Zurückweisung weiteren schriftlichen Vortrags als Bevollmächtigter in einem Akteneinsichtsverfahren

14 K 57.10

Tenor

Der Bescheid des Bezirksamtes Reinickendorf vom 22. Dezember 2009 –… wird aufgehoben, soweit darin ein weiterer schriftlicher Vortrag der Klägerin im Verfahren auf Akteneinsicht in die Herrn H. betreffenden Akten des Sozialpsychiatrischen Dienstes des Gesundheitsamtes zurückgewiesen wird. Ferner wird der Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 13. April 2010 – R. – aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteiles beitreibbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.

    Die Klägerin wendet sich gegen die Zurückweisung weiteren schriftlichen Vortrags als Bevollmächtigte in einem Akteneinsichtsverfahren.



    Sie kümmert sich seit mehreren Jahren um den 1928 geborenen H., der in einer generationsgemischten Wohnanlage des D. lebt. Sie ist im Besitz einer notariell beurkundeten Vollmacht des Herrn L. vom 13. Mai 2005.



    Im März 2009 kam es zu Differenzen zwischen der Klägerin, ihrem Lebensgefährten und Herrn L. einerseits und dessen Nachbarn, in deren Folge letztere Strafanzeige gegen die Klägerin und ihren Lebensgefährten bei der Polizei erstatteten, welche daraufhin der Sozialpsychiatrische Dienst des Gesundheitsamtes des Bezirksamtes R. des Beklagten informierte. Im April 2009 einigten sich die Anzeigenerstatter und Beschuldigten im Rahmen eines Schiedsverfahrens, sich gegenseitig zu entschuldigen und die Strafanzeige zurückzunehmen.



    Mit Schreiben vom 30. März 2009 wandte sich Sozialpsychiatrische Dienst an Herrn L., verwies auf den polizeilichen Hinweis und schlug einen Besuch vor. Am 6. Mai 2009 suchten eine Sozialarbeiterin und ein Amtsarzt der Behörde Herrn L. im Beisein der Klägerin in seiner Wohnung auf und befragten diesen. In seinem Untersuchungsbericht führt der Amtsarzt aus, dass Herr L. voll geschäftsfähig sei damit in der Zuständigkeit der Behörde nichts zu veranlassen sei, die Ursache der aufgetretenen Probleme eher in der Person der Klägerin und ihres Lebensgefährten liege, das D. über das Ergebnis informiert worden sei und dort beabsichtigt sei, beim Amtsgericht W. eine Betreuung zu beantragen. Eine entsprechende Betreuungsanregung lehnte das Amtsgericht nach Einsicht in die Akten des Beklagten als nicht erforderlich ab.



    Mit zwei Schreiben vom 7. Mai 2010 an die Teilnehmer des Besuchstermins rügte die Klägerin dessen Rechtswidrigkeit und bat um Stellungnahme. Mit Schreiben vom 22. Mai 2010 wandte sie sich an den Sozialpsychiatrischen Dienst, rügte die Nichtbeantwortung dieser Anfragen und beantragte nach dem Berliner Informationsfreiheitsgesetz Akteneinsicht in den Vorgang G. und begründete dies damit, seitens der Behörde begangene Rechtsbeugungen zulasten des Herrn L., ihres Lebensgefährten und ihrer selbst aufklären zu wollen. Mit Schreiben vom 4. Juni 2009 teilte ihr der Sozialpsychiatrischen Dienst mit, dass bei Vorlage einer Schweigepflichtentbindung und einer Vollmacht des Herrn L. Akteneinsicht genommen werden könne. Im Juli 2009 nahm die Klägerin erstmals Akteneinsicht; dabei wurden ihr lediglich die Aktenbestandteile des Sozialpsychiatrischen Dienstes vorgelegt, indes die Einsichtnahme in Stellungnahmen Dritter sowie die Anfertigung von Kopien versagt.



    Daraufhin wandte sich die Klägerin an den Berliner Datenschutzbeauftragten, welcher die Behörde mit Schreiben vom 28. Juli 2007 darauf hinwies, dass Patienten grundsätzlich sämtliche Aktenbestandteile einsehen und Kopien fertigen dürften und vorliegend eine dem entgegenstehende Schutzbedürftigkeit Dritter oder medizinische Bedenken nicht erkennbar seien, sowie darum bat, der Klägerin nunmehr eine vollständige Akteneinsicht zu ermöglichen. Mit Schreiben vom 14. August 2009 teilte der Sozialpsychiatrischen Dienst der Klägerin mit, dass man die Frage der Akteneinsicht nach dem Hinweis des Datenschutzbeauftragten erneut besprochen habe und sie sich bei weiterem Akteneinsichtsinteresse zu diesem Zwecke im Geschäftszimmer melden möge. Nachdem die Klägerin sich mit Schreiben vom 31. August 2009 an die Leiterin des Gesundheitsamtes gewandt, sich über das Agieren der Behördenmitarbeiter im Rahmen des Ausgangs- und des Akteneinsichtsverfahrens beschwert und eine vollständige Akteneinsichtsgewähr beantragt hatte, teile ihr eine Mitarbeiterin des Gesundheitsamtes mit Schreiben vom 7. September 2009 mit, dass das Rechtsamt um Prüfung gebeten worden sei, welche Unterlagen zugänglich gemacht werden dürften und, und bat um Geduld. Nach einer erneuten Sachstandsanfrage des Datenschutzbeauftragten und einer Mahnung der Klägerin teilte das Gesundheitsamt der Klägerin mit Schreiben vom 13. November 2009 mit, dass nach dem Ergebnis der Prüfung des Rechtsamtes Herr L. selbst uneingeschränkt Akteneinsicht nehmen könne, auch eine Vertretung durch die Klägerin möglich sei, dafür indes eine gesonderte Akteneinsichtsvollmacht vorgelegt werden müsse, und ein Termin mit der zuständigen Sozialarbeiterin abzustimmen sei. Mit Schreiben vom 23. Dezember 2010 beanstandete die Klägerin die Handhabung des Akteineinsichtsrechts, lehnte die benannte Mitarbeiterin ab und verweigerte die Vorlage einer gesonderten Vollmacht unter Verweis auf ihre allgemeine umfassende Bevollmächtigung.



