gerechtfertigt, weil durch Offenlegung unmittelbar Kenntnis von der ministeriellen Einschätzung der besonderen Korruptionsanfälligkeit einzelner Dienstposten erlangt werden könne. Dadurch würden „Schwachstellen“ gleichsam offiziell offengelegt und zugleich die Möglichkeit eröffnet, dass besonders korruptionsgefährdete Dienstposten einzelnen Sachbearbeitern persönlich zugeordnet werden könnten. Dadurch würde die Gefahr erhöht, dass Außenstehende gezielt an einzelne Mitarbeiter heranträten, um deren Amtsausübung unzulässig zu beeinflussen. Zugleich handele es sich um personenbezogene Daten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte sowie den von der Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgang verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

I. Soweit der Kläger – hinsichtlich der Erhebung von Schreibauslagen – die Klage zurückgenommen hat, ist das Verfahren gemäß §92 Abs.3 VwGO einzustellen.

II. Soweit der Kläger Zugang zu personenbezogenen Daten Dritter begehrt, ist die Klage unzulässig. Insoweit hat der Kläger den vor Erhebung der Klage erforderlichen Antrag (vgl. §68 Abs.1 Satz1 und Abs.2 VwGO) bei der Behörde nicht gestellt. Der Antrag des Klägers vom 11. Juni 2011 erfasst die personenbezogenen Daten Dritter nicht. Eine ihm gemäß §88 VwGO in der mündlichen Verhandlungen vorgeschlagene entsprechende Beschränkung seines Klageantrags hat er abgelehnt.

Der Kläger hat in seinem Antragsschreiben auf die Offenlegung personenbezogener Daten verzichtet. Er hat in der mündlichen Verhandlung erläutert, dies diene dazu, Verfahrensverzögerungen seitens der Behörde durch Drittbeteiligungsverfahren gemäß §8 Abs.1 IFG zu vermeiden. Diese Intention war der Beklagten auch bekannt, etwa durch Dienst- und Fachaufsichtsbeschwerden gegen Mitarbeiter des Zentralen Rechtsreferates und des Referates VIIB1 vom 1. Juni 2012. Der Antrag war daher aus objektiver Empfängersicht so zu verstehen, dass alle Daten bereits vom Antrag nicht erfasst waren, deren Offenlegung ein Drittbeteiligungsverfahren erforderlich gemacht hätte. Das ist lediglich dann nicht der Fall, wenn es sich um Bearbeiter i.S.v. §5 Abs.4 IFG handelt; Bearbeiter sind in der Regel nicht „Dritte“ i.S.v. §8 Abs.1 IFG.

Dabei sind Bearbeiter im Sinne des §5 Abs.4 IFG nur solche Amtsträger, die mit einem bestimmten Vorgang befasst gewesen sind bzw. an ihm mitgewirkt haben (VG Berlin, Urteil vom 5. Juni 2014 – VG 2 K 252.13 –, LKV 2014, 568 = juris Rdnr. 20). Das sind hier diejenigen Mitarbeiter des Referates ZA4, die die Fragebögen versenden und auswerten sowie das Material für die Korruptionspräventionsberichte zusammenstellen, nicht jedoch diejenigen, die die Fragebögen ausfüllen, denn diese tragen lediglich Informationen zu dem Vorgang „Vorarbeiten für den Korruptionspräventionsbericht“ bei. Wenn auch Informationen über diese Amtsträger wegen ihres dienstlichen Bezuges grundsätzlich kein hoher Schutz zuzuerkennen sein mag (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. März 2008 – BVerwG 2 B 131.07 –, Buchholz 237.8 §102 RhPLBG Nr.2 = juris Rdnr. 8), ist das Interesse nach der gesetzlichen Regelung doch oberhalb des vom Gesetzgeber in §5 Abs.4 IFG als unerheblich bewerteten Geheimhaltungsinteresses von „Bearbeitern“ einzuordnen (VG Berlin, Urteil vom 5. Juni 2014, a.a.O. Rdnr. 28), so dass ein Drittbeteiligungsverfahren zwingend durchzuführen wäre, wenn sich die Behörde – wie hier – auf den Ausschlussgrund des §5 Abs.1 IFG berufen will (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. Mai 2014 – OVG 12 B 4.12 –, NVwZ-RR 2015, 126 = juris Rdnr. 34).

Ebenfalls nicht vom Antrag erfasst sind zudem die Bezeichnungen der einzelnen Referate in dem fraglichen Vorgang. Personenbezogene Daten i.S.v. §3 Abs.1 Bundesdatenschutzgesetz sind Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren Person. Ein derartiger Personenbezug ist nicht nur dann gegeben, wenn Personen namentlich genannt werden, sondern es ist auch zu prüfen, ob die begehrten Informationen in dem konkreten Kontext, in dem sie stehen, hinreichende Anhaltspunkte für eine mögliche Identifizierung und eine damit verbundene Verletzung der Persönlichkeitsrechte der Betroffenen bieten (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. Mai 2014, a.a.O. Rdnr. 33). Das ist hier hinsichtlich der Bezeichnung der einzelnen Referate der Fall, denn diese Angabe erlaubt zusammen mit dem öffentlich zugänglichen, z.B. im Internet eingestellten Organisationsplan die Identifizierung der Referatsleiter; geschütztes Datum ist dabei wegen eben dieser bereits erfolgten Veröffentlichung zwar nicht mehr der Name als solcher, wohl aber seine Zuordnung zu einem bestimmten, ggf. korruptionsgefährdeten Arbeitsgebiet.

III. Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet, da der angegriffene Bescheid, soweit er den beantragten Informationszugang versagt, rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (§113 Abs.5 VwGO). Er hat Anspruch auf den beantragten Informationszugang.

1. Grundlage des Informationsanspruchs des Klägers ist §1 Abs.1 IFG. Danach hat jeder nach Maßgabe des Informationsfreiheitsgesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Der Kläger ist informationsberechtigt i.S.v. §1 Abs.1 Satz1 IFG („jeder“), und das beklagte Bundesministerium ist als Bundesbehörde anspruchsverpflichtet. Bei den vom Kläger begehrten Informationen handelt es sich schließlich um amtliche Informationen i.S.v. §2 Nr.1 IFG.

2. Dem Informationsanspruch stehen keine Ausschlussgründe entgegen.

a) Der von der Beklagten zunächst geltend gemachte Ausschlussgrund nachteiliger Auswirkungen auf die Belange der inneren Sicherheit nach §3 Nr.1 lit. c IFG liegt nicht vor, denn er ist schon nicht einschlägig.

Dieser Ausschlussgrund dient dem Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung sowie des Bestandes und der Sicherheit des Bundes und der Länder (vgl. BT-Drs. 15/4493, S.9). Dies schließt den Schutz der Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen mit ein. Bei der Entscheidung, ob die Möglichkeit derartiger nachteiliger Auswirkungen besteht, steht der informationspflichtigen Behörde ein eigener Beurteilungsspielraum zu, der nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar ist (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 20. März 2012 – OVG 12 B 27.11 –, juris Rdnr. 34 m.w.N.). Die Kammer hat dazu bislang entschieden, dass darunter der Schutz vor gewaltsamen Aktionen Privater zu verstehen sei (VG Berlin, Urteil vom 10. Februar 2011 – VG 2 K 23.10 –, Bauwerkdaten, juris Rdnr. 27, unter Berufung auf Rossi, IFG, §3 Rdnr. 16, und Schoch, IFG, §3 Rdnr. 33 f., sowie Urteil vom 7. April 2011 – VG 2 K 39.10 –, Terminkalender der Bundeskanzlerin, juris Rdnr. 32). In der Literatur wird hinsichtlich des Begriffs der inneren Sicherheit auf §92 Abs.3 Nr.2 StGB verwiesen (Schoch a.a.O. Rdnr. 33; Rossi a.a.O. Rdnr. 15; Roth in: Berger/Partsch/ Roth/Scheel, IFG 2. Aufl. §3 Rdnr. 38). In der Rechtsprechung zu dieser Bestimmung heißt es, Bestrebungen gegen die innere Sicherheit seien solche, deren Träger darauf hinarbeiteten, die Fähigkeit der Bundesrepublik Deutschland zu beeinträchtigen, sich nach innen oder außen gegen derartige Störungen zu Wehr zu setzen (BGH, Urteil vom 28. Februar 1979 – 3 StR 14/79 –, BGHSt 28, 312 = juris Rdnr. 16; Laufhütte/Kuschel in: LK-StGB 12. Aufl., §92 Rdnr. 9; Rudolphi in: SK-StGB, 6. Aufl., §92 Rdnr. 14). Dementsprechend rücken die amtliche Begründung und die Kommentierungen zum IFG hinsichtlich der Frage, wer sich auf diesen Ausschlussgrund berufen darf, auch die Sicherheitsbehörden in den Vordergrund.

Vor diesem Hintergrund ist die Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen nur insoweit dem Schutzgut der inneren Sicherheit zuzuordnen, als sich eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit – insbesondere durch gewaltsame Einwirkungen – zugleich als Beeinträchtigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung sowie des Bestandes und der Sicherheit des Bundes und der Länder darstellt. Nicht dazu zählt hingegen, wenn lediglich die Arbeit einer Behörde erschwert, beeinträchtigt oder aufwändiger wird wie etwa hier durch mögliche Korruptionsversuche. So verweist die amtliche Begründung auf die Bestimmungen des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes (SÜG), dessen Zweck es u.a. ist, lebenswichtige Einrichtungen vor Sabotage zu schützen (§1 Abs.4 SÜG). Das sind etwa nach §5a der Sicherheitsüberprüfungsfeststellungsverordnung (i.d.F. vom 12. September 2007, BGBl. I S.2294, zuletzt geändert durch Art.8 des Gesetzes vom 7. Dezember 2011, BGBl. I S.2576) die Arbeitseinheiten in den obersten Bundesbehörden, die den Betrieb der Informations- und Kommunikationstechnik sicherstellen und deren Ausfall die Tätigkeit der obersten Bundesbehörden unmittelbar erheblich beeinträchtigen würde. Eine Erhöhung der Korruptionsanfälligkeit stellt dagegen keine in dem Sinne erhebliche Beeinträchtigung dar, dass die Funktionsfähigkeit (zeitweise oder partiell) entfiele. Zudem besteht auch deshalb kein Bedürfnis, den Tatbestand der Gefährdung der Funktionsfähigkeit über den in den genannten Entscheidungen angeführten Schutz vor gewaltsamen Aktionen Privater hinaus auszudehnen. Die von der Beklagten befürchteten Straftaten nach §§331 ff. StGB (Vorteilsannahme, Bestechlichkeit etc.) stellen daher nur Verletzungen der öffentlichen Sicherheit dar, was in den Schutzbereich des §3 Nr.2 IFG fällt (vgl. auch OVG Münster, Urteil vom 16. Juni 2015 – 8 A 2429/14 –, juris Rdnr. 63).

b) Dem entsprechend hat sich die Beklagte in der mündlichen Verhandlung ergänzend auch auf den Ausschlussgrund der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit nach §3 Nr.2 IFG berufen. Dieses „Nachschieben“ begegnet keinen Bedenken, da es lediglich die rechtliche Einordnung der nämlichen Begründung betrifft. Aber auch dieser Ausschlussgrund liegt nicht vor, da eine hinreichende Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch die von der Beklagten nach den Ausführungen zu II. nur zu offenbarenden Informationen nicht erkennbar ist.

Die öffentliche Sicherheit umfasst die Gesamtheit der Rechtsvorschriften sowie die subjektiven Rechtsgüter und Rechte des Einzelnen. Eine „Gefährdung“ liegt vor, wenn eine Sachlage oder ein Verhalten mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zum Eintritt eines Schadens für das Rechtsgut führen wird. Im Rahmen des §3 Nr.2 IFG reicht die Möglichkeit der Gefährdung aus („gefährden kann“). Zu den geschützten Rechtsvorschriften zählen insbesondere die Vorschriften des Strafrechts, hier die §§331 ff. StGB, deren Verletzung durch die hier geltend gemachten Gefahren in Betracht kommt. Zur Feststellung einer möglichen Gefährdung genügt aber nicht irgendeine abstrakte Gefahr. Verlangt ist vielmehr eine konkrete Gefährdungslage, die dann gegeben ist, wenn bei ungehindertem Geschehensablauf, d.h. im Falle der Gewährung des begehrten Informationszugangs in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für das Schutzgut einträte. Dabei sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit um so geringer, je größer die Bedeutung des Schutzgutes ist (VG Berlin, Urteil vom 19. Juni 2014 – VG 2 K 221.13 –, juris Rdnr. 44).

Hinsichtlich der Fragebögen besteht die von der Beklagten gesehene Gefahr, korruptionsgefährdete Stellen durch Offenlegung verstärkter Korruptionsaktivität auszusetzen, schon deshalb nicht, weil die nach den Ausführungen zu II. nur offenzulegenden Informationen die Identifizierung weder der Dienstposten noch der Dienstposteninhaber ermöglicht. Soweit über die Benennung der Sachaufgaben eine Zuordnung möglich ist, sind die den allgemeinen Erfassungsbögen zu entnehmenden Informationen, dass eine Korruptionsgefahr dann höher ist, wenn etwa über Auftragsvergabe, Subventionen oder Genehmigungen zu entscheiden ist, zu banal, als dass es durch deren Veröffentlichung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vermehrt zu Korruptionsfällen kommen würde; es ist fernliegend, dass ein Tatgeneigter diese Erkenntnis nicht ohnehin schon besäße.

Soweit schließlich die ergänzenden Fragebögen zur Risikoanalyse über die Benennung der Sachaufgaben Erkenntnisse über das Schutzniveau eines bestimmten Dienstpostens ermöglichen, mag dies zu der abstrakten Gefahr führen, dass Außenstehende gezielt an einzelne Mitarbeiter heranträten, um deren Amtsausübung unzulässig zu beeinflussen. Hinreichend konkret ist diese Gefahr jedoch nicht, denn zum Einen ist nicht erkennbar, inwieweit die entsprechenden Angaben aus dem Zeitraum 2005-2012 heute noch aktuell sind, insbesondere unter dem Gesichtspunkt, dass aufgedeckte Schwachstellen zu Gegenmaßnahmen geführt haben dürften. Zum Anderen steht dem Offenlegen von Schwachstellen das Offenlegen hoher Schutzniveaus gegenüber, was auf Tatgeneigte abschreckend wirken kann.

Hinsichtlich des Geschäftsverteilungsplanes ist nach Wegfall der zu II. genannten Daten nicht ersichtlich, welcher zusätzliche, potentiell gefährdende Erkenntnisgewinn daraus noch gezogen werden könnte.

Hinsichtlich der abschließenden Auswertung fehlt es an einer nachvollziehbaren Darlegung, welche potentiell gefährdungserhöhenden Inhalte diese hat. Die Darlegungslast liegt bei der Behörde. Diese muss das Vorliegen von Ausschlussgründen plausibel darlegen; dabei müssen die Angaben nicht so detailliert sein, dass Rückschlüsse auf die geschützte Information möglich sind, sie müssen aber so einleuchtend und nachvollziehbar sein, dass das Vorliegen von Ausschlussgründen geprüft werden kann (VG Berlin, Urteil vom 1. Juni 2012 – VG 2 K 177.11 –, PharmR 2012, 343 = juris Rdnr. 31). Diesen Anforderungen genügt die pauschale Behauptung, die Auswertung offenbare Schwachstellen, nicht.

c) Dem Informationszugang steht auch der Ausschlussgrund des §3 Nr.3 lit. b IFG nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift besteht kein Anspruch auf Informationszugang, wenn und solange die Beratungen von Behörden beeinträchtigt werden. Geschützt ist nur der eigentliche Vorgang der behördlichen Entscheidungsfindung, d. h. die Besprechung, Beratschlagung und Abwägung. Die Tatsachengrundlagen, die Grundlagen der Willensbildung und das Ergebnis der Willensbildung sind davon nicht geschützt (VG Berlin, Urteil vom 28. Januar 2015 – VG 2 K 128.14 –, juris Rdnr. 17).

Soweit die Beklagte befürchtet, die Mitarbeiter könnten, wenn ihre Einschätzung der Korruptionsanfälligkeit ihres Dienstposten offenbart wird, zukünftig die Fragebögen nicht mehr mit der erwünschten Offenheit ausfüllen, besteht diese Gefahr schon deshalb nicht, weil die Namen der Mitarbeiter gerade nicht offenbart werden. Im Übrigen geben die vom Referatsleister auszufüllenden Fragebögen ggf. das Ergebnis eines referatsinternen Beratungsprozesses wieder und dienen nachfolgend als Grundlage für die Auswertung, stellen selbst aber keine Beratungen dar.

Soweit die Auswertung Teil der Beratung über weitere Maßnahmen zur Korruptionsprävention sein sollte, fehlt es – wie oben ausgeführt – an einer nachvollziehbaren Darlegung, wo genau sich in den Unterlagen Beratungsprozesse befinden.

d) Dem Informationsanspruch steht schließlich nicht gemäß §3 Nr.4 IFG entgegen, dass die Behörde den fraglichen Vorgang als Verschlusssache eingestuft hat. Dabei ist der Anspruch nicht schon wegen dieser Einstufung ausgeschlossen, sondern es kommt darauf an, ob die materiellen Voraussetzungen für diese Einstufung vorlagen. Den öffentlichen Belangen drohen keine Nachteile, wenn eine als Verschlusssache eingestufte Information bekannt wird, es sei denn, die Einstufung entspricht den materiellen Geheimhaltungsbedürfnissen, wie sie in §3 Nr.4 der Verschlusssachenanweisung – VSA – i.V.m. §4 SÜG geregelt sind (BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 – BVerwG 7 C 22.08 –, Buchholz 400 IFG Nr.1 = juris Rdnr. 47 ff.). Das ist nicht der Fall. Das Gericht kann dies ohne Vorlage der fraglichen Unterlagen entscheiden, denn die Beklagte hat die Art der darin enthaltenen Informationen hinreichend nachvollziehbar dargelegt mit der Folge, dass die Frage, ob die Auffassung der Beklagten zutrifft, nicht davon abhängt, welchen Inhalt die Dokumente tatsächlich haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 – BVerwG 7 C 21.08 –, Buchholz 400 IFG Nr.2 = juris Rdnr. 28).

Das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Einstufung als Verschlusssache ist nicht von vornherein ausgeschlossen. Nach §3 Nr.4 VSA i.V.m. §4 Abs.2 Nr.4 SÜG erfolgt die Einstufung als VS-NfD, wenn die Kenntnisnahme durch Unbefugte für die Interessen der Bundesrepublik Deutschland oder eines ihrer Länder nachteilig sein kann. Dabei wird in Anlage 1 Nr.1 VSA ausgeführt, dass eine VS-Einstufung grundsätzlich nur bei Informationen in Betracht komme, die die äußere Sicherheit, auswärtigen Beziehungen, innere Sicherheit oder durch die Bundesrepublik Deutschland zu schützende Belange Dritter betreffen (Unterstreichung im Original). Vorliegend käme allein der Belang „innere Sicherheit“ in Betracht, der aber – wie oben ausgeführt – durch Korruptionsgefährdung allein noch nicht betroffen ist. Jedoch lässt das Wort „grundsätzlich“ Raum für die ausnahmsweise Einstufung auch bei Betroffenheit sonstiger erheblicher Belange. Einer solchen Ausweitung der Einstufungsmöglichkeit jedenfalls auf der niedrigsten Stufe entspricht es zudem, dass §1 Abs.2 Nr.1 SÜG als sicherheitsempfindlich erst den Zugang zu Verschlusssachen ab der nächsthöheren Stufe „VS-Vertraulich“ ansieht. Als zwar nicht die innere Sicherheit betreffender, gleichwohl erheblicher Belang kann auch die Korruptionsprävention angesehen werden.

Die Kammer hat erwogen, ob die über den Grundsatz hinausgehende, also eine Ausnahme darstellende Einstufung wegen sonstiger erheblicher Belange zugleich ein erhöhtes Rechtfertigungsbedürfnis bedingt mit der Folge, dass sich die Behörde für die Annahme eines Geheimhaltungsbedürfnisses nicht auf einen Beurteilungsspielraum berufen kann. Darauf kommt es im vorliegenden Fall jedoch nicht an, denn auch bei Annahme eines Beurteilungsspielraums erfordert die Darlegung des Geheimhaltungsbedürfnisses ein Mindestmaß an Plausibilität (BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2012 – BVerwG 20 F 1.11 –, AfP 2012, 298 = juris Rdnr. 16). So verlangt auch Anlage 1 Nr.1 VSA eine schlüssige Darlegung, welche Gefährdungen, Schäden oder Nachteile konkret entstehen können, wenn Unbefugte von den Informationen Kenntnis erlangen (Unterstreichung im Original). Dies gilt umso mehr, als im vorliegenden Fall gerade nicht das Vorliegen eines anderen Ausschlussgrundes zugleich die Rechtmäßigkeit der VS-Einstufung indizieren könnte (so OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 1. Oktober 2008 – OVG 12 B 49.07 –, juris Rdnr. 36; im materiellrechtlichen Ausgangspunkt wohl gebilligt durch BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 – BVerwG 7 C 22.08 –, juris Rdnr. 11). An einer solchen Darlegung fehlt es hier.

Es ist nicht plausibel dargelegt, welche konkreten Gefahren sich daraus ergeben sollen, dass die Selbsteinschätzung der Mitarbeiter des BMWi hinsichtlich ihrer Korruptionsgefährdung offenbart wird. Zwar handelt es sich dabei nicht um eine rein subjektive, sondern um eine auf objektiven, zudem in den Fragebögen enthaltenen Kriterien – Zuständigkeiten, Entscheidungsbefugnisse, Kontrollmechanismen – aufbauende Einschätzung, doch erschließt sich daraus keine konkrete Risikoerhöhung. Es ist nicht anzunehmen, dass ein Außenstehender, der erstmals Kenntnis davon erlangt, welcher Dienstposten welche Entscheidungen letztverantwortlich trifft, dadurch zu Korruptionsversuchen veranlasst werden könnte. Vielmehr ist davon auszugehen, dass korruptionsgeneigt solche Personen sind, die ohnehin schon auf vom BMWi bearbeiteten Feldern tätig sind und bereits im Rahmen dieser Tätigkeit Kontakt zum BMWi haben, insbesondere als Antragsteller Kenntnis darüber erlangt haben oder erlangen, welcher konkrete Bearbeiter für ihr Anliegen zuständig ist. Da zudem das Phänomen Korruption erheblich vielgestaltiger ist als die schlichte Bestechung des Letztentscheiders, sondern insbesondere auch in der Form der möglichst mehreren am Entscheidungsprozess Beteiligten zu Gute kommenden „Landschaftspflege“ erscheint, ist die Kenntnis des Letztentscheiders nicht von alleiniger Bedeutung. Soweit darüber hinaus – insbesondere im Fragenkomplex internes Kontrollsystem – Schwachstellen aufgezeigt werden, ist nicht nachvollziehbar, dass aufgedeckte Schwachstellen, die so eklatant sind, dass sie zu Korruptionsversuchen nachgerade aufzufordern scheinen, nicht umgehend beseitigt würden. Dabei ist die Behauptung, es gebe Schwachstellen, die sich nicht ohne Weiteres beseitigen ließen, ohne weitere Erläuterung nicht plausibel.

Zur Auswertung wiederum fehlt es an einer nachvollziehbaren Darlegung, welche konkreten Inhalte dieser Auswertung zu Schäden oder Nachteilen für die Bundesrepublik Deutschland führen könnten und weshalb eine Teileinstufung ausscheidet.

IV. Die Kostenentscheidung beruht auf §155 Abs.1 Satz1, Abs.2 VwGO, der Vollstreckungsausspruch auf §167 VwGO i.V.m. §§708 Nr.11, 709 Satz2, 711 ZPO. Die Berufung wird gemäß §124a Abs.1 Satz1 i.V.m. §124 Abs.2 Nr.3 VwGO zum Einen hinsichtlich der Frage der Abgrenzung der Schutzbereiche von innerer und öffentlicher Sicherheit, zum Anderen hinsichtlich der Frage der Reichweite gerichtlicher Kontrolle der Einstufung von Informationen als Verschlusssachen zugelassen.

Entscheidungsgründe

I. Soweit der Kläger – hinsichtlich der Erhebung von Schreibauslagen – die Klage zurückgenommen hat, ist das Verfahren gemäß §92 Abs.3 VwGO einzustellen.

II. Soweit der Kläger Zugang zu personenbezogenen Daten Dritter begehrt, ist die Klage unzulässig. Insoweit hat der Kläger den vor Erhebung der Klage erforderlichen Antrag (vgl. §68 Abs.1 Satz1 und Abs.2 VwGO) bei der Behörde nicht gestellt. Der Antrag des Klägers vom 11. Juni 2011 erfasst die personenbezogenen Daten Dritter nicht. Eine ihm gemäß §88 VwGO in der mündlichen Verhandlungen vorgeschlagene entsprechende Beschränkung seines Klageantrags hat er abgelehnt.

Der Kläger hat in seinem Antragsschreiben auf die Offenlegung personenbezogener Daten verzichtet. Er hat in der mündlichen Verhandlung erläutert, dies diene dazu, Verfahrensverzögerungen seitens der Behörde durch Drittbeteiligungsverfahren gemäß §8 Abs.1 IFG zu vermeiden. Diese Intention war der Beklagten auch bekannt, etwa durch Dienst- und Fachaufsichtsbeschwerden gegen Mitarbeiter des Zentralen Rechtsreferates und des Referates VIIB1 vom 1. Juni 2012. Der Antrag war daher aus objektiver Empfängersicht so zu verstehen, dass alle Daten bereits vom Antrag nicht erfasst waren, deren Offenlegung ein Drittbeteiligungsverfahren erforderlich gemacht hätte. Das ist lediglich dann nicht der Fall, wenn es sich um Bearbeiter i.S.v. §5 Abs.4 IFG handelt; Bearbeiter sind in der Regel nicht „Dritte“ i.S.v. §8 Abs.1 IFG.

Dabei sind Bearbeiter im Sinne des §5 Abs.4 IFG nur solche Amtsträger, die mit einem bestimmten Vorgang befasst gewesen sind bzw. an ihm mitgewirkt haben (VG Berlin, Urteil vom 5. Juni 2014 – VG 2 K 252.13 –, LKV 2014, 568 = juris Rdnr. 20). Das sind hier diejenigen Mitarbeiter des Referates ZA4, die die Fragebögen versenden und auswerten sowie das Material für die Korruptionspräventionsberichte zusammenstellen, nicht jedoch diejenigen, die die Fragebögen ausfüllen, denn diese tragen lediglich Informationen zu dem Vorgang „Vorarbeiten für den Korruptionspräventionsbericht“ bei. Wenn auch Informationen über diese Amtsträger wegen ihres dienstlichen Bezuges grundsätzlich kein hoher Schutz zuzuerkennen sein mag (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. März 2008 – BVerwG 2 B 131.07 –, Buchholz 237.8 §102 RhPLBG Nr.2 = juris Rdnr. 8), ist das Interesse nach der gesetzlichen Regelung doch oberhalb des vom Gesetzgeber in §5 Abs.4 IFG als unerheblich bewerteten Geheimhaltungsinteresses von „Bearbeitern“ einzuordnen (VG Berlin, Urteil vom 5. Juni 2014, a.a.O. Rdnr. 28), so dass ein Drittbeteiligungsverfahren zwingend durchzuführen wäre, wenn sich die Behörde – wie hier – auf den Ausschlussgrund des §5 Abs.1 IFG berufen will (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. Mai 2014 – OVG 12 B 4.12 –, NVwZ-RR 2015, 126 = juris Rdnr. 34).

Ebenfalls nicht vom Antrag erfasst sind zudem die Bezeichnungen der einzelnen Referate in dem fraglichen Vorgang. Personenbezogene Daten i.S.v. §3 Abs.1 Bundesdatenschutzgesetz sind Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren Person. Ein derartiger Personenbezug ist nicht nur dann gegeben, wenn Personen namentlich genannt werden, sondern es ist auch zu prüfen, ob die begehrten Informationen in dem konkreten Kontext, in dem sie stehen, hinreichende Anhaltspunkte für eine mögliche Identifizierung und eine damit verbundene Verletzung der Persönlichkeitsrechte der Betroffenen bieten (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. Mai 2014, a.a.O. Rdnr. 33). Das ist hier hinsichtlich der Bezeichnung der einzelnen Referate der Fall, denn diese Angabe erlaubt zusammen mit dem öffentlich zugänglichen, z.B. im Internet eingestellten Organisationsplan die Identifizierung der Referatsleiter; geschütztes Datum ist dabei wegen eben dieser bereits erfolgten Veröffentlichung zwar nicht mehr der Name als solcher, wohl aber seine Zuordnung zu einem bestimmten, ggf. korruptionsgefährdeten Arbeitsgebiet.

III. Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet, da der angegriffene Bescheid, soweit er den beantragten Informationszugang versagt, rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (§113 Abs.5 VwGO). Er hat Anspruch auf den beantragten Informationszugang.

1. Grundlage des Informationsanspruchs des Klägers ist §1 Abs.1 IFG. Danach hat jeder nach Maßgabe des Informationsfreiheitsgesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Der Kläger ist informationsberechtigt i.S.v. §1 Abs.1 Satz1 IFG („jeder“), und das beklagte Bundesministerium ist als Bundesbehörde anspruchsverpflichtet. Bei den vom Kläger begehrten Informationen handelt es sich schließlich um amtliche Informationen i.S.v. §2 Nr.1 IFG.

2. Dem Informationsanspruch stehen keine Ausschlussgründe entgegen.

a) Der von der Beklagten zunächst geltend gemachte Ausschlussgrund nachteiliger Auswirkungen auf die Belange der inneren Sicherheit nach §3 Nr.1 lit. c IFG liegt nicht vor, denn er ist schon nicht einschlägig.

Dieser Ausschlussgrund dient dem Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung sowie des Bestandes und der Sicherheit des Bundes und der Länder (vgl. BT-Drs. 15/4493, S.9). Dies schließt den Schutz der Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen mit ein. Bei der Entscheidung, ob die Möglichkeit derartiger nachteiliger Auswirkungen besteht, steht der informationspflichtigen Behörde ein eigener Beurteilungsspielraum zu, der nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar ist (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 20. März 2012 – OVG 12 B 27.11 –, juris Rdnr. 34 m.w.N.). Die Kammer hat dazu bislang entschieden, dass darunter der Schutz vor gewaltsamen Aktionen Privater zu verstehen sei (VG Berlin, Urteil vom 10. Februar 2011 – VG 2 K 23.10 –, Bauwerkdaten, juris Rdnr. 27, unter Berufung auf Rossi, IFG, §3 Rdnr. 16, und Schoch, IFG, §3 Rdnr. 33 f., sowie Urteil vom 7. April 2011 – VG 2 K 39.10 –, Terminkalender der Bundeskanzlerin, juris Rdnr. 32). In der Literatur wird hinsichtlich des Begriffs der inneren Sicherheit auf §92 Abs.3 Nr.2 StGB verwiesen (Schoch a.a.O. Rdnr. 33; Rossi a.a.O. Rdnr. 15; Roth in: Berger/Partsch/ Roth/Scheel, IFG 2. Aufl. §3 Rdnr. 38). In der Rechtsprechung zu dieser Bestimmung heißt es, Bestrebungen gegen die innere Sicherheit seien solche, deren Träger darauf hinarbeiteten, die Fähigkeit der Bundesrepublik Deutschland zu beeinträchtigen, sich nach innen oder außen gegen derartige Störungen zu Wehr zu setzen (BGH, Urteil vom 28. Februar 1979 – 3 StR 14/79 –, BGHSt 28, 312 = juris Rdnr. 16; Laufhütte/Kuschel in: LK-StGB 12. Aufl., §92 Rdnr. 9; Rudolphi in: SK-StGB, 6. Aufl., §92 Rdnr. 14). Dementsprechend rücken die amtliche Begründung und die Kommentierungen zum IFG hinsichtlich der Frage, wer sich auf diesen Ausschlussgrund berufen darf, auch die Sicherheitsbehörden in den Vordergrund.

Vor diesem Hintergrund ist die Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen nur insoweit dem Schutzgut der inneren Sicherheit zuzuordnen, als sich eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit – insbesondere durch gewaltsame Einwirkungen – zugleich als Beeinträchtigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung sowie des Bestandes und der Sicherheit des Bundes und der Länder darstellt. Nicht dazu zählt hingegen, wenn lediglich die Arbeit einer Behörde erschwert, beeinträchtigt oder aufwändiger wird wie etwa hier durch mögliche Korruptionsversuche. So verweist die amtliche Begründung auf die Bestimmungen des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes (SÜG), dessen Zweck es u.a. ist, lebenswichtige Einrichtungen vor Sabotage zu schützen (§1 Abs.4 SÜG). Das sind etwa nach §5a der Sicherheitsüberprüfungsfeststellungsverordnung (i.d.F. vom 12. September 2007, BGBl. I S.2294, zuletzt geändert durch Art.8 des Gesetzes vom 7. Dezember 2011, BGBl. I S.2576) die Arbeitseinheiten in den obersten Bundesbehörden, die den Betrieb der Informations- und Kommunikationstechnik sicherstellen und deren Ausfall die Tätigkeit der obersten Bundesbehörden unmittelbar erheblich beeinträchtigen würde. Eine Erhöhung der Korruptionsanfälligkeit stellt dagegen keine in dem Sinne erhebliche Beeinträchtigung dar, dass die Funktionsfähigkeit (zeitweise oder partiell) entfiele. Zudem besteht auch deshalb kein Bedürfnis, den Tatbestand der Gefährdung der Funktionsfähigkeit über den in den genannten Entscheidungen angeführten Schutz vor gewaltsamen Aktionen Privater hinaus auszudehnen. Die von der Beklagten befürchteten Straftaten nach §§331 ff. StGB (Vorteilsannahme, Bestechlichkeit etc.) stellen daher nur Verletzungen der öffentlichen Sicherheit dar, was in den Schutzbereich des §3 Nr.2 IFG fällt (vgl. auch OVG Münster, Urteil vom 16. Juni 2015 – 8 A 2429/14 –, juris Rdnr. 63).

b) Dem entsprechend hat sich die Beklagte in der mündlichen Verhandlung ergänzend auch auf den Ausschlussgrund der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit nach §3 Nr.2 IFG berufen. Dieses „Nachschieben“ begegnet keinen Bedenken, da es lediglich die rechtliche Einordnung der nämlichen Begründung betrifft. Aber auch dieser Ausschlussgrund liegt nicht vor, da eine hinreichende Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch die von der Beklagten nach den Ausführungen zu II. nur zu offenbarenden Informationen nicht erkennbar ist.

Die öffentliche Sicherheit umfasst die Gesamtheit der Rechtsvorschriften sowie die subjektiven Rechtsgüter und Rechte des Einzelnen. Eine „Gefährdung“ liegt vor, wenn eine Sachlage oder ein Verhalten mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zum Eintritt eines Schadens für das Rechtsgut führen wird. Im Rahmen des §3 Nr.2 IFG reicht die Möglichkeit der Gefährdung aus („gefährden kann“). Zu den geschützten Rechtsvorschriften zählen insbesondere die Vorschriften des Strafrechts, hier die §§331 ff. StGB, deren Verletzung durch die hier geltend gemachten Gefahren in Betracht kommt. Zur Feststellung einer möglichen Gefährdung genügt aber nicht irgendeine abstrakte Gefahr. Verlangt ist vielmehr eine konkrete Gefährdungslage, die dann gegeben ist, wenn bei ungehindertem Geschehensablauf, d.h. im Falle der Gewährung des begehrten Informationszugangs in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für das Schutzgut einträte. Dabei sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit um so geringer, je größer die Bedeutung des Schutzgutes ist (VG Berlin, Urteil vom 19. Juni 2014 – VG 2 K 221.13 –, juris Rdnr. 44).

Hinsichtlich der Fragebögen besteht die von der Beklagten gesehene Gefahr, korruptionsgefährdete Stellen durch Offenlegung verstärkter Korruptionsaktivität auszusetzen, schon deshalb nicht, weil die nach den Ausführungen zu II. nur offenzulegenden Informationen die Identifizierung weder der Dienstposten noch der Dienstposteninhaber ermöglicht. Soweit über die Benennung der Sachaufgaben eine Zuordnung möglich ist, sind die den allgemeinen Erfassungsbögen zu entnehmenden Informationen, dass eine Korruptionsgefahr dann höher ist, wenn etwa über Auftragsvergabe, Subventionen oder Genehmigungen zu entscheiden ist, zu banal, als dass es durch deren Veröffentlichung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vermehrt zu Korruptionsfällen kommen würde; es ist fernliegend, dass ein Tatgeneigter diese Erkenntnis nicht ohnehin schon besäße.

Soweit schließlich die ergänzenden Fragebögen zur Risikoanalyse über die Benennung der Sachaufgaben Erkenntnisse über das Schutzniveau eines bestimmten Dienstpostens ermöglichen, mag dies zu der abstrakten Gefahr führen, dass Außenstehende gezielt an einzelne Mitarbeiter heranträten, um deren Amtsausübung unzulässig zu beeinflussen. Hinreichend konkret ist diese Gefahr jedoch nicht, denn zum Einen ist nicht erkennbar, inwieweit die entsprechenden Angaben aus dem Zeitraum 2005-2012 heute noch aktuell sind, insbesondere unter dem Gesichtspunkt, dass aufgedeckte Schwachstellen zu Gegenmaßnahmen geführt haben dürften. Zum Anderen steht dem Offenlegen von Schwachstellen das Offenlegen hoher Schutzniveaus gegenüber, was auf Tatgeneigte abschreckend wirken kann.

Hinsichtlich des Geschäftsverteilungsplanes ist nach Wegfall der zu II. genannten Daten nicht ersichtlich, welcher zusätzliche, potentiell gefährdende Erkenntnisgewinn daraus noch gezogen werden könnte.

Hinsichtlich der abschließenden Auswertung fehlt es an einer nachvollziehbaren Darlegung, welche potentiell gefährdungserhöhenden Inhalte diese hat. Die Darlegungslast liegt bei der Behörde. Diese muss das Vorliegen von Ausschlussgründen plausibel darlegen; dabei müssen die Angaben nicht so detailliert sein, dass Rückschlüsse auf die geschützte Information möglich sind, sie müssen aber so einleuchtend und nachvollziehbar sein, dass das Vorliegen von Ausschlussgründen geprüft werden kann (VG Berlin, Urteil vom 1. Juni 2012 – VG 2 K 177.11 –, PharmR 2012, 343 = juris Rdnr. 31). Diesen Anforderungen genügt die pauschale Behauptung, die Auswertung offenbare Schwachstellen, nicht.

c) Dem Informationszugang steht auch der Ausschlussgrund des §3 Nr.3 lit. b IFG nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift besteht kein Anspruch auf Informationszugang, wenn und solange die Beratungen von Behörden beeinträchtigt werden. Geschützt ist nur der eigentliche Vorgang der behördlichen Entscheidungsfindung, d. h. die Besprechung, Beratschlagung und Abwägung. Die Tatsachengrundlagen, die Grundlagen der Willensbildung und das Ergebnis der Willensbildung sind davon nicht geschützt (VG Berlin, Urteil vom 28. Januar 2015 – VG 2 K 128.14 –, juris Rdnr. 17).

Soweit die Beklagte befürchtet, die Mitarbeiter könnten, wenn ihre Einschätzung der Korruptionsanfälligkeit ihres Dienstposten offenbart wird, zukünftig die Fragebögen nicht mehr mit der erwünschten Offenheit ausfüllen, besteht diese Gefahr schon deshalb nicht, weil die Namen der Mitarbeiter gerade nicht offenbart werden. Im Übrigen geben die vom Referatsleister auszufüllenden Fragebögen ggf. das Ergebnis eines referatsinternen Beratungsprozesses wieder und dienen nachfolgend als Grundlage für die Auswertung, stellen selbst aber keine Beratungen dar.

Soweit die Auswertung Teil der Beratung über weitere Maßnahmen zur Korruptionsprävention sein sollte, fehlt es – wie oben ausgeführt – an einer nachvollziehbaren Darlegung, wo genau sich in den Unterlagen Beratungsprozesse befinden.

d) Dem Informationsanspruch steht schließlich nicht gemäß §3 Nr.4 IFG entgegen, dass die Behörde den fraglichen Vorgang als Verschlusssache eingestuft hat. Dabei ist der Anspruch nicht schon wegen dieser Einstufung ausgeschlossen, sondern es kommt darauf an, ob die materiellen Voraussetzungen für diese Einstufung vorlagen. Den öffentlichen Belangen drohen keine Nachteile, wenn eine als Verschlusssache eingestufte Information bekannt wird, es sei denn, die Einstufung entspricht den materiellen Geheimhaltungsbedürfnissen, wie sie in §3 Nr.4 der Verschlusssachenanweisung – VSA – i.V.m. §4 SÜG geregelt sind (BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 – BVerwG 7 C 22.08 –, Buchholz 400 IFG Nr.1 = juris Rdnr. 47 ff.). Das ist nicht der Fall. Das Gericht kann dies ohne Vorlage der fraglichen Unterlagen entscheiden, denn die Beklagte hat die Art der darin enthaltenen Informationen hinreichend nachvollziehbar dargelegt mit der Folge, dass die Frage, ob die Auffassung der Beklagten zutrifft, nicht davon abhängt, welchen Inhalt die Dokumente tatsächlich haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 – BVerwG 7 C 21.08 –, Buchholz 400 IFG Nr.2 = juris Rdnr. 28).

Das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Einstufung als Verschlusssache ist nicht von vornherein ausgeschlossen. Nach §3 Nr.4 VSA i.V.m. §4 Abs.2 Nr.4 SÜG erfolgt die Einstufung als VS-NfD, wenn die Kenntnisnahme durch Unbefugte für die Interessen der Bundesrepublik Deutschland oder eines ihrer Länder nachteilig sein kann. Dabei wird in Anlage 1 Nr.1 VSA ausgeführt, dass eine VS-Einstufung grundsätzlich nur bei Informationen in Betracht komme, die die äußere Sicherheit, auswärtigen Beziehungen, innere Sicherheit oder durch die Bundesrepublik Deutschland zu schützende Belange Dritter betreffen (Unterstreichung im Original). Vorliegend käme allein der Belang „innere Sicherheit“ in Betracht, der aber – wie oben ausgeführt – durch Korruptionsgefährdung allein noch nicht betroffen ist. Jedoch lässt das Wort „grundsätzlich“ Raum für die ausnahmsweise Einstufung auch bei Betroffenheit sonstiger erheblicher Belange. Einer solchen Ausweitung der Einstufungsmöglichkeit jedenfalls auf der niedrigsten Stufe entspricht es zudem, dass §1 Abs.2 Nr.1 SÜG als sicherheitsempfindlich erst den Zugang zu Verschlusssachen ab der nächsthöheren Stufe „VS-Vertraulich“ ansieht. Als zwar nicht die innere Sicherheit betreffender, gleichwohl erheblicher Belang kann auch die Korruptionsprävention angesehen werden.

Die Kammer hat erwogen, ob die über den Grundsatz hinausgehende, also eine Ausnahme darstellende Einstufung wegen sonstiger erheblicher Belange zugleich ein erhöhtes Rechtfertigungsbedürfnis bedingt mit der Folge, dass sich die Behörde für die Annahme eines Geheimhaltungsbedürfnisses nicht auf einen Beurteilungsspielraum berufen kann. Darauf kommt es im vorliegenden Fall jedoch nicht an, denn auch bei Annahme eines Beurteilungsspielraums erfordert die Darlegung des Geheimhaltungsbedürfnisses ein Mindestmaß an Plausibilität (BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2012 – BVerwG 20 F 1.11 –, AfP 2012, 298 = juris Rdnr. 16). So verlangt auch Anlage 1 Nr.1 VSA eine schlüssige Darlegung, welche Gefährdungen, Schäden oder Nachteile konkret entstehen können, wenn Unbefugte von den Informationen Kenntnis erlangen (Unterstreichung im Original). Dies gilt umso mehr, als im vorliegenden Fall gerade nicht das Vorliegen eines anderen Ausschlussgrundes zugleich die Rechtmäßigkeit der VS-Einstufung indizieren könnte (so OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 1. Oktober 2008 – OVG 12 B 49.07 –, juris Rdnr. 36; im materiellrechtlichen Ausgangspunkt wohl gebilligt durch BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 – BVerwG 7 C 22.08 –, juris Rdnr. 11). An einer solchen Darlegung fehlt es hier.

Es ist nicht plausibel dargelegt, welche konkreten Gefahren sich daraus ergeben sollen, dass die Selbsteinschätzung der Mitarbeiter des BMWi hinsichtlich ihrer Korruptionsgefährdung offenbart wird. Zwar handelt es sich dabei nicht um eine rein subjektive, sondern um eine auf objektiven, zudem in den Fragebögen enthaltenen Kriterien – Zuständigkeiten, Entscheidungsbefugnisse, Kontrollmechanismen – aufbauende Einschätzung, doch erschließt sich daraus keine konkrete Risikoerhöhung. Es ist nicht anzunehmen, dass ein Außenstehender, der erstmals Kenntnis davon erlangt, welcher Dienstposten welche Entscheidungen letztverantwortlich trifft, dadurch zu Korruptionsversuchen veranlasst werden könnte. Vielmehr ist davon auszugehen, dass korruptionsgeneigt solche Personen sind, die ohnehin schon auf vom BMWi bearbeiteten Feldern tätig sind und bereits im Rahmen dieser Tätigkeit Kontakt zum BMWi haben, insbesondere als Antragsteller Kenntnis darüber erlangt haben oder erlangen, welcher konkrete Bearbeiter für ihr Anliegen zuständig ist. Da zudem das Phänomen Korruption erheblich vielgestaltiger ist als die schlichte Bestechung des Letztentscheiders, sondern insbesondere auch in der Form der möglichst mehreren am Entscheidungsprozess Beteiligten zu Gute kommenden „Landschaftspflege“ erscheint, ist die Kenntnis des Letztentscheiders nicht von alleiniger Bedeutung. Soweit darüber hinaus – insbesondere im Fragenkomplex internes Kontrollsystem – Schwachstellen aufgezeigt werden, ist nicht nachvollziehbar, dass aufgedeckte Schwachstellen, die so eklatant sind, dass sie zu Korruptionsversuchen nachgerade aufzufordern scheinen, nicht umgehend beseitigt würden. Dabei ist die Behauptung, es gebe Schwachstellen, die sich nicht ohne Weiteres beseitigen ließen, ohne weitere Erläuterung nicht plausibel.

Zur Auswertung wiederum fehlt es an einer nachvollziehbaren Darlegung, welche konkreten Inhalte dieser Auswertung zu Schäden oder Nachteilen für die Bundesrepublik Deutschland führen könnten und weshalb eine Teileinstufung ausscheidet.

IV. Die Kostenentscheidung beruht auf §155 Abs.1 Satz1, Abs.2 VwGO, der Vollstreckungsausspruch auf §167 VwGO i.V.m. §§708 Nr.11, 709 Satz2, 711 ZPO. Die Berufung wird gemäß §124a Abs.1 Satz1 i.V.m. §124 Abs.2 Nr.3 VwGO zum Einen hinsichtlich der Frage der Abgrenzung der Schutzbereiche von innerer und öffentlicher Sicherheit, zum Anderen hinsichtlich der Frage der Reichweite gerichtlicher Kontrolle der Einstufung von Informationen als Verschlusssachen zugelassen.