Anspruch auf die von der Verwaltung des Deutschen Bundestages über Abgeordnete geführten Informationen

OVG 12 B 40.11

Tenor

Die Berufung des Klägers wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Der Kläger begehrt von der Beklagten Zugang zu Information hinsichtlich des sogenannten Sachleistungskonsums der Mitglieder des 17. Deutschen Bundestages.

Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages haben die Möglichkeit, im Rahmen ihrer Amtsausstattung für einen Betrag von bis zu 12.000,- Euro jährlich Gegenstände für den Büro- und Geschäftsbedarf anzuschaffen. Zu diesem Zweck hat die Verwaltung des Deutschen Bundestages für alle Abgeordneten ein Sachleistungskonto errichtet.

Der Kläger übermittelte der Beklagten per E-Mail vom 9. Juli 2010 als „IFG-Antrag“ bezeichnete Fragen hinsichtlich der Verwendung der Sachmittelpauschale durch Mitglieder des Deutschen Bundestages im ersten Halbjahr 2010. In dieser fragte er, wie viele Mitglieder des Deutschen Bundestages einen oder mehrere iPods über diese Pauschale abgerechnet hätten, wie viele iPods insgesamt abgerechnet wurden, welche Zahl von Abgeordneten welche Zahl von iPods abgerechnet hätten, welche Abgeordneten wie viele Geräte abgerechnet hätten, welche Kosten dadurch entstanden seien und wie viele dieser Geräte von der Firma Bürofa GmbH geliefert worden seien.

Mit Bescheid vom 6. August 2010 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers auf Beantwortung der Fragen ab. Zur Begründung führte sie aus, dass die verlangten Informationen der Beklagten nicht vorlägen. Entsprechende statistische Angaben würden von der Beklagten ebenso wenig geführt wie Namenslisten. Eine Beantwortung der Frage nach dem Erwerb einzelner Abgeordneter über deren Sachleistungskonten würde einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verursachen.

Hiergegen legte der Kläger mit Fax vom 16. August 2010 Widerspruch bei der Beklagten ein, der mit Widerspruchsbescheid vom 21. April 2011 zurückgewiesen wurde.

Am 29. Dezember 2010 hat der Kläger Untätigkeitsklage erhoben.

Mit Schreiben des Deutschen Bundestages vom 9. Februar 2011 bat die Beklagte die Mitglieder des Deutschen Bundestages jeweils um ihr Einverständnis zur Weitergabe der Informationen. Dieses wurde von zwei Abgeordneten erteilt, die keinen iPod abgerechnet haben.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Wege schriftlicher Entscheidung, den Verfahrensbeteiligten zugestellt am 15./16. September 2011, abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, dass sich ein Anspruch auf Zugang zu öffentlichen Informationen nur auf solche Informationen beziehe, die auch tatsächlich bei der Behörde vorhanden seien, nicht aber auf die Erstellung neuer Informationen. Das Begehren des Klägers richte sich dagegen auf eine gesondert aufzustellende Statistik, die es so bei der Beklagten nicht gebe, die vielmehr eine eigene neue Datensammlung erfordere. Die entsprechenden Darlegungen der Beklagten über ihren Datenbestand seien nachvollziehbar und plausibel, da die Informationen über die Sachleistungen bei der Verwaltung der Beklagten auf einzelne Mitglieder des Deutschen Bundestages bezogen erfolge. Soweit der Kläger Informationen begehre, die sich auf einzelne Abgeordnete bezögen, stehe dem der Ausschlusstatbestand des §5 Abs.1 Satz1 IFG entgegen. Für den Fall, dass die Abgeordneten des Deutschen Bundestages ihre Einwilligung nach §8 Abs.1 IFG nicht erteilt hätten, überwiege, wie sich aus §5 Abs.2 IFG ergebe, das Informationsinteresse des Klägers nicht dasjenige der betroffenen Abgeordneten. Das Auskunftsverlangen beziehe sich unmittelbar auf die durch diese Norm geschützte Mandatstätigkeit der Abgeordneten. Der Ausschlusstatbestand sei im Übrigen so weit gefasst, dass ihm auch nicht durch eine Schwärzung der Namen eines Abgeordneten genügt werden könne, weil die Norm personenbezogene Daten als solche schütze, also nicht nur dann, wenn diese auch einer bestimmten Person zugeordnet werden könnten.

Gegen das Urteil hat der Kläger Berufung eingelegt.

Der Kläger hält seinen Anspruch auf Zugang zu den erbetenen Informationen aus der Pressefreiheit des Art.5 Abs.1 Satz1 Alt. 1 GG für gegeben. Als für die Demokratie konstitutives Grundrecht müsse diese auch einen Leistungsanspruch auf Information garantieren. Weiterhin sei der Anspruch aus dem in Art.5 Abs.1 Satz1 Alt. 2 GG garantierten Recht auf Information aus allgemein zugänglichen Quellen zu bejahen. Durch die Regelungen des Informationsfreiheitsgesetzes seien alle bei einer Behörde vorhandenen Informationen allgemein zugänglich und daher vom Schutzbereich dieses Grundrechts umfasst. Entgegen der herrschenden Meinung in Rechtsprechung und Lehre gebe es keine Bestimmungsbefugnis der öffentlichen Gewalt über die Zugänglichkeit der eigenen Informationen. Des Weiteren stehe ihm ein Anspruch aus §1 Abs.1 IFG zur Seite, da die erbetenen Informationen bei der Beklagten in Form elektronischer Buchhaltung vorhanden seien. Sein Informationsinteresse überwiege das entgegenstehende Interesse Dritter, daher komme es auf die Zustimmung der betroffenen Abgeordneten nicht an. Insbesondere fielen die Interessen der betroffenen Abgeordneten nicht unter den Begriff des Mandats nach §5 Abs.2 IFG. Dies ergebe sich aus dem systematischen Begriff des Mandats ebenso wie aus der Gesetzgebungsgeschichte, die der Regelung keinen eigenen Gehalt zugewiesen habe. Der Schutzbereich der Regelung entspreche dem Inhalt der Personalakten von Beamten. Von diesem sei die Abrechnung von Sachleistungen aber gerade nicht erfasst. Soweit es sich um eine Regelung handele, die das Abgeordnetenmandat betreffe, sei das Gesetz nicht anwendbar. Bejahe man die Anwendung dagegen, greife der Tatbestand nicht. Eine andere Deutung ließe das Gesetz mit Blick auf den Bundestag leer laufen und widerspreche damit seinem Zweck. Im Ergebnis überwiege sein an der Aufklärung von Missständen orientiertes Informationsinteresse das Interesse der Abgeordneten an der Geheimhaltung ihres Beschaffungsgebarens.

Der Kläger beantragt,

das dem Kläger am 16. September 2011 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin zu ändern und der Klage in vollem Umfang stattzugeben.

Die Beklage beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, dass dem Kläger kein Anspruch aus Art.5 Abs.1 Satz1 GG zur Seite stehe. Von Behörden geführte Informationen fielen gerade nicht unter den grundrechtlichen Begriff der allgemein zugänglichen Informationen. Auch die leistungsrechtliche Dimension der Pressefreiheit gewähre keinen solchen Anspruch. Diese schütze nur die Betätigung der Presse, Informationen zu beschaffen, begründe aber keinen Anspruch gegen den Staat, solche auch herauszugeben. Auch aus §1 Abs.1 Satz1 IFG ergebe sich der Anspruch des Klägers nicht. Zwar handele es sich bei den begehrten Informationen um amtliche Informationen im Sinne des Gesetzes, doch stehe dem Zugang im vorliegenden Fall der Ausschlusstatbestand des §5 Abs.2 IFG entgegen. Nach §5 Abs.2 IFG überwiege nämlich bei personenbezogenen Daten mit einem Bezug zum Abgeordnetenmandat stets das Interesse der Abgeordneten, soweit diese nicht einer Weitergabe zugestimmt hätten. Dieser Regelungszusammenhang sehe keine Abwägung vor, sondern wirke absolut. Von ihm seien auch Informationen umfasst, die im Zusammenhang mit der Ausübung eines Abgeordnetenmandats stünden, dieses aber nicht unmittelbar berührten. Im Übrigen könne sich der Kläger selbst bei einer Abwägung der widerstreitenden Interessen nicht auf ein überwiegendes Informationsinteresse berufen. Das von ihm vorgetragene Interesse, korruptes oder kriminelles Verhalten aufzudecken, stehe schon deswegen zurück, weil sich der Auskunftsanspruch nicht auf solches Verhalten beziehe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und den von der Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgang (zwei Halbhefter) verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung des Senats gewesen sind.