    Daraufhin wies das Gesundheitsamt mit Schreiben an die Klägerin vom 7. Dezember 2009 deren Vertretung mit der Begründung zurück, dass die vorgelegte Vollmacht lediglich für den hier nicht vorliegenden Fall der Betreuungsbedürftigkeit zur Geltung komme. Gleichzeitig drohte es die beabsichtigter Zurückweisung weiteren schriftlichen Vortrags der Klägerin mit der Begründung an, es bestünden Anhaltspunkte, dass sie als Vertreterin des Herrn L. ungeeignet sei, da sie wiederholt Mitarbeiter des Bezirksamtes beleidigt sowie rechtswidriger Handlungen bezichtigt habe und ihre Ausführungen unsachlich, unflätig sowie kaum nachvollziehbar weitschweifig seien.



    Mit Schreiben vom 14. und 15. Dezember 2009 wandten sich die Klägerin und Herr L. persönlich an das Gesundheitsamt, begründeten die ihrer Ansicht nach umfassende Geltung der notariellen Vollmacht und bekräftigen das Akteneinsichtsbegehren.



    Mit Bescheid vom 22. Dezember 2009 teilte das Gesundheitsamt der Klägerin mit, dass das Schreiben des Herrn L. vom 15. Dezember 2009 als Bevollmächtigung angesehen und daher nunmehr Akteneinsicht in die diesen betreffenden Akten des Sozialpsychiatrischen Dienstes gewährt werde. Gleichzeitig wies es weiteren schriftlichen Vortrag der Klägerin in dieser Sache aus den Gründen des Androhungsschreibens zurück.



    Am 4. Februar 2010 nahm die Klägerin Akteneinsicht unter Fertigung von Kopien. Am 15. und 17. März 2010 beantragte sie die Vorlage weiterer Aktenbestandteile, deren teilweise Übersendung sie in der Folge als unzureichend beanstandete.



    Den von der Klägerin mit Schreiben vom 13. Januar 2010 gegen die Zurückweisung weiteren schriftlichen Vortrags eingelegten Widerspruch wies der Bezirksstadtrat für Gesundheit und Soziales mit Bescheid vom 13. April 2010, zugestellt am 21. April 2010 zurück. Zur Begründung führte er aus, dass die Entscheidung nicht zu beanstanden sei, da die Nichteignung der Klägerin mit nachvollziehbarer Begründung bejaht worden sei und im Rahmen der zu treffenden Ermessensentscheidung die Interessen des Herrn L. an einer ordnungsgemäßer Vertretung höher zu bewerten seien als das Interesse der Klägerin an einem weiteren Vortrag, da die sachlichen Beweggründe des Herrn L. für die Akteneinsicht durch die weitschweifigen, unsachlichen und beleidigenden Ausführungen nicht erkennbar seien.



    Dagegen hat die Klägerin am 19. Mai 2010 Klage erhoben, zu deren Begründung sie ihre Ausführungen im Verwaltungsverfahren wiederholt und darauf hinweist, dass die Art und Weise ihrer Reaktion dem Umfang der ihr und dem Vollmachtgeber durch den Beklagten zugefügten Rechtsverletzungen und dessen Nichtreaktion auf ihre Schreiben geschuldet sei.



    Die Klägerin hat beantragt,



        den Bescheid des Bezirksamtes R. vom 22. Dezember 2009 – G. –, soweit darin ihr weiterer schriftlicher Vortrag im Verfahren auf Akteneinsicht in die Herrn H. betreffenden Akten des Sozialpsychiatrischen Dienstes des Gesundheitsamtes zurückgewiesen wird, und den Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 13. April 2010 – R. – aufzuheben.



    Der Beklagte hat beantragt,



        die Klage abzuweisen



    Sie verweist auf ihre Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden und führt ergänzend aus, dass sich die Nichteignung der Klägerin zum weiteren schriftlichen Vortrag exemplarisch darin zeige, dass ihrem Schreiben vom 31. August 2009 an die Leiterin des Gesundheitsamtes 25 Anlagen beigefügt waren und dass sie ungeachtet der behördlichen Bitte um Geduld vom 7. September 2009 am 14. September und 6. Oktober 2009 weitschweifige beleidigende Schreiben übersandt habe.



    Wegen der weiteren Einzelheiten des Parteivorbringens und des Sachverhaltes wird auf den gesamten Inhalt der Streitakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorganges des Beklagten (B.) Bezug genommen, der vorgelegen hat und – soweit wesentlich – Gegenstand der Entscheidung gewesen ist.



    Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig und begründet.



    I. Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft. Insbesondere dauert die Regelungswirkung der Zurückweisung weiteren schriftlichen Vortrags der Klägerin noch an, denn das Akteneinsichtsverfahren, auf das sie sich bezieht, ist noch nicht abgeschlossen. Zwar hat die Klägerin bereits im Juli 2007 in die durch den Sozialpsychiatrischen Dienst erstellten und am 4. Februar 2010 auch in die von Dritten verfassten Aktenbestandteile Einsicht genommen, jedoch hat sie nachfolgend mit Schreiben vom 15. und 17. März 2010 die Vorlage weiter Unterlagen aus dem Vorgang begehrt und ist diese bislang weder vollständig erfolgt noch abschlägig beschieden worden. Auch kann an dieser Stelle offenbleiben, ob die Zurückweisung angesichts dessen, dass sie dem Vollmachtgeber nicht mitgeteilt worden ist, noch keine Wirksamkeit erlangt hat (dazu vgl. II.2.), denn gegebenenfalls könnte auch der Rechtsschein eines tatsächlich noch nicht existenten Verwaltungsaktes im Rahmen einer Anfechtungsklage aufgehoben werden (vgl. VG Bremen, Urteil vom 13. August 1993 – 2 A 47/93 -, NVwZ 1994, 1236).



    II. Die Klage ist auch begründet, denn die Untersagung weiteren schriftlichen Vortrags im Verfahren auf Akteneinsicht in die Herrn L. betreffenden Akten des Sozialpsychiatrischen Dienstes des Gesundheitsamtes mit Bescheid vom 22. Dezember 2009 und der diese bestätigende Widerspruchsbescheid vom 13. April 2010 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§113 Abs.1 Satz1 VwGO).



    1. Die angefochtene Maßnahme hat der Beklagte auf §14 Abs.6 Satz1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes - VwVfG - i.V.m. §1 Abs.1 des Berliner Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfGBln – gestützt. Nach dieser Norm können Bevollmächtigte und Beistände vom Vortrag zurückgewiesen werden, wenn sie hierzu ungeeignet sind; vom mündlichen Vortrag können sie nur zurückgewiesen werden, wenn sie zum sachgemäßen Vortrag nicht fähig sind. Verfahrenshandlungen des zurückgewiesenen Bevollmächtigten oder Beistands, die dieser nach der Zurückweisung vornimmt, sind nach §14 Abs.7 Satz1 VwVfG unwirksam.



    2. Die gegen die Klägerin ausgesprochene Zurückweisung ist bereits wegen formeller Rechtswidrigkeit aufzuheben, weil sie – entgegen dem durch die Bescheide erzeugten Rechtsschein – mangels Mitteilung an den Vollmachtgeber nicht wirksam geworden ist.



    Nach §14 Abs.7 Satz1 VwVfG ist die Zurückweisung auch dem Beteiligten, dessen Bevollmächtigter oder Beistand zurückgewiesen wird, mitzuteilen. Erst mit dieser Mitteilung wird die Zurückweisung rechtswirksam (VGH München, Beschluss vom 21. September 1984 – 12 CS 84 A.1958 – DVBl 1985, 530; Knaack/Hennecke, VwVfG, 9. Aufl. 2010, §14 Rn. 21; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, §14 Rn. 43 f.; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, §14 Rn. 40; aA Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1995, §14 Rn. 82). Grundsätzlich werden Verwaltungsakte mit Drittwirkung zwar bereits mit der Bekanntgabe an den ersten Betroffenen wirksam, ohne dass es auf die Kenntnisnahme weiterer Betroffener ankommt. Dies rechtfertigt sich daraus, dass die Rechte der Drittbetroffenen hinreichend dadurch geschützt sind, dass für sie die Rechtsbehelfsfristen erst mit der individuellen Bekanntgabe zu laufen beginnen. Spezialgesetzlich kann indes anderes bestimmt sein (Kopp/ Ramsauer, a.a.O, §43 Rn. 34). So liegt der Fall hier, denn die Zurückweisung eines Bevollmächtigten betrifft den Vollmachtgeber, in dessen Namen der Bevollmächtigte handelt, nicht lediglich als Dritten, sondern unmittelbar und bereits ab dem Zeitpunkt, zu dem der Bevollmächtigte an einem weiteren Tätigwerden gehindert ist. Zur Wahrung der Rechte des hauptbetroffenen Vollmachtgebers genügt es deshalb nicht, dass für ihn gesonderte Rechtsbehelfsfristen gelten, sondern soll die Zurückweisung erst mit der Mitteilung auch an ihn wirksam werden.



    Auch der Umstand, dass Herr L. ausweislich seines Schreibens vom 15. Dezember 2009, über die Klägerin Kenntnis von der Zurückweisung erlangt hat, vermag deren Wirksamwerden nicht zu begründen. Die faktische Kenntnis vermag die fehlende Mitteilung schon deshalb nicht zu ersetzen, weil sie dem Vollmachtgeber mangels einer Rechtsbehelfsbelehrung nicht verdeutlichte, dass er selbst eine Überprüfung der Entscheidung zu fordern berechtigt war.



    3. Die gegen die Klägerin verhängte Maßnahme erweist sich auch in materieller Hinsicht als rechtswidrig, da die Voraussetzungen für eine Zurückweisung vorliegend nicht gegeben sind. Die Klägerin hat sich bislang nicht als ungeeignet erwiesen, für Herrn L. – der sie jedenfalls durch sein Schreiben vom 15. Dezember 2009 entsprechend bevollmächtigt hatte, sodass der Geltungsumfang der notariellen Vollmacht vom 13. Mai 2005 hier dahinstehen kann – im Akteneinsichtsverfahren schriftlich vorzutragen.



    Die Ungeeignet zum weiteren schriftlichen Vortrag im Sinne des §14 Abs.6 Satz1 VwVfG kann sich in verschiedener Art und Weise manifestieren. In intellektueller Hinsicht ungeeignet kann sein, wer den Sachverhalt und die verfahrensrelevanten Rechtsfragen nicht erfasst oder sich nicht klar, d.h. nicht mit erschließbarem Inhalt ausdrücken kann. In emotionaler Hinsicht ungeeignet kann sein, wessen Vortrag von Unsachlichkeiten oder persönlichen Angriffen, Erniedrigungen und Verletzungen der Würde der handelnden Behördenmitarbeiter oder aber andauernder Weitschweifigkeit geprägt ist. Hierfür ist jedoch ein strenger Maßstab anzulegen, denn das Recht, sich durch Dritte vertreten zu lassen, hat Verfassungsrang. Es ist Teil des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art.2 Abs.1 i.V.m. Art.1 Abs.1 des Grundgesetzes –GG-) und Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips (Art.20 Abs.3 GG), da es die gebotene Waffengleichheit im Verwaltungsverfahren zwischen dem Bürger und der ihm regelmäßig fachlich und personell überlegenen Behörde herstellt und damit wesentlicher Bestanteil eines fairen Verfahrens ist. Eine Beschränkung dieses Rechtes muss sich daher durch wichtige, übergeordnete Gründe rechtfertigen lassen, beispielsweise dadurch, dass die Vertretung erkennbar dazu missbraucht wird, ein effektives Verfahren und eine gerechte Entscheidungsfindung zu verhindern. Eine Zurückweisung ist dabei als ultima ratio erst dann zulässig, wenn sich vorausgehende behördliche Nachfragen, Hinweise, Anregungen und Ermahnungen zur Mäßigung als erfolglos erwiesen haben. Da bloße emotionale Kommunikationsmängel den Fortgang des Verwaltungsverfahrens zudem weniger erschweren als inhaltliche Kommunikationsmängel dies tun, sind insoweit erhöhte Anforderungen zu stellen; von einer Ungeeignetheit kann insoweit erst dann ausgegangen werden, wenn mehrere Abmahnungen erfolglos geblieben sind oder der Bevollmächtigte so beharrlich unsachlich und weitschweifig ist, dass eine sinnvolle Kommunikation nicht mehr möglich ist (vgl. zum ganzen BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1974 – 2 BvR 747/73, juris; Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 2010, Rn 1, 32 f.; Knaack/ Hennecke, a.a.O, §14 Rn. 19; Kopp/Ramsauer, a.a.O §14 Rn. 4, 38; Obermayer a.a.O, §14 Rn. 76 ff.; Stelkens/Bonk/Sachs a.a.O, §14 Rn. 1 f.,39). Zu berücksichtigen ist ferner, dass der Beteiligte selbst nicht zurückgewiesen werden kann, auch wenn er sein Begehren unklar, unsachlich oder weitschweifig artikuliert. Auch kann nicht bereits der Umstand,
    dass
    ein Bevollmächtigter ein bestimmtes Begehren für seinen Vollmachtgeber geltend macht, sondern nur der Umstand,
    wie
    er dies tut, Grundlage einer Zurückweisung sein.



    Gemessen an diesem Maßstab hat sich die Klägerin bislang nicht als ungeeignet erwiesen, als Vertreterin des Herrn L. im Akteneinsichtsverfahren schriftlich vorzutragen.



    Zwar enthalten ihre zum Verwaltungsvorgang „A.“ des Beklagten gelangten Schreiben wiederholt drastische Formulierungen, etwa dahingehend, dass die zuständigen Behördenmitarbeiter nach dem Krähengesetz gehandelt hätten, moralisch-ethisch verdorben seien, sich des Amtsmissbrauchs und der Rechtsbeugung schuldig gemacht hätten sowie zu vermuten sei, dass durch die Verweigerung der Akteneinsicht eine massive Rechtsbeugung vertuscht werden solle. Eine Abmahnung, sich im Ton zu mäßigen, hat der Beklagte indes bislang nicht ausgesprochen. Er beschränkte sich vielmehr auf die Mitteilung, dass zu den als überzogenen erachteten Vorwürfen behördlicherseits nicht Stellung genommen werden solle (so im Schreiben vom 4. Juni 2010) und die Androhung der beabsichtigten Zurückweisung, ohne der Klägerin in diesem Zusammenhang eine Abwendungsmöglichkeit durch künftige Zurückhaltung einzuräumen (so im Schreiben vom 7. Dezember 2010).



    Zudem hat die Klägerin vorliegend Akteneinsicht nicht nur im Namen des Herrn L., sondern auch im eigenen Namen beantragt. Dies ergibt sich aus dem Umstand, dass sie sich im Antragsschreiben vom 22. Mai 2009 zur Begründung ihres Einsichtsbegehrens auf im Rahmen des Besuches vom 6. Mai 2009 begangene Rechtsverletzungen auch zu Lasten ihrer Person berief. Soweit die Klägerin daher in diesem und den nachfolgenden Schriftsätzen eine Verletzung eigener Rechte rügte, bezog sie sich auf ihr eigenes Einsichtsbegehren und kann aus den betreffenden Formulierungen nicht auf die fehlende Eignung zum schriftlichen Vortrag als Bevollmächtigte des Herrn L. geschlossen werden.



    Auch hat die Klägerin nicht lediglich Akteneinsicht beantragt, sondern zugleich Dienstaufsichtsbeschwerde gegen die handelnden Behördenmitarbeiter erhoben. Bereits die Aufforderungen zur Stellungnahme an die Bearbeiter selbst dürften dahingehend auszulegen sein. Jedenfalls aber diejenigen Schreiben, mit denen sich die Klägerin an deren Vorgesetzte - die Leiterin des Gesundheitsamtes (Schreiben vom 2. Juli, 31. August und 14. September 2009), den Leiter des Rechtsamtes (Schreiben vom 5. und 26. November 2009) und den Gesundheitsstadtrat (Schreiben vom 6. Mai 2010) - wandte und Maßnahmen gegen die Mitarbeiter forderte, lassen erkennen, dass die Klägerin eine Überprüfung im Rahmen der Dienstaufsicht des Vorgesetzten erstrebte. Da es jedermann freisteht, Dienstaufsichtsbeschwerde zu erheben und es einer solchen Beschwerde wesensimmanent ist, dass ein behördliches Verhalten kritisiert wird, kann aus deren Einlegung nicht auf die Ungeeignet zur Vertretung in einem gesonderten Akteneinsichtsverfahren geschlossen werden.



    Weiter ist zu berücksichtigen, dass es auch in Bezug auf das in Vertretung des Herrn L. erhobene Akteneinsichtsbegehren angezeigt war, Ausführungen zur dessen Beweggründen zu machen. Gemäß §6 Abs.1 des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes - IFG - ist das Akteneinsichtsrecht ausgeschlossen, sofern die Akteneinsicht personenbezogene Daten betrifft, der Offenbarung schutzwürdige Belange der Betroffenen entgegenstehen und das Informationsinteresse das Interesse der Betroffenen an der Geheimhaltung nicht überwiegt. Da die Verwaltungsvorgänge des Beklagten auch personenbezogene Daten der Nachbarn des Herrn L. enthielten, war es mithin erforderlich, dessen überwiegendes Informationsbedürfnis darzutun.



    Ferner war ein erheblicher Teil der drastischen Wortwahl der Klägerin deren berechtigter Verärgerung über die im Verantwortungsbereich des Beklagten erfolgte Verkürzung und Verzögerung der Akteneinsicht geschuldet. Die Klägerin durfte sich auf die Auskunft des Berliner Datenschutzbeauftragten verlassen, dass Herrn L. weitergehende als die gewährten Akteneinsichtsrechte zustanden. Auch hatte der Beklagte durch sein Schreiben vom 14. August 2009 - dass man die Hinweise des Datenschutzbeauftragten ausgewertet habe und sich die Klägerin zwecks Terminsabsprache melden möge - die Erwartung geweckt, dass er nunmehr uneingeschränkt Akteneinsicht gewähren werde. Dass er sodann im Widerspruch dazu zunächst auf eine erforderliche Prüfung des Akteneinsichtsumfangs durch das Rechtsamt verwies, deren Ergebnis erst nach Mahnung durch den Datenschutzbeauftragten und die Klägerin vorgelegt wurde, er sodann die Vollmacht der Klägerin anzweifelte und nach Klärung dieser Frage schließlich die Zurückweisung weiteren Vortrags androhte, musste bei der Klägerin den Eindruck erwecken, als wolle der Beklagte die weitere Akteneinsicht um jeden Preis verhindern. Dass die Klägerin ihrem Unmut darüber in deutlichen Worten Ausdruck verlieh, muss der Beklagte hinnehmen, weil er die Ursache hierfür gesetzt hat.



    Ebenso war die Klägerin berechtigt, die ausgebliebende Beantwortung ihrer Schreiben durch die handelnden Mitarbeiter zu rügen und sich daraufhin an deren Dienstvorgesetzte zu wenden. Dass sie dabei ihre Argumente wiederholt vortrug und vorausgegangenen Schriftwechsel erneut übermittelte, stellt keine unangemessene Weitschweifigkeit dar, da die Klägerin mit der Aktenordnung und Zugriffsberechtigung innerhalb der Behörde nicht vertraut war und es sich ihr folglich nicht erschließen musste, in welchem Umfang die betreffenden Informationen den jeweiligen Adressaten bereits vorlagen.



    Zusammenfassend ergibt sich, dass die Klägerin zwar wiederholt drastisch formulierte, ihre Äußerungen jedoch weitgehend durch eine berechtigte Wahrnehmung der Interessen ihrer selbst und ihres Vollmachtgebers gedeckt waren, so dass nur ein geringes Maß an Unsachlichkeit verbleibt, auf das eine Zurückweisung in Anbetracht der erheblichen Bedeutung des Rechtes auf Vertretung, der bislang unterbliebenen Aufforderung zur Mäßigung und der Irrelevanz der Unsachlichkeit für die vom Beklagten zu treffende Entscheidung über die Akteneinsicht nicht gestützt werden kann.



    Die Kostenentscheidung beruht auf §154 Abs.1 VwGO, die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit auf §§167 VwGO, 708 Nr.11, 711 ZPO.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen die Zurückweisung weiteren schriftlichen Vortrags als Bevollmächtigte in einem Akteneinsichtsverfahren.

    Sie kümmert sich seit mehreren Jahren um den 1928 geborenen H., der in einer generationsgemischten Wohnanlage des D. lebt. Sie ist im Besitz einer notariell beurkundeten Vollmacht des Herrn L. vom 13. Mai 2005.



    Im März 2009 kam es zu Differenzen zwischen der Klägerin, ihrem Lebensgefährten und Herrn L. einerseits und dessen Nachbarn, in deren Folge letztere Strafanzeige gegen die Klägerin und ihren Lebensgefährten bei der Polizei erstatteten, welche daraufhin der Sozialpsychiatrische Dienst des Gesundheitsamtes des Bezirksamtes R. des Beklagten informierte. Im April 2009 einigten sich die Anzeigenerstatter und Beschuldigten im Rahmen eines Schiedsverfahrens, sich gegenseitig zu entschuldigen und die Strafanzeige zurückzunehmen.



    Mit Schreiben vom 30. März 2009 wandte sich Sozialpsychiatrische Dienst an Herrn L., verwies auf den polizeilichen Hinweis und schlug einen Besuch vor. Am 6. Mai 2009 suchten eine Sozialarbeiterin und ein Amtsarzt der Behörde Herrn L. im Beisein der Klägerin in seiner Wohnung auf und befragten diesen. In seinem Untersuchungsbericht führt der Amtsarzt aus, dass Herr L. voll geschäftsfähig sei damit in der Zuständigkeit der Behörde nichts zu veranlassen sei, die Ursache der aufgetretenen Probleme eher in der Person der Klägerin und ihres Lebensgefährten liege, das D. über das Ergebnis informiert worden sei und dort beabsichtigt sei, beim Amtsgericht W. eine Betreuung zu beantragen. Eine entsprechende Betreuungsanregung lehnte das Amtsgericht nach Einsicht in die Akten des Beklagten als nicht erforderlich ab.



    Mit zwei Schreiben vom 7. Mai 2010 an die Teilnehmer des Besuchstermins rügte die Klägerin dessen Rechtswidrigkeit und bat um Stellungnahme. Mit Schreiben vom 22. Mai 2010 wandte sie sich an den Sozialpsychiatrischen Dienst, rügte die Nichtbeantwortung dieser Anfragen und beantragte nach dem Berliner Informationsfreiheitsgesetz Akteneinsicht in den Vorgang G. und begründete dies damit, seitens der Behörde begangene Rechtsbeugungen zulasten des Herrn L., ihres Lebensgefährten und ihrer selbst aufklären zu wollen. Mit Schreiben vom 4. Juni 2009 teilte ihr der Sozialpsychiatrischen Dienst mit, dass bei Vorlage einer Schweigepflichtentbindung und einer Vollmacht des Herrn L. Akteneinsicht genommen werden könne. Im Juli 2009 nahm die Klägerin erstmals Akteneinsicht; dabei wurden ihr lediglich die Aktenbestandteile des Sozialpsychiatrischen Dienstes vorgelegt, indes die Einsichtnahme in Stellungnahmen Dritter sowie die Anfertigung von Kopien versagt.



    Daraufhin wandte sich die Klägerin an den Berliner Datenschutzbeauftragten, welcher die Behörde mit Schreiben vom 28. Juli 2007 darauf hinwies, dass Patienten grundsätzlich sämtliche Aktenbestandteile einsehen und Kopien fertigen dürften und vorliegend eine dem entgegenstehende Schutzbedürftigkeit Dritter oder medizinische Bedenken nicht erkennbar seien, sowie darum bat, der Klägerin nunmehr eine vollständige Akteneinsicht zu ermöglichen. Mit Schreiben vom 14. August 2009 teilte der Sozialpsychiatrischen Dienst der Klägerin mit, dass man die Frage der Akteneinsicht nach dem Hinweis des Datenschutzbeauftragten erneut besprochen habe und sie sich bei weiterem Akteneinsichtsinteresse zu diesem Zwecke im Geschäftszimmer melden möge. Nachdem die Klägerin sich mit Schreiben vom 31. August 2009 an die Leiterin des Gesundheitsamtes gewandt, sich über das Agieren der Behördenmitarbeiter im Rahmen des Ausgangs- und des Akteneinsichtsverfahrens beschwert und eine vollständige Akteneinsichtsgewähr beantragt hatte, teile ihr eine Mitarbeiterin des Gesundheitsamtes mit Schreiben vom 7. September 2009 mit, dass das Rechtsamt um Prüfung gebeten worden sei, welche Unterlagen zugänglich gemacht werden dürften und, und bat um Geduld. Nach einer erneuten Sachstandsanfrage des Datenschutzbeauftragten und einer Mahnung der Klägerin teilte das Gesundheitsamt der Klägerin mit Schreiben vom 13. November 2009 mit, dass nach dem Ergebnis der Prüfung des Rechtsamtes Herr L. selbst uneingeschränkt Akteneinsicht nehmen könne, auch eine Vertretung durch die Klägerin möglich sei, dafür indes eine gesonderte Akteneinsichtsvollmacht vorgelegt werden müsse, und ein Termin mit der zuständigen Sozialarbeiterin abzustimmen sei. Mit Schreiben vom 23. Dezember 2010 beanstandete die Klägerin die Handhabung des Akteineinsichtsrechts, lehnte die benannte Mitarbeiterin ab und verweigerte die Vorlage einer gesonderten Vollmacht unter Verweis auf ihre allgemeine umfassende Bevollmächtigung.



    Daraufhin wies das Gesundheitsamt mit Schreiben an die Klägerin vom 7. Dezember 2009 deren Vertretung mit der Begründung zurück, dass die vorgelegte Vollmacht lediglich für den hier nicht vorliegenden Fall der Betreuungsbedürftigkeit zur Geltung komme. Gleichzeitig drohte es die beabsichtigter Zurückweisung weiteren schriftlichen Vortrags der Klägerin mit der Begründung an, es bestünden Anhaltspunkte, dass sie als Vertreterin des Herrn L. ungeeignet sei, da sie wiederholt Mitarbeiter des Bezirksamtes beleidigt sowie rechtswidriger Handlungen bezichtigt habe und ihre Ausführungen unsachlich, unflätig sowie kaum nachvollziehbar weitschweifig seien.



    Mit Schreiben vom 14. und 15. Dezember 2009 wandten sich die Klägerin und Herr L. persönlich an das Gesundheitsamt, begründeten die ihrer Ansicht nach umfassende Geltung der notariellen Vollmacht und bekräftigen das Akteneinsichtsbegehren.



    Mit Bescheid vom 22. Dezember 2009 teilte das Gesundheitsamt der Klägerin mit, dass das Schreiben des Herrn L. vom 15. Dezember 2009 als Bevollmächtigung angesehen und daher nunmehr Akteneinsicht in die diesen betreffenden Akten des Sozialpsychiatrischen Dienstes gewährt werde. Gleichzeitig wies es weiteren schriftlichen Vortrag der Klägerin in dieser Sache aus den Gründen des Androhungsschreibens zurück.



    Am 4. Februar 2010 nahm die Klägerin Akteneinsicht unter Fertigung von Kopien. Am 15. und 17. März 2010 beantragte sie die Vorlage weiterer Aktenbestandteile, deren teilweise Übersendung sie in der Folge als unzureichend beanstandete.



    Den von der Klägerin mit Schreiben vom 13. Januar 2010 gegen die Zurückweisung weiteren schriftlichen Vortrags eingelegten Widerspruch wies der Bezirksstadtrat für Gesundheit und Soziales mit Bescheid vom 13. April 2010, zugestellt am 21. April 2010 zurück. Zur Begründung führte er aus, dass die Entscheidung nicht zu beanstanden sei, da die Nichteignung der Klägerin mit nachvollziehbarer Begründung bejaht worden sei und im Rahmen der zu treffenden Ermessensentscheidung die Interessen des Herrn L. an einer ordnungsgemäßer Vertretung höher zu bewerten seien als das Interesse der Klägerin an einem weiteren Vortrag, da die sachlichen Beweggründe des Herrn L. für die Akteneinsicht durch die weitschweifigen, unsachlichen und beleidigenden Ausführungen nicht erkennbar seien.



    Dagegen hat die Klägerin am 19. Mai 2010 Klage erhoben, zu deren Begründung sie ihre Ausführungen im Verwaltungsverfahren wiederholt und darauf hinweist, dass die Art und Weise ihrer Reaktion dem Umfang der ihr und dem Vollmachtgeber durch den Beklagten zugefügten Rechtsverletzungen und dessen Nichtreaktion auf ihre Schreiben geschuldet sei.



    Die Klägerin hat beantragt,



        den Bescheid des Bezirksamtes R. vom 22. Dezember 2009 – G. –, soweit darin ihr weiterer schriftlicher Vortrag im Verfahren auf Akteneinsicht in die Herrn H. betreffenden Akten des Sozialpsychiatrischen Dienstes des Gesundheitsamtes zurückgewiesen wird, und den Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 13. April 2010 – R. – aufzuheben.



    Der Beklagte hat beantragt,



        die Klage abzuweisen



    Sie verweist auf ihre Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden und führt ergänzend aus, dass sich die Nichteignung der Klägerin zum weiteren schriftlichen Vortrag exemplarisch darin zeige, dass ihrem Schreiben vom 31. August 2009 an die Leiterin des Gesundheitsamtes 25 Anlagen beigefügt waren und dass sie ungeachtet der behördlichen Bitte um Geduld vom 7. September 2009 am 14. September und 6. Oktober 2009 weitschweifige beleidigende Schreiben übersandt habe.



    Wegen der weiteren Einzelheiten des Parteivorbringens und des Sachverhaltes wird auf den gesamten Inhalt der Streitakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorganges des Beklagten (B.) Bezug genommen, der vorgelegen hat und – soweit wesentlich – Gegenstand der Entscheidung gewesen ist.



    Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig und begründet.



    I. Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft. Insbesondere dauert die Regelungswirkung der Zurückweisung weiteren schriftlichen Vortrags der Klägerin noch an, denn das Akteneinsichtsverfahren, auf das sie sich bezieht, ist noch nicht abgeschlossen. Zwar hat die Klägerin bereits im Juli 2007 in die durch den Sozialpsychiatrischen Dienst erstellten und am 4. Februar 2010 auch in die von Dritten verfassten Aktenbestandteile Einsicht genommen, jedoch hat sie nachfolgend mit Schreiben vom 15. und 17. März 2010 die Vorlage weiter Unterlagen aus dem Vorgang begehrt und ist diese bislang weder vollständig erfolgt noch abschlägig beschieden worden. Auch kann an dieser Stelle offenbleiben, ob die Zurückweisung angesichts dessen, dass sie dem Vollmachtgeber nicht mitgeteilt worden ist, noch keine Wirksamkeit erlangt hat (dazu vgl. II.2.), denn gegebenenfalls könnte auch der Rechtsschein eines tatsächlich noch nicht existenten Verwaltungsaktes im Rahmen einer Anfechtungsklage aufgehoben werden (vgl. VG Bremen, Urteil vom 13. August 1993 – 2 A 47/93 -, NVwZ 1994, 1236).



    II. Die Klage ist auch begründet, denn die Untersagung weiteren schriftlichen Vortrags im Verfahren auf Akteneinsicht in die Herrn L. betreffenden Akten des Sozialpsychiatrischen Dienstes des Gesundheitsamtes mit Bescheid vom 22. Dezember 2009 und der diese bestätigende Widerspruchsbescheid vom 13. April 2010 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§113 Abs.1 Satz1 VwGO).



    1. Die angefochtene Maßnahme hat der Beklagte auf §14 Abs.6 Satz1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes - VwVfG - i.V.m. §1 Abs.1 des Berliner Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfGBln – gestützt. Nach dieser Norm können Bevollmächtigte und Beistände vom Vortrag zurückgewiesen werden, wenn sie hierzu ungeeignet sind; vom mündlichen Vortrag können sie nur zurückgewiesen werden, wenn sie zum sachgemäßen Vortrag nicht fähig sind. Verfahrenshandlungen des zurückgewiesenen Bevollmächtigten oder Beistands, die dieser nach der Zurückweisung vornimmt, sind nach §14 Abs.7 Satz1 VwVfG unwirksam.



    2. Die gegen die Klägerin ausgesprochene Zurückweisung ist bereits wegen formeller Rechtswidrigkeit aufzuheben, weil sie – entgegen dem durch die Bescheide erzeugten Rechtsschein – mangels Mitteilung an den Vollmachtgeber nicht wirksam geworden ist.



    Nach §14 Abs.7 Satz1 VwVfG ist die Zurückweisung auch dem Beteiligten, dessen Bevollmächtigter oder Beistand zurückgewiesen wird, mitzuteilen. Erst mit dieser Mitteilung wird die Zurückweisung rechtswirksam (VGH München, Beschluss vom 21. September 1984 – 12 CS 84 A.1958 – DVBl 1985, 530; Knaack/Hennecke, VwVfG, 9. Aufl. 2010, §14 Rn. 21; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, §14 Rn. 43 f.; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, §14 Rn. 40; aA Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1995, §14 Rn. 82). Grundsätzlich werden Verwaltungsakte mit Drittwirkung zwar bereits mit der Bekanntgabe an den ersten Betroffenen wirksam, ohne dass es auf die Kenntnisnahme weiterer Betroffener ankommt. Dies rechtfertigt sich daraus, dass die Rechte der Drittbetroffenen hinreichend dadurch geschützt sind, dass für sie die Rechtsbehelfsfristen erst mit der individuellen Bekanntgabe zu laufen beginnen. Spezialgesetzlich kann indes anderes bestimmt sein (Kopp/ Ramsauer, a.a.O, §43 Rn. 34). So liegt der Fall hier, denn die Zurückweisung eines Bevollmächtigten betrifft den Vollmachtgeber, in dessen Namen der Bevollmächtigte handelt, nicht lediglich als Dritten, sondern unmittelbar und bereits ab dem Zeitpunkt, zu dem der Bevollmächtigte an einem weiteren Tätigwerden gehindert ist. Zur Wahrung der Rechte des hauptbetroffenen Vollmachtgebers genügt es deshalb nicht, dass für ihn gesonderte Rechtsbehelfsfristen gelten, sondern soll die Zurückweisung erst mit der Mitteilung auch an ihn wirksam werden.



    Auch der Umstand, dass Herr L. ausweislich seines Schreibens vom 15. Dezember 2009, über die Klägerin Kenntnis von der Zurückweisung erlangt hat, vermag deren Wirksamwerden nicht zu begründen. Die faktische Kenntnis vermag die fehlende Mitteilung schon deshalb nicht zu ersetzen, weil sie dem Vollmachtgeber mangels einer Rechtsbehelfsbelehrung nicht verdeutlichte, dass er selbst eine Überprüfung der Entscheidung zu fordern berechtigt war.



    3. Die gegen die Klägerin verhängte Maßnahme erweist sich auch in materieller Hinsicht als rechtswidrig, da die Voraussetzungen für eine Zurückweisung vorliegend nicht gegeben sind. Die Klägerin hat sich bislang nicht als ungeeignet erwiesen, für Herrn L. – der sie jedenfalls durch sein Schreiben vom 15. Dezember 2009 entsprechend bevollmächtigt hatte, sodass der Geltungsumfang der notariellen Vollmacht vom 13. Mai 2005 hier dahinstehen kann – im Akteneinsichtsverfahren schriftlich vorzutragen.



    Die Ungeeignet zum weiteren schriftlichen Vortrag im Sinne des §14 Abs.6 Satz1 VwVfG kann sich in verschiedener Art und Weise manifestieren. In intellektueller Hinsicht ungeeignet kann sein, wer den Sachverhalt und die verfahrensrelevanten Rechtsfragen nicht erfasst oder sich nicht klar, d.h. nicht mit erschließbarem Inhalt ausdrücken kann. In emotionaler Hinsicht ungeeignet kann sein, wessen Vortrag von Unsachlichkeiten oder persönlichen Angriffen, Erniedrigungen und Verletzungen der Würde der handelnden Behördenmitarbeiter oder aber andauernder Weitschweifigkeit geprägt ist. Hierfür ist jedoch ein strenger Maßstab anzulegen, denn das Recht, sich durch Dritte vertreten zu lassen, hat Verfassungsrang. Es ist Teil des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art.2 Abs.1 i.V.m. Art.1 Abs.1 des Grundgesetzes –GG-) und Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips (Art.20 Abs.3 GG), da es die gebotene Waffengleichheit im Verwaltungsverfahren zwischen dem Bürger und der ihm regelmäßig fachlich und personell überlegenen Behörde herstellt und damit wesentlicher Bestanteil eines fairen Verfahrens ist. Eine Beschränkung dieses Rechtes muss sich daher durch wichtige, übergeordnete Gründe rechtfertigen lassen, beispielsweise dadurch, dass die Vertretung erkennbar dazu missbraucht wird, ein effektives Verfahren und eine gerechte Entscheidungsfindung zu verhindern. Eine Zurückweisung ist dabei als ultima ratio erst dann zulässig, wenn sich vorausgehende behördliche Nachfragen, Hinweise, Anregungen und Ermahnungen zur Mäßigung als erfolglos erwiesen haben. Da bloße emotionale Kommunikationsmängel den Fortgang des Verwaltungsverfahrens zudem weniger erschweren als inhaltliche Kommunikationsmängel dies tun, sind insoweit erhöhte Anforderungen zu stellen; von einer Ungeeignetheit kann insoweit erst dann ausgegangen werden, wenn mehrere Abmahnungen erfolglos geblieben sind oder der Bevollmächtigte so