Die Berufung des Klägers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zugang zu den begehrten Informationen; der versagende Bescheid der Beklagten vom 6. August 2010 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 21. April 2011 ist rechtmäßig und verletzt ihn nicht in seinen Rechten (§113 Abs.5 VwGO).

1. Ein Anspruch auf Informationszugang ergibt sich nicht aus §1 Abs.1 Satz1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I S.2722).

a) Zwar steht dem Kläger gemäß §1 Abs.1 Satz1 IFG dem Grunde nach ein Anspruch gegenüber der Beklagten zu. Danach hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Der Anwendungsbereich der Vorschrift ist vorliegend eröffnet. Soweit der Deutsche Bundestag die Ausgaben von Abgeordneten verwaltet, liegt eine öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit durch eine Behörde des Bundes im Sinne des Gesetzes vor. Bei den in Frage stehenden Informationen handelt es sich auch um amtliche Informationen im Sinne der Begriffsbestimmung des §2 Nr.1 Satz1 IFG, die vom Informationsbegehren des Klägers umfasst sind.

b) Jedoch überwiegen im vorliegenden Fall die Schutzinteressen der Abgeordneten das Informationsinteresse des Klägers nach §5 Abs.2 Alt. 3 IFG, soweit jene nicht nach §8 IFG einer Herausgabe der Informationen zugestimmt haben.

Nach §5 Abs.1 Satz1 IFG darf der Zugang zu personenbezogenen Daten nur gewährt werden, soweit das Informationsinteresse gegenüber den schutzwürdigen Interessen eines Dritten überwiegt oder dieser eingewilligt hat. Im Falle einer mandatsbezogenen Information nach §5 Abs.2 IFG hat das Gesetz das Überwiegen der Schutzinteressen der Mandatsträger ausdrücklich angeordnet. Entgegen der Auslegung des Klägers ist für eine weitere Abwägung im Falle des §5 Abs.2 IFG nach der eindeutigen Gesetzesformulierung kein Raum.

Anders als das Verwaltungsgericht annimmt, bezieht sich der Schutz des §5 Abs.2 IFG allerdings allein auf personenbezogene Daten. Dies folgt bereits aus der engen systematischen Verklammerung von §5 Abs.2 IFG mit Absatz1 der Vorschrift. §5 Abs.2 IFG konkretisiert den Abwägungsauftrag des §5 Abs.1 Satz1 IFG für einige spezifische Fälle. Diese Abwägung selbst aber kommt ausweislich §5 Abs.1 Satz1 IFG überhaupt nur für personenbezogene Daten in Frage (Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, §5 Rn.15).

Bei den vom Kläger begehrten Informationen handelt es sich um personenbezogene Daten. Dies sind Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren Person (§3 Abs.1 Bundesdatenschutzgesetz - BDSG). Darunter fallen auch Daten zu Handlungen von konkreten Personen. Bei der vom Kläger begehrten Information, welche Abgeordnete iPods bestellt und gegenüber der Bundestagsverwaltung abgerechnet haben, handelt es sich um Angaben über das Handeln individualisierter Personen, mithin um personenbezogene Daten im Sinne des §5 Abs.1 Satz1 IFG.

Dem kann für den vorliegenden Fall auch nicht entgegen gehalten werden, dass es sich bei den vom Kläger begehrten Informationen nicht oder nur zum Teil nicht um personenbezogene Daten handele, weil diese auch in einer von der Person eines konkreten Abgeordneten anonymisierten Form an den Kläger übermittelt werden könnten. Richtig ist es, dass die Anonymisierung personenbezogener Daten, also die Entfernung eines konkreten Bezugs auf eine individuelle Person aus einer Information, dieser ihren Charakter als personenbezogene Daten nimmt (vgl. §3 Abs.6 BDSG; Roßnagel/Scholz, MMR 2000, 721 (722 f.)). Insofern erscheint es grundsätzlich möglich, Informationen mit einem ursprünglich personenbezogenen Charakter so aufzubereiten, dass sie ihren Charakter als personenbezogene Daten verlieren (so in BFH NJW 1994, 2246). Auf eine solche Aufbereitung ist im vorliegenden Fall zumindest teilweise das klägerische Begehren ausgerichtet, wenn es auch Informationen hinsichtlich des „Beschaffungsgebarens“ der Abgeordneten als solches begehrt. Bei der Einordnung einer Information als personenbezogen kann es allerdings nicht allein auf die formale Anonymisierung der zu übermittelnden Informationen ankommen. Vielmehr muss das Gericht auch prüfen, ob die übermittelten anonymisierten Informationen in dem konkreten Kontext, in welchem sie übermittelt werden, genug Anhaltspunkte dazu liefern könnten, eine anschließende De-Anonymisierung und die damit verbundene Verletzung der Persönlichkeitsrechte der Betroffenen mit einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit zu ermöglichen (vgl. Gola/Schomerus, Bundesdatenschutzgesetz, 10. Aufl. 2010, §3 Rn. 44; Dammann, in: Simitis, Bundesdatenschutzgesetz, 7. Aufl., §3 Rn. 23). Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Definition des §3 Abs.1 BDSG, der auch von bestimmbaren natürlichen Personen spricht. Die Einordnung einer Information als personenbezogen kann daher mit einer Prognoseentscheidung verbunden werden, die den Aufwand einer De-Anonymisierung im Falle der Weitergabe der begehrten Informationen in Betracht ziehen muss, §3 Abs.6 BDSG.

Gemessen an diesem Maßstab handelt es sich bei den begehrten Informationen in jedem Fall um solche mit Personenbezug. Durch die Veröffentlichung allgemeiner Informationen über die Verwendung der Sachleistungspauschale durch Abgeordnete des Deutschen Bundestages würde diese Information zunächst auf einen relativ kleinen und eindeutig abgegrenzten Personenkreis bezogen werden können. Wegen des großen Maßes an öffentlicher Beobachtung und öffentlichem Interesse, unter dem die Abgeordneten stehen, wegen des Skandalisierungspotentials, das bereits eine anonymisierte Veröffentlichung dieser Informationen haben könnte und das dazu führen könnte, dass sich eine größere Zahl von Abgeordneten von einem anonym veröffentlichten Sachverhalt distanzieren könnten, wie auch wegen des in der mündlichen Verhandlung noch einmal ausdrücklich betonten Interesses des Klägers, in jedem Fall nur durch eine individualisierte, damit aber auch personenbezogene Information das Klagebegehren befriedigt zu sehen, erscheint es als durchaus wahrscheinlich, dass die Veröffentlichung anonymisierter Informationen entscheidend zur Weitergabe auch personenbezogener Daten in Form von Handlungen individualisierter Abgeordneter beitragen könnte.

Die vom Kläger begehrten personenbezogenen Daten fallen auch unter den besonderen Schutz des §5 Abs.2 IFG.

§5 Abs.2 IFG konkretisiert den Schutz der Persönlichkeitsrechte im Informationsfreiheitsgesetz für Amts- und Mandatsträger. Diese sollen durch die Ansprüche des Informationsfreiheitsgesetzes nicht zur Preisgabe von personenbezogenen Informationen verpflichtet werden, die sie zur Ausübung ihres Amtes an die staatliche Anstellungskörperschaft oder die Verwaltung des Deutschen Bundestages übermitteln mussten.

Für Abgeordnete des Deutschen Bundestages betrifft der Anwendungsbereich der Norm die von der Verwaltung des Deutschen Bundestages über Abgeordnete geführten Informationen, soweit sie im Zusammenhang mit ihrem Mandat stehen. Dabei ergibt sich aus dem Wortlaut wie aus der systematischen Beschränkung des Informationsfreiheitsgesetzes auf die Verwaltungstätigkeit des Bundes (§1 Abs.1 Satz2 IFG), dass die Anwendung des §5 Abs.2 IFG sich nicht auf die unmittelbare verfassungsrechtliche Gesetzgebungs- und Kontrolltätigkeit des Deutschen Bundestages beschränkt. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass eine andere Deutung die Regelung leer laufen ließe, obwohl ein sachlicher Regelungsgehalt der Norm, wie der vorliegende Sachverhalt zeigt, besteht. Diese Auslegung entspricht auch den Gesetzgebungsmaterialien, die deutlich machen, dass der Gesetzgeber mit dieser Regelung die Abgeordneten in einem Maße schützen wollte, das dem Schutz anderer Amtsträger vergleichbar ist (BT-Drucks. 15/5606, S.6).

Die den Abgeordneten nach §12 Abs.1 Abgeordnetengesetz (AbgG) zustehende Amtsausstattung bezieht sich auf durch das Mandat veranlasste Aufwendungen. Damit hat der Gesetzgeber einen unmittelbaren normativen Zusammenhang zwischen Mandat und Ausstattung geschaffen. Die Tatsache, dass die Entscheidung über die Verwendung der Ausstattung ihrerseits keine legislative Tätigkeit darstellt, eröffnet den Regelungsbereich des Gesetzes. Zugleich stellt §12 AbgG aber sicher, dass diese Verwendung einen direkten Bezug zu dem Mandat hat. Anders als in dem vom Kläger genannten Fall der Abrechnung von Reisen von Abgeordneten dient die Ausstattung der Abgeordneten mit Arbeitsmaterial der Ermöglichung des Kerns ihrer Tätigkeit als Gesetzgeber und Kontrollinstanz der Bundesregierung im Deutschen Bundestag. Die Entscheidung, in welcher Weise die Sachleistungspauschale von einem Abgeordneten verwendet wird, betrifft die Möglichkeit der Ausübung seines Mandats unmittelbar und ist damit von §5 Abs.2 IFG umfasst.

Dieser Auslegung kann auch nicht entgegengehalten werden, dass die fraglichen Informationen im systematisch vergleichbaren Fall eines Beamten nicht Gegenstand seiner Personalakte würden. Tatsächlich wird der Schutzbereich des §5 Abs.2 IFG in einer Analogie zur Personalaktenführung im Beamtenrecht gedeutet (Schoch, a.a.O., §5 Rn. 51, m.w.N.). Doch bezieht sich diese Analogie zum einen auf die „materielle“ Personalakte, deren Definition unabhängig von der tatsächlichen Aktenführung einer Behörde zu bestimmen ist. Zum anderen kann diese Analogie nur als ein Anhaltspunkt bei der Auslegung des grundlegend anders gearteten Mandatsverhältnisses dienen und ist nicht geeignet, den Begriff der personenbezogenen Daten, an den §5 Abs.1 IFG anschließt, einzuengen.

Diesem Verständnis können auch einzelne vom Kläger angeführte Äußerungen zur Gesetzgebungsgeschichte des Informationsfreiheitsgesetzes nicht entgegen gehalten werden, die zu dem Ergebnis kommen, es handele sich um eine symbolische Regelung ohne normativen Gehalt. Die Frage, ob die Norm einen Gehalt hat, kann nur am Fall ermittelt werden. Wie gezeigt, ist ein solcher vorliegend gegeben. Dabei kann schon wegen des Anwendungsvorrangs des Gesetzes offen bleiben, ob sich ein gleiches Ergebnis auch aus dem verfassungsrechtlichen Schutz des freien Mandats in Art.38 Abs.1 Satz2 GG ergeben würde. Die Ausführungen des Klägers erscheinen insoweit widersprüchlich, weil sie einerseits gegen einen möglichen Gehalt der Regelung argumentieren, andererseits diese Norm für überflüssig erklären. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus einer vom Kläger nur angedeuteten verfassungsrechtlichen Auslegung. Anhaltspunkte für eine solche Auslegung zugunsten des klägerischen Anliegens sind nicht ersichtlich. Die am ehesten einschlägige verfassungsrechtliche Norm außerhalb der gesondert zu prüfenden grundrechtlichen Ansprüche des Klägers ist im vorliegenden Fall Art.38 Abs.1 Satz2 GG. Dieser spricht in keiner denkbaren Auslegung für eine Pflicht der Abgeordneten, Informationen zu offenbaren, die diese nicht offenbaren wollen. Das Öffentlichkeitsprinzip des Art.42 Abs.1 Satz1 GG bezieht sich allein auf die Verhandlungen des Plenums des Deutschen Bundestages (Morlok, in: Dreier, Grundgesetz, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art.42 Rn. 22).

Nach Abschluss des Verfahrens nach §8 IFG durch die Beklagte besteht demnach kein Anspruch des Klägers hinsichtlich derjenigen Abgeordneten, die einer Weitergabe nicht zugestimmt haben. Sein Anspruch auf Informationszugang ist gemäß §5 Abs.2 IFG ausgeschlossen, ohne dass der Beklagten ein weitergehender Abwägungsspielraum im Einzelfall zustünde. Eine abweichende Auslegung lässt der eindeutige Wortlaut des §5 Abs.2 IFG angesichts der vom Gesetzgeber selbst getroffenen Abwägungsentscheidung nicht zu. Dies gilt auch in Ansehung der vom Kläger unter Hinweis auf die grundlegende Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes geltend gemachten Bedenken. Dabei kann dahinstehen, inwieweit diese Bedenken auch im Falle des hier allein streitigen Mandatsverhältnisses der Abgeordneten des Deutschen Bundestages durchgreifen, die - wie vorstehend dargelegt - besonderen verfassungsrechtlichen Schutz genießen. Denn angesichts der gesetzlichen Ausgestaltung des §5 Abs.2 IFG, der im Ergebnis einen absoluten, einer Abwägung im Einzelfall nicht zugänglichen Ausschlussgrund darstellt, ist für eine dem klaren Wortlaut des Gesetzes widersprechende richterliche Auslegung kein Raum. Eine abweichende Ausgestaltung des Daten- und Geheimnisschutzes, der sich nach §5 Abs.2 IFG nicht nur auf Mandatsträger, sondern auch auf personenbezogene Informationen im Zusammenhang mit einem Dienst- oder Amtsverhältnis bezieht, wäre vielmehr allein Sache des Gesetzgebers.

1. Dem Kläger steht auch kein verfassungsunmittelbarer Anspruch aus Art.5 Abs.1 Satz1 GG zu.

Ein Anspruch aus der grundgesetzlichen Pressefreiheit auf Zugang zu bei Behörden befindlichen Informationen besteht nach allgemeiner Ansicht nicht. Zwar schützt die Pressefreiheit die Möglichkeit, sich rechtmäßig Informationen zu beschaffen, aber sie schafft nach allgemeiner Ansicht keine neue Möglichkeiten der Informationsbeschaffung, die nicht bereits in der Rechtsordnung vorgesehen wären.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art.5 Abs.1 Satz1 Alt. 2 GG, dem Recht, sich aus allgemein zugänglichen Quellen zu informieren. Wie der Kläger selbst zugesteht, begründet dieses Recht keinen Anspruch auf Zugänglichmachung von Informationen, die noch nicht öffentlich zugänglich sind (BVerfGE 103, 44 (59 f.); Bethge, in: Sachs, Grundgesetz, 5. Aufl. 2009, Art.5 Rn. 54; Schulze-Fielitz, in: Dreier GG, 2. Aufl. 2004, Art.5 Rn. 79). Für den Senat gibt es keinen Anlass, von dieser in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Interpretation abzuweichen. Dass die allgemeine Zugänglichkeit von Informationen Tatbestandsvoraussetzung und nicht Rechtsfolge des Art.5 Abs.1 GG ist, ergibt sich bereits zwanglos aus dessen Wortlaut. Entgegen der Ansicht des Klägers wird dem Grundrecht in dieser Deutung auch nicht jedweder Regelungsgehalt für Informationen genommen, die sich in der Hand des Staates befinden; vielmehr verbietet sie es dem Staat, sich mit Verboten zwischen Grundrechtsträger und ansonsten öffentliche Informationsquellen zu stellen.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Erlass des Informationsfreiheitsgesetzes selbst. Das Bundesverfassungsgericht behandelt die Schutzbereiche von Pressefreiheit und Informationsfreiheit einheitlich (BVerfGE 91, 125 (134)). Die allgemeine Zugänglichkeit von Informationen bestimmt sich nach der faktischen Zugriffsmöglichkeit auf diese Informationen (Schulze-Fielitz, a.a.O., Art.5 Rn. 78). Dadurch, dass das Informationsfreiheitsgesetz individuelle Ansprüche auf Informationszugang gegenüber dem Bund gewährt, werden die davon betroffenen Informationen nicht allgemein zugänglich. Sie unterliegen weiterhin einem Verfahren, das erst diese Zugänglichkeit im Einzelfall ermöglicht. Damit verweist die verfassungsrechtliche Regelung auf die gesetzliche Ausgestaltung, ohne diese zu erweitern. Andernfalls würde die differenzierte gesetzliche Ausgestaltung des Informationsfreiheitsgesetzes überflüssig.

Die Kostenentscheidung beruht auf §154 Abs.2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §167 Satz1 VwGO i.V.m. §§708 Nr.10, 711 ZPO.

Die Zulassung der Revision beruht auf §132 Abs. Nr.1 VwGO. Einer Klärung der Reichweite des §5 Abs.2 Alt. 3 IFG, der - soweit ersichtlich - noch nicht Gegenstand der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gewesen ist, kommt grundsätzliche Bedeutung zu.

Tatbestand

Der Kläger begehrt von der Beklagten Zugang zu Information hinsichtlich des sogenannten Sachleistungskonsums der Mitglieder des 17. Deutschen Bundestages.

Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages haben die Möglichkeit, im Rahmen ihrer Amtsausstattung für einen Betrag von bis zu 12.000,- Euro jährlich Gegenstände für den Büro- und Geschäftsbedarf anzuschaffen. Zu diesem Zweck hat die Verwaltung des Deutschen Bundestages für alle Abgeordneten ein Sachleistungskonto errichtet.

Der Kläger übermittelte der Beklagten per E-Mail vom 9. Juli 2010 als „IFG-Antrag“ bezeichnete Fragen hinsichtlich der Verwendung der Sachmittelpauschale durch Mitglieder des Deutschen Bundestages im ersten Halbjahr 2010. In dieser fragte er, wie viele Mitglieder des Deutschen Bundestages einen oder mehrere iPods über diese Pauschale abgerechnet hätten, wie viele iPods insgesamt abgerechnet wurden, welche Zahl von Abgeordneten welche Zahl von iPods abgerechnet hätten, welche Abgeordneten wie viele Geräte abgerechnet hätten, welche Kosten dadurch entstanden seien und wie viele dieser Geräte von der Firma Bürofa GmbH geliefert worden seien.

Mit Bescheid vom 6. August 2010 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers auf Beantwortung der Fragen ab. Zur Begründung führte sie aus, dass die verlangten Informationen der Beklagten nicht vorlägen. Entsprechende statistische Angaben würden von der Beklagten ebenso wenig geführt wie Namenslisten. Eine Beantwortung der Frage nach dem Erwerb einzelner Abgeordneter über deren Sachleistungskonten würde einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verursachen.

Hiergegen legte der Kläger mit Fax vom 16. August 2010 Widerspruch bei der Beklagten ein, der mit Widerspruchsbescheid vom 21. April 2011 zurückgewiesen wurde.

Am 29. Dezember 2010 hat der Kläger Untätigkeitsklage erhoben.

Mit Schreiben des Deutschen Bundestages vom 9. Februar 2011 bat die Beklagte die Mitglieder des Deutschen Bundestages jeweils um ihr Einverständnis zur Weitergabe der Informationen. Dieses wurde von zwei Abgeordneten erteilt, die keinen iPod abgerechnet haben.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Wege schriftlicher Entscheidung, den Verfahrensbeteiligten zugestellt am 15./16. September 2011, abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, dass sich ein Anspruch auf Zugang zu öffentlichen Informationen nur auf solche Informationen beziehe, die auch tatsächlich bei der Behörde vorhanden seien, nicht aber auf die Erstellung neuer Informationen. Das Begehren des Klägers richte sich dagegen auf eine gesondert aufzustellende Statistik, die es so bei der Beklagten nicht gebe, die vielmehr eine eigene neue Datensammlung erfordere. Die entsprechenden Darlegungen der Beklagten über ihren Datenbestand seien nachvollziehbar und plausibel, da die Informationen über die Sachleistungen bei der Verwaltung der Beklagten auf einzelne Mitglieder des Deutschen Bundestages bezogen erfolge. Soweit der Kläger Informationen begehre, die sich auf einzelne Abgeordnete bezögen, stehe dem der Ausschlusstatbestand des §5 Abs.1 Satz1 IFG entgegen. Für den Fall, dass die Abgeordneten des Deutschen Bundestages ihre Einwilligung nach §8 Abs.1 IFG nicht erteilt hätten, überwiege, wie sich aus §5 Abs.2 IFG ergebe, das Informationsinteresse des Klägers nicht dasjenige der betroffenen Abgeordneten. Das Auskunftsverlangen beziehe sich unmittelbar auf die durch diese Norm geschützte Mandatstätigkeit der Abgeordneten. Der Ausschlusstatbestand sei im Übrigen so weit gefasst, dass ihm auch nicht durch eine Schwärzung der Namen eines Abgeordneten genügt werden könne, weil die Norm personenbezogene Daten als solche schütze, also nicht nur dann, wenn diese auch einer bestimmten Person zugeordnet werden könnten.

Gegen das Urteil hat der Kläger Berufung eingelegt.

Der Kläger hält seinen Anspruch auf Zugang zu den erbetenen Informationen aus der Pressefreiheit des Art.5 Abs.1 Satz1 Alt. 1 GG für gegeben. Als für die Demokratie konstitutives Grundrecht müsse diese auch einen Leistungsanspruch auf Information garantieren. Weiterhin sei der Anspruch aus dem in Art.5 Abs.1 Satz1 Alt. 2 GG garantierten Recht auf Information aus allgemein zugänglichen Quellen zu bejahen. Durch die Regelungen des Informationsfreiheitsgesetzes seien alle bei einer Behörde vorhandenen Informationen allgemein zugänglich und daher vom Schutzbereich dieses Grundrechts umfasst. Entgegen der herrschenden Meinung in Rechtsprechung und Lehre gebe es keine Bestimmungsbefugnis der öffentlichen Gewalt über die Zugänglichkeit der eigenen Informationen. Des Weiteren stehe ihm ein Anspruch aus §1 Abs.1 IFG zur Seite, da die erbetenen Informationen bei der Beklagten in Form elektronischer Buchhaltung vorhanden seien. Sein Informationsinteresse überwiege das entgegenstehende Interesse Dritter, daher komme es auf die Zustimmung der betroffenen Abgeordneten nicht an. Insbesondere fielen die Interessen der betroffenen Abgeordneten nicht unter den Begriff des Mandats nach §5 Abs.2 IFG. Dies ergebe sich aus dem systematischen Begriff des Mandats ebenso wie aus der Gesetzgebungsgeschichte, die der Regelung keinen eigenen Gehalt zugewiesen habe. Der Schutzbereich der Regelung entspreche dem Inhalt der Personalakten von Beamten. Von diesem sei die Abrechnung von Sachleistungen aber gerade nicht erfasst. Soweit es sich um eine Regelung handele, die das Abgeordnetenmandat betreffe, sei das Gesetz nicht anwendbar. Bejahe man die Anwendung dagegen, greife der Tatbestand nicht. Eine andere Deutung ließe das Gesetz mit Blick auf den Bundestag leer laufen und widerspreche damit seinem Zweck. Im Ergebnis überwiege sein an der Aufklärung von Missständen orientiertes Informationsinteresse das Interesse der Abgeordneten an der Geheimhaltung ihres Beschaffungsgebarens.

Der Kläger beantragt,

das dem Kläger am 16. September 2011 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin zu ändern und der Klage in vollem Umfang stattzugeben.

Die Beklage beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, dass dem Kläger kein Anspruch aus Art.5 Abs.1 Satz1 GG zur Seite stehe. Von Behörden geführte Informationen fielen gerade nicht unter den grundrechtlichen Begriff der allgemein zugänglichen Informationen. Auch die leistungsrechtliche Dimension der Pressefreiheit gewähre keinen solchen Anspruch. Diese schütze nur die Betätigung der Presse, Informationen zu beschaffen, begründe aber keinen Anspruch gegen den Staat, solche auch herauszugeben. Auch aus §1 Abs.1 Satz1 IFG ergebe sich der Anspruch des Klägers nicht. Zwar handele es sich bei den begehrten Informationen um amtliche Informationen im Sinne des Gesetzes, doch stehe dem Zugang im vorliegenden Fall der Ausschlusstatbestand des §5 Abs.2 IFG entgegen. Nach §5 Abs.2 IFG überwiege nämlich bei personenbezogenen Daten mit einem Bezug zum Abgeordnetenmandat stets das Interesse der Abgeordneten, soweit diese nicht einer Weitergabe zugestimmt hätten. Dieser Regelungszusammenhang sehe keine Abwägung vor, sondern wirke absolut. Von ihm seien auch Informationen umfasst, die im Zusammenhang mit der Ausübung eines Abgeordnetenmandats stünden, dieses aber nicht unmittelbar berührten. Im Übrigen könne sich der Kläger selbst bei einer Abwägung der widerstreitenden Interessen nicht auf ein überwiegendes Informationsinteresse berufen. Das von ihm vorgetragene Interesse, korruptes oder kriminelles Verhalten aufzudecken, stehe schon deswegen zurück, weil sich der Auskunftsanspruch nicht auf solches Verhalten beziehe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und den von der Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgang (zwei Halbhefter) verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung des Senats gewesen sind.

Die Berufung des Klägers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zugang zu den begehrten Informationen; der versagende Bescheid der Beklagten vom 6. August 2010 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 21. April 2011 ist rechtmäßig und verletzt ihn nicht in seinen Rechten (§113 Abs.5 VwGO).

1. Ein Anspruch auf Informationszugang ergibt sich nicht aus §1 Abs.1 Satz1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I S.2722).

a) Zwar steht dem Kläger gemäß §1 Abs.1 Satz1 IFG dem Grunde nach ein Anspruch gegenüber der Beklagten zu. Danach hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Der Anwendungsbereich der Vorschrift ist vorliegend eröffnet. Soweit der Deutsche Bundestag die Ausgaben von Abgeordneten verwaltet, liegt eine öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit durch eine Behörde des Bundes im Sinne des Gesetzes vor. Bei den in Frage stehenden Informationen handelt es sich auch um amtliche Informationen im Sinne der Begriffsbestimmung des §2 Nr.1 Satz1 IFG, die vom Informationsbegehren des Klägers umfasst sind.

b) Jedoch überwiegen im vorliegenden Fall die Schutzinteressen der Abgeordneten das Informationsinteresse des Klägers nach §5 Abs.2 Alt. 3 IFG, soweit jene nicht nach §8 IFG einer Herausgabe der Informationen zugestimmt haben.

Nach §5 Abs.1 Satz1 IFG darf der Zugang zu personenbezogenen Daten nur gewährt werden, soweit das Informationsinteresse gegenüber den schutzwürdigen Interessen eines Dritten überwiegt oder dieser eingewilligt hat. Im Falle einer mandatsbezogenen Information nach §5 Abs.2 IFG hat das Gesetz das Überwiegen der Schutzinteressen der Mandatsträger ausdrücklich angeordnet. Entgegen der Auslegung des Klägers ist für eine weitere Abwägung im Falle des §5 Abs.2 IFG nach der eindeutigen Gesetzesformulierung kein Raum.

Anders als das Verwaltungsgericht annimmt, bezieht sich der Schutz des §5 Abs.2 IFG allerdings allein auf personenbezogene Daten. Dies folgt bereits aus der engen systematischen Verklammerung von §5 Abs.2 IFG mit Absatz1 der Vorschrift. §5 Abs.2 IFG konkretisiert den Abwägungsauftrag des §5 Abs.1 Satz1 IFG für einige spezifische Fälle. Diese Abwägung selbst aber kommt ausweislich §5 Abs.1 Satz1 IFG überhaupt nur für personenbezogene Daten in Frage (Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, §5 Rn.15).

Bei den vom Kläger begehrten Informationen handelt es sich um personenbezogene Daten. Dies sind Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren Person (§3 Abs.1 Bundesdatenschutzgesetz - BDSG). Darunter fallen auch Daten zu Handlungen von konkreten Personen. Bei der vom Kläger begehrten Information, welche Abgeordnete iPods bestellt und gegenüber der Bundestagsverwaltung abgerechnet haben, handelt es sich um Angaben über das Handeln individualisierter Personen, mithin um personenbezogene Daten im Sinne des §5 Abs.1 Satz1 IFG.

Dem kann für den vorliegenden Fall auch nicht entgegen gehalten werden, dass es sich bei den vom Kläger begehrten Informationen nicht oder nur zum Teil nicht um personenbezogene Daten handele, weil diese auch in einer von der Person eines konkreten Abgeordneten anonymisierten Form an den Kläger übermittelt werden könnten. Richtig ist es, dass die Anonymisierung personenbezogener Daten, also die Entfernung eines konkreten Bezugs auf eine individuelle Person aus einer Information, dieser ihren Charakter als personenbezogene Daten nimmt (vgl. §3 Abs.6 BDSG; Roßnagel/Scholz, MMR 2000, 721 (722 f.)). Insofern erscheint es grundsätzlich möglich, Informationen mit einem ursprünglich personenbezogenen Charakter so aufzubereiten, dass sie ihren Charakter als personenbezogene Daten verlieren (so in BFH NJW 1994, 2246). Auf eine solche Aufbereitung ist im vorliegenden Fall zumindest teilweise das klägerische Begehren ausgerichtet, wenn es auch Informationen hinsichtlich des „Beschaffungsgebarens“ der Abgeordneten als solches begehrt. Bei der Einordnung einer Information als personenbezogen kann es allerdings nicht allein auf die formale Anonymisierung der zu übermittelnden Informationen ankommen. Vielmehr muss das Gericht auch prüfen, ob die übermittelten anonymisierten Informationen in dem konkreten Kontext, in welchem sie übermittelt werden, genug Anhaltspunkte dazu liefern könnten, eine anschließende De-Anonymisierung und die damit verbundene Verletzung der Persönlichkeitsrechte der Betroffenen mit einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit zu ermöglichen (vgl. Gola/Schomerus, Bundesdatenschutzgesetz, 10. Aufl. 2010, §3 Rn. 44; Dammann, in: Simitis, Bundesdatenschutzgesetz, 7. Aufl., §3 Rn. 23). Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Definition des §3 Abs.1 BDSG, der auch von bestimmbaren natürlichen Personen spricht. Die Einordnung einer Information als personenbezogen kann daher mit einer Prognoseentscheidung verbunden werden, die den Aufwand einer De-Anonymisierung im Falle der Weitergabe der begehrten Informationen in Betracht ziehen muss, §3 Abs.6 BDSG.

Gemessen an diesem Maßstab handelt es sich bei den begehrten Informationen in jedem Fall um solche mit Personenbezug. Durch die Veröffentlichung allgemeiner Informationen über die Verwendung der Sachleistungspauschale durch Abgeordnete des Deutschen Bundestages würde diese Information zunächst auf einen relativ kleinen und eindeutig abgegrenzten Personenkreis bezogen werden können. Wegen des großen Maßes an öffentlicher Beobachtung und öffentlichem Interesse, unter dem die Abgeordneten stehen, wegen des Skandalisierungspotentials, das bereits eine anonymisierte Veröffentlichung dieser Informationen haben könnte und das dazu führen könnte, dass sich eine größere Zahl von Abgeordneten von einem anonym veröffentlichten Sachverhalt distanzieren könnten, wie auch wegen des in der mündlichen Verhandlung noch einmal ausdrücklich betonten Interesses des Klägers, in jedem Fall nur durch eine individualisierte, damit aber auch personenbezogene Information das Klagebegehren befriedigt zu sehen, erscheint es als durchaus wahrscheinlich, dass die Veröffentlichung anonymisierter Informationen entscheidend zur Weitergabe auch personenbezogener Daten in Form von Handlungen individualisierter Abgeordneter beitragen könnte.

Die vom Kläger begehrten personenbezogenen Daten fallen auch unter den besonderen Schutz des §5 Abs.2 IFG.

§5 Abs.2 IFG konkretisiert den Schutz der Persönlichkeitsrechte im Informationsfreiheitsgesetz für Amts- und Mandatsträger. Diese sollen durch die Ansprüche des Informationsfreiheitsgesetzes nicht zur Preisgabe von personenbezogenen Informationen verpflichtet werden, die sie zur Ausübung ihres Amtes an die staatliche Anstellungskörperschaft oder die Verwaltung des Deutschen Bundestages übermitteln mussten.

Für Abgeordnete des Deutschen Bundestages betrifft der Anwendungsbereich der Norm die von der Verwaltung des Deutschen Bundestages über Abgeordnete geführten Informationen, soweit sie im Zusammenhang mit ihrem Mandat stehen. Dabei ergibt sich aus dem Wortlaut wie aus der systematischen Beschränkung des Informationsfreiheitsgesetzes auf die Verwaltungstätigkeit des Bundes (§1 Abs.1 Satz2 IFG), dass die Anwendung des §5 Abs.2 IFG sich nicht auf die unmittelbare verfassungsrechtliche Gesetzgebungs- und Kontrolltätigkeit des Deutschen Bundestages beschränkt. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass eine andere Deutung die Regelung leer laufen ließe, obwohl ein sachlicher Regelungsgehalt der Norm, wie der vorliegende Sachverhalt zeigt, besteht. Diese Auslegung entspricht auch den Gesetzgebungsmaterialien, die deutlich machen, dass der Gesetzgeber mit dieser Regelung die Abgeordneten in einem Maße schützen wollte, das dem Schutz anderer Amtsträger vergleichbar ist (BT-Drucks. 15/5606, S.6).

Die den Abgeordneten nach §12 Abs.1 Abgeordnetengesetz (AbgG) zustehende Amtsausstattung bezieht sich auf durch das Mandat veranlasste Aufwendungen. Damit hat der Gesetzgeber einen unmittelbaren normativen Zusammenhang zwischen Mandat und Ausstattung geschaffen. Die Tatsache, dass die Entscheidung über die Verwendung der Ausstattung ihrerseits keine legislative Tätigkeit darstellt, eröffnet den Regelungsbereich des Gesetzes. Zugleich stellt §12 AbgG aber sicher, dass diese Verwendung einen direkten Bezug zu dem Mandat hat. Anders als in dem vom Kläger genannten Fall der Abrechnung von Reisen von Abgeordneten dient die Ausstattung der Abgeordneten mit Arbeitsmaterial der Ermöglichung des Kerns ihrer Tätigkeit als Gesetzgeber und Kontrollinstanz der Bundesregierung im Deutschen Bundestag. Die Entscheidung, in welcher Weise die Sachleistungspauschale von einem Abgeordneten verwendet wird, betrifft die Möglichkeit der Ausübung seines Mandats unmittelbar und ist damit von §5 Abs.2 IFG umfasst.

Dieser Auslegung kann auch nicht entgegengehalten werden, dass die fraglichen Informationen im systematisch vergleichbaren Fall eines Beamten nicht Gegenstand seiner Personalakte würden. Tatsächlich wird der Schutzbereich des §5 Abs.2 IFG in einer Analogie zur Personalaktenführung im Beamtenrecht gedeutet (Schoch, a.a.O., §5 Rn. 51, m.w.N.). Doch bezieht sich diese Analogie zum einen auf die „materielle“ Personalakte, deren Definition unabhängig von der tatsächlichen Aktenführung einer Behörde zu bestimmen ist. Zum anderen kann diese Analogie nur als ein Anhaltspunkt bei der Auslegung des grundlegend anders gearteten Mandatsverhältnisses dienen und ist nicht geeignet, den Begriff der personenbezogenen Daten, an den §5 Abs.1 IFG anschließt, einzuengen.

Diesem Verständnis können auch einzelne vom Kläger angeführte Äußerungen zur Gesetzgebungsgeschichte des Informationsfreiheitsgesetzes nicht entgegen gehalten werden, die zu dem Ergebnis kommen, es handele sich um eine symbolische Regelung ohne normativen Gehalt. Die Frage, ob die Norm einen Gehalt hat, kann nur am Fall ermittelt werden. Wie gezeigt, ist ein solcher vorliegend gegeben. Dabei kann schon wegen des Anwendungsvorrangs des Gesetzes offen bleiben, ob sich ein gleiches Ergebnis auch aus dem verfassungsrechtlichen Schutz des freien Mandats in Art.38 Abs.1 Satz2 GG ergeben würde. Die Ausführungen des Klägers erscheinen insoweit widersprüchlich, weil sie einerseits gegen einen möglichen Gehalt der Regelung argumentieren, andererseits diese Norm für überflüssig erklären. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus einer vom Kläger nur angedeuteten verfassungsrechtlichen Auslegung. Anhaltspunkte für eine solche Auslegung zugunsten des klägerischen Anliegens sind nicht ersichtlich. Die am ehesten einschlägige verfassungsrechtliche Norm außerhalb der gesondert zu prüfenden grundrechtlichen Ansprüche des Klägers ist im vorliegenden Fall Art.38 Abs.1 Satz2 GG. Dieser spricht in keiner denkbaren Auslegung für eine Pflicht der Abgeordneten, Informationen zu offenbaren, die diese nicht offenbaren wollen. Das Öffentlichkeitsprinzip des Art.42 Abs.1 Satz1 GG bezieht sich allein auf die Verhandlungen des Plenums des Deutschen Bundestages (Morlok, in: Dreier, Grundgesetz, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art.42 Rn. 22).

Nach Abschluss des Verfahrens nach §8 IFG durch die Beklagte besteht demnach kein Anspruch des Klägers hinsichtlich derjenigen Abgeordneten, die einer Weitergabe nicht zugestimmt haben. Sein Anspruch auf Informationszugang ist gemäß §5 Abs.2 IFG ausgeschlossen, ohne dass der Beklagten ein weitergehender Abwägungsspielraum im Einzelfall zustünde. Eine abweichende Auslegung lässt der eindeutige Wortlaut des §5 Abs.2 IFG angesichts der vom Gesetzgeber selbst getroffenen Abwägungsentscheidung nicht zu. Dies gilt auch in Ansehung der vom Kläger unter Hinweis auf die grundlegende Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes geltend gemachten Bedenken. Dabei kann dahinstehen, inwieweit diese Bedenken auch im Falle des hier allein streitigen Mandatsverhältnisses der Abgeordneten des Deutschen Bundestages durchgreifen, die - wie vorstehend dargelegt - besonderen verfassungsrechtlichen Schutz genießen. Denn angesichts der gesetzlichen Ausgestaltung des §5 Abs.2 IFG, der im Ergebnis einen absoluten, einer Abwägung im Einzelfall nicht zugänglichen Ausschlussgrund darstellt, ist für eine dem klaren Wortlaut des Gesetzes widersprechende richterliche Auslegung kein Raum. Eine abweichende Ausgestaltung des Daten- und Geheimnisschutzes, der sich nach §5 Abs.2 IFG nicht nur auf Mandatsträger, sondern auch auf personenbezogene Informationen im Zusammenhang mit einem Dienst- oder Amtsverhältnis bezieht, wäre vielmehr allein Sache des Gesetzgebers.

1. Dem Kläger steht auch kein verfassungsunmittelbarer Anspruch aus Art.5 Abs.1 Satz1 GG zu.

Ein Anspruch aus der grundgesetzlichen Pressefreiheit auf Zugang zu bei Behörden befindlichen Informationen besteht nach allgemeiner Ansicht nicht. Zwar schützt die Pressefreiheit die Möglichkeit, sich rechtmäßig Informationen zu beschaffen, aber sie schafft nach allgemeiner Ansicht keine neue Möglichkeiten der Informationsbeschaffung, die nicht bereits in der Rechtsordnung vorgesehen wären.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art.5 Abs.1 Satz1 Alt. 2 GG, dem Recht, sich aus allgemein zugänglichen Quellen zu informieren. Wie der Kläger selbst zugesteht, begründet dieses Recht keinen Anspruch auf Zugänglichmachung von Informationen, die noch nicht öffentlich zugänglich sind (BVerfGE 103, 44 (59 f.); Bethge, in: Sachs, Grundgesetz, 5. Aufl. 2009, Art.5 Rn. 54; Schulze-Fielitz, in: Dreier GG, 2. Aufl. 2004, Art.5 Rn. 79). Für den Senat gibt es keinen Anlass, von dieser in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Interpretation abzuweichen. Dass die allgemeine Zugänglichkeit von Informationen Tatbestandsvoraussetzung und nicht Rechtsfolge des Art.5 Abs.1 GG ist, ergibt sich bereits zwanglos aus dessen Wortlaut. Entgegen der Ansicht des Klägers wird dem Grundrecht in dieser Deutung auch nicht jedweder Regelungsgehalt für Informationen genommen, die sich in der Hand des Staates befinden; vielmehr verbietet sie es dem Staat, sich mit Verboten zwischen Grundrechtsträger und ansonsten öffentliche Informationsquellen zu stellen.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Erlass des Informationsfreiheitsgesetzes selbst. Das Bundesverfassungsgericht behandelt die Schutzbereiche von Pressefreiheit und Informationsfreiheit einheitlich (BVerfGE 91, 125 (134)). Die allgemeine Zugänglichkeit von Informationen bestimmt sich nach der faktischen Zugriffsmöglichkeit auf diese Informationen (Schulze-Fielitz, a.a.O., Art.5 Rn. 78). Dadurch, dass das Informationsfreiheitsgesetz individuelle Ansprüche auf Informationszugang gegenüber dem Bund gewährt, werden die davon betroffenen Informationen nicht allgemein zugänglich. Sie unterliegen weiterhin einem Verfahren, das erst diese Zugänglichkeit im Einzelfall ermöglicht. Damit verweist die verfassungsrechtliche Regelung auf die gesetzliche Ausgestaltung, ohne diese zu erweitern. Andernfalls würde die differenzierte gesetzliche Ausgestaltung des Informationsfreiheitsgesetzes überflüssig.

Die Kostenentscheidung beruht auf §154 Abs.2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §167 Satz1 VwGO i.V.m. §§708 Nr.10, 711 ZPO.

Die Zulassung der Revision beruht auf §132 Abs. Nr.1 VwGO. Einer Klärung der Reichweite des §5 Abs.2 Alt. 3 IFG, der - soweit ersichtlich - noch nicht Gegenstand der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gewesen ist, kommt grundsätzliche Bedeutung zu.

Entscheidungsgründe

Die Berufung des Klägers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zugang zu den begehrten Informationen; der versagende Bescheid der Beklagten vom 6. August 2010 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 21. April 2011 ist rechtmäßig und verletzt ihn nicht in seinen Rechten (§113 Abs.5 VwGO).

1. Ein Anspruch auf Informationszugang ergibt sich nicht aus §1 Abs.1 Satz1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I S.2722).

a) Zwar steht dem Kläger gemäß §1 Abs.1 Satz1 IFG dem Grunde nach ein Anspruch gegenüber der Beklagten zu. Danach hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Der Anwendungsbereich der Vorschrift ist vorliegend eröffnet. Soweit der Deutsche Bundestag die Ausgaben von Abgeordneten verwaltet, liegt eine öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit durch eine Behörde des Bundes im Sinne des Gesetzes vor. Bei den in Frage stehenden Informationen handelt es sich auch um amtliche Informationen im Sinne der Begriffsbestimmung des §2 Nr.1 Satz1 IFG, die vom Informationsbegehren des Klägers umfasst sind.

b) Jedoch überwiegen im vorliegenden Fall die Schutzinteressen der Abgeordneten das Informationsinteresse des Klägers nach §5 Abs.2 Alt. 3 IFG, soweit jene nicht nach §8 IFG einer Herausgabe der Informationen zugestimmt haben.

Nach §5 Abs.1 Satz1 IFG darf der Zugang zu personenbezogenen Daten nur gewährt werden, soweit das Informationsinteresse gegenüber den schutzwürdigen Interessen eines Dritten überwiegt oder dieser eingewilligt hat. Im Falle einer mandatsbezogenen Information nach §5 Abs.2 IFG hat das Gesetz das Überwiegen der Schutzinteressen der Mandatsträger ausdrücklich angeordnet. Entgegen der Auslegung des Klägers ist für eine weitere Abwägung im Falle des §5 Abs.2 IFG nach der eindeutigen Gesetzesformulierung kein Raum.

Anders als das Verwaltungsgericht annimmt, bezieht sich der Schutz des §5 Abs.2 IFG allerdings allein auf personenbezogene Daten. Dies folgt bereits aus der engen systematischen Verklammerung von §5 Abs.2 IFG mit Absatz1 der Vorschrift. §5 Abs.2 IFG konkretisiert den Abwägungsauftrag des §5 Abs.1 Satz1 IFG für einige spezifische Fälle. Diese Abwägung selbst aber kommt ausweislich §5 Abs.1 Satz1 IFG überhaupt nur für personenbezogene Daten in Frage (Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, §5 Rn.15).

Bei den vom Kläger begehrten Informationen handelt es sich um personenbezogene Daten. Dies sind Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren Person (§3 Abs.1 Bundesdatenschutzgesetz - BDSG). Darunter fallen auch Daten zu Handlungen von konkreten Personen. Bei der vom Kläger begehrten Information, welche Abgeordnete iPods bestellt und gegenüber der Bundestagsverwaltung abgerechnet haben, handelt es sich um Angaben über das Handeln individualisierter Personen, mithin um personenbezogene Daten im Sinne des §5 Abs.1 Satz1 IFG.

Dem kann für den vorliegenden Fall auch nicht entgegen gehalten werden, dass es sich bei den vom Kläger begehrten Informationen nicht oder nur zum Teil nicht um personenbezogene Daten handele, weil diese auch in einer von der Person eines konkreten Abgeordneten anonymisierten Form an den Kläger übermittelt werden könnten. Richtig ist es, dass die Anonymisierung personenbezogener Daten, also die Entfernung eines konkreten Bezugs auf eine individuelle Person aus einer Information, dieser ihren Charakter als personenbezogene Daten nimmt (vgl. §3 Abs.6 BDSG; Roßnagel/Scholz, MMR 2000, 721 (722 f.)). Insofern erscheint es grundsätzlich möglich, Informationen mit einem ursprünglich personenbezogenen Charakter so aufzubereiten, dass sie ihren Charakter als personenbezogene Daten verlieren (so in BFH NJW 1994, 2246). Auf eine solche Aufbereitung ist im vorliegenden Fall zumindest teilweise das klägerische Begehren ausgerichtet, wenn es auch Informationen hinsichtlich des „Beschaffungsgebarens“ der Abgeordneten als solches begehrt. Bei der Einordnung einer Information als personenbezogen kann es allerdings nicht allein auf die formale Anonymisierung der zu übermittelnden Informationen ankommen. Vielmehr muss das Gericht auch prüfen, ob die übermittelten anonymisierten Informationen in dem konkreten Kontext, in welchem sie übermittelt werden, genug Anhaltspunkte dazu liefern könnten, eine anschließende De-Anonymisierung und die damit verbundene Verletzung der Persönlichkeitsrechte der Betroffenen mit einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit zu ermöglichen (vgl. Gola/Schomerus, Bundesdatenschutzgesetz, 10. Aufl. 2010, §3 Rn. 44; Dammann, in: Simitis, Bundesdatenschutzgesetz, 7. Aufl., §3 Rn. 23). Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Definition des §3 Abs.1 BDSG, der auch von bestimmbaren natürlichen Personen spricht. Die Einordnung einer Information als personenbezogen kann daher mit einer Prognoseentscheidung verbunden werden, die den Aufwand einer De-Anonymisierung im Falle der Weitergabe der begehrten Informationen in Betracht ziehen muss, §3 Abs.6 BDSG.

Gemessen an diesem Maßstab handelt es sich bei den begehrten Informationen in jedem Fall um solche mit Personenbezug. Durch die Veröffentlichung allgemeiner Informationen über die Verwendung der Sachleistungspauschale durch Abgeordnete des Deutschen Bundestages würde diese Information zunächst auf einen relativ kleinen und eindeutig abgegrenzten Personenkreis bezogen werden können. Wegen des großen Maßes an öffentlicher Beobachtung und öffentlichem Interesse, unter dem die Abgeordneten stehen, wegen des Skandalisierungspotentials, das bereits eine anonymisierte Veröffentlichung dieser Informationen haben könnte und das dazu führen könnte, dass sich eine größere Zahl von Abgeordneten von einem anonym veröffentlichten Sachverhalt distanzieren könnten, wie auch wegen des in der mündlichen Verhandlung noch einmal ausdrücklich betonten Interesses des Klägers, in jedem Fall nur durch eine individualisierte, damit aber auch personenbezogene Information das Klagebegehren befriedigt zu sehen, erscheint es als durchaus wahrscheinlich, dass die Veröffentlichung anonymisierter Informationen entscheidend zur Weitergabe auch personenbezogener Daten in Form von Handlungen individualisierter Abgeordneter beitragen könnte.

Die vom Kläger begehrten personenbezogenen Daten fallen auch unter den besonderen Schutz des §5 Abs.2 IFG.

§5 Abs.2 IFG konkretisiert den Schutz der Persönlichkeitsrechte im Informationsfreiheitsgesetz für Amts- und Mandatsträger. Diese sollen durch die Ansprüche des Informationsfreiheitsgesetzes nicht zur Preisgabe von personenbezogenen Informationen verpflichtet werden, die sie zur Ausübung ihres Amtes an die staatliche Anstellungskörperschaft oder die Verwaltung des Deutschen Bundestages übermitteln mussten.

Für Abgeordnete des Deutschen Bundestages betrifft der Anwendungsbereich der Norm die von der Verwaltung des Deutschen Bundestages über Abgeordnete geführten Informationen, soweit sie im Zusammenhang mit ihrem Mandat stehen. Dabei ergibt sich aus dem Wortlaut wie aus der systematischen Beschränkung des Informationsfreiheitsgesetzes auf die Verwaltungstätigkeit des Bundes (§1 Abs.1 Satz2 IFG), dass die Anwendung des §5 Abs.2 IFG sich nicht auf die unmittelbare verfassungsrechtliche Gesetzgebungs- und Kontrolltätigkeit des Deutschen Bundestages beschränkt. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass eine andere Deutung die Regelung leer laufen ließe, obwohl ein sachlicher Regelungsgehalt der Norm, wie der vorliegende Sachverhalt zeigt, besteht. Diese Auslegung entspricht auch den Gesetzgebungsmaterialien, die deutlich machen, dass der Gesetzgeber mit dieser Regelung die Abgeordneten in einem Maße schützen wollte, das dem Schutz anderer Amtsträger vergleichbar ist (BT-Drucks. 15/5606, S.6).

Die den Abgeordneten nach §12 Abs.1 Abgeordnetengesetz (AbgG) zustehende Amtsausstattung bezieht sich auf durch das Mandat veranlasste Aufwendungen. Damit hat der Gesetzgeber einen unmittelbaren normativen Zusammenhang zwischen Mandat und Ausstattung geschaffen. Die Tatsache, dass die Entscheidung über die Verwendung der Ausstattung ihrerseits keine legislative Tätigkeit darstellt, eröffnet den Regelungsbereich des Gesetzes. Zugleich stellt §12 AbgG aber sicher, dass diese Verwendung einen direkten Bezug zu dem Mandat hat. Anders als in dem vom Kläger genannten Fall der Abrechnung von Reisen von Abgeordneten dient die Ausstattung der Abgeordneten mit Arbeitsmaterial der Ermöglichung des Kerns ihrer Tätigkeit als Gesetzgeber und Kontrollinstanz der Bundesregierung im Deutschen Bundestag. Die Entscheidung, in welcher Weise die Sachleistungspauschale von einem Abgeordneten verwendet wird, betrifft die Möglichkeit der Ausübung seines Mandats unmittelbar und ist damit von §5 Abs.2 IFG umfasst.

Dieser Auslegung kann auch nicht entgegengehalten werden, dass die fraglichen Informationen im systematisch vergleichbaren Fall eines Beamten nicht Gegenstand seiner Personalakte würden. Tatsächlich wird der Schutzbereich des §5 Abs.2 IFG in einer Analogie zur Personalaktenführung im Beamtenrecht gedeutet (Schoch, a.a.O., §5 Rn. 51, m.w.N.). Doch bezieht sich diese Analogie zum einen auf die „materielle“ Personalakte, deren Definition unabhängig von der tatsächlichen Aktenführung einer Behörde zu bestimmen ist. Zum anderen kann diese Analogie nur als ein Anhaltspunkt bei der Auslegung des grundlegend anders gearteten Mandatsverhältnisses dienen und ist nicht geeignet, den Begriff der personenbezogenen Daten, an den §5 Abs.1 IFG anschließt, einzuengen.

Diesem Verständnis können auch einzelne vom Kläger angeführte Äußerungen zur Gesetzgebungsgeschichte des Informationsfreiheitsgesetzes nicht entgegen gehalten werden, die zu dem Ergebnis kommen, es handele sich um eine symbolische Regelung ohne normativen Gehalt. Die Frage, ob die Norm einen Gehalt hat, kann nur am Fall ermittelt werden. Wie gezeigt, ist ein solcher vorliegend gegeben. Dabei kann schon wegen des Anwendungsvorrangs des Gesetzes offen bleiben, ob sich ein gleiches Ergebnis auch aus dem verfassungsrechtlichen Schutz des freien Mandats in Art.38 Abs.1 Satz2 GG ergeben würde. Die Ausführungen des Klägers erscheinen insoweit widersprüchlich, weil sie einerseits gegen einen möglichen Gehalt der Regelung argumentieren, andererseits diese Norm für überflüssig erklären. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus einer vom Kläger nur angedeuteten verfassungsrechtlichen Auslegung. Anhaltspunkte für eine solche Auslegung zugunsten des klägerischen Anliegens sind nicht ersichtlich. Die am ehesten einschlägige verfassungsrechtliche Norm außerhalb der gesondert zu prüfenden grundrechtlichen Ansprüche des Klägers ist im vorliegenden Fall Art.38 Abs.1 Satz2 GG. Dieser spricht in keiner denkbaren Auslegung für eine Pflicht der Abgeordneten, Informationen zu offenbaren, die diese nicht offenbaren wollen. Das Öffentlichkeitsprinzip des Art.42 Abs.1 Satz1 GG bezieht sich allein auf die Verhandlungen des Plenums des Deutschen Bundestages (Morlok, in: Dreier, Grundgesetz, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art.42 Rn. 22).

Nach Abschluss des Verfahrens nach §8 IFG durch die Beklagte besteht demnach kein Anspruch des Klägers hinsichtlich derjenigen Abgeordneten, die einer Weitergabe nicht zugestimmt haben. Sein Anspruch auf Informationszugang ist gemäß §5 Abs.2 IFG ausgeschlossen, ohne dass der Beklagten ein weitergehender Abwägungsspielraum im Einzelfall zustünde. Eine abweichende Auslegung lässt der eindeutige Wortlaut des §5 Abs.2 IFG angesichts der vom Gesetzgeber selbst getroffenen Abwägungsentscheidung nicht zu. Dies gilt auch in Ansehung der vom Kläger unter Hinweis auf die grundlegende Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes geltend gemachten Bedenken. Dabei kann dahinstehen, inwieweit diese Bedenken auch im Falle des hier allein streitigen Mandatsverhältnisses der Abgeordneten des Deutschen Bundestages durchgreifen, die - wie vorstehend dargelegt - besonderen verfassungsrechtlichen Schutz genießen. Denn angesichts der gesetzlichen Ausgestaltung des §5 Abs.2 IFG, der im Ergebnis einen absoluten, einer Abwägung im Einzelfall nicht zugänglichen Ausschlussgrund darstellt, ist für eine dem klaren Wortlaut des Gesetzes widersprechende richterliche Auslegung kein Raum. Eine abweichende Ausgestaltung des Daten- und Geheimnisschutzes, der sich nach §5 Abs.2 IFG nicht nur auf Mandatsträger, sondern auch auf personenbezogene Informationen im Zusammenhang mit einem Dienst- oder Amtsverhältnis bezieht, wäre vielmehr allein Sache des Gesetzgebers.

1. Dem Kläger steht auch kein verfassungsunmittelbarer Anspruch aus Art.5 Abs.1 Satz1 GG zu.

Ein Anspruch aus der grundgesetzlichen Pressefreiheit auf Zugang zu bei Behörden befindlichen Informationen besteht nach allgemeiner Ansicht nicht. Zwar schützt die Pressefreiheit die Möglichkeit, sich rechtmäßig Informationen zu beschaffen, aber sie schafft nach allgemeiner Ansicht keine neue Möglichkeiten der Informationsbeschaffung, die nicht bereits in der Rechtsordnung vorgesehen wären.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art.5 Abs.1 Satz1 Alt. 2 GG, dem Recht, sich aus allgemein zugänglichen Quellen zu informieren. Wie der Kläger selbst zugesteht, begründet dieses Recht keinen Anspruch auf Zugänglichmachung von Informationen, die noch nicht öffentlich zugänglich sind (BVerfGE 103, 44 (59 f.); Bethge, in: Sachs, Grundgesetz, 5. Aufl. 2009, Art.5 Rn. 54; Schulze-Fielitz, in: Dreier GG, 2. Aufl. 2004, Art.5 Rn. 79). Für den Senat gibt es keinen Anlass, von dieser in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Interpretation abzuweichen. Dass die allgemeine Zugänglichkeit von Informationen Tatbestandsvoraussetzung und nicht Rechtsfolge des Art.5 Abs.1 GG ist, ergibt sich bereits zwanglos aus dessen Wortlaut. Entgegen der Ansicht des Klägers wird dem Grundrecht in dieser Deutung auch nicht jedweder Regelungsgehalt für Informationen genommen, die sich in der Hand des Staates befinden; vielmehr verbietet sie es dem Staat, sich mit Verboten zwischen Grundrechtsträger und ansonsten öffentliche Informationsquellen zu stellen.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Erlass des Informationsfreiheitsgesetzes selbst. Das Bundesverfassungsgericht behandelt die Schutzbereiche von Pressefreiheit und Informationsfreiheit einheitlich (BVerfGE 91, 125 (134)). Die allgemeine Zugänglichkeit von Informationen bestimmt sich nach der faktischen Zugriffsmöglichkeit auf diese Informationen (Schulze-Fielitz, a.a.O., Art.5 Rn. 78). Dadurch, dass das Informationsfreiheitsgesetz individuelle Ansprüche auf Informationszugang gegenüber dem Bund gewährt, werden die davon betroffenen Informationen nicht allgemein zugänglich. Sie unterliegen weiterhin einem Verfahren, das erst diese Zugänglichkeit im Einzelfall ermöglicht. Damit verweist die verfassungsrechtliche Regelung auf die gesetzliche Ausgestaltung, ohne diese zu erweitern. Andernfalls würde die differenzierte gesetzliche Ausgestaltung des Informationsfreiheitsgesetzes überflüssig.

Die Kostenentscheidung beruht auf §154 Abs.2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §167 Satz1 VwGO i.V.m. §§708 Nr.10, 711 ZPO.

Die Zulassung der Revision beruht auf §132 Abs. Nr.1 VwGO. Einer Klärung der Reichweite des §5 Abs.2 Alt. 3 IFG, der - soweit ersichtlich - noch nicht Gegenstand der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gewesen ist, kommt grundsätzliche Bedeutung zu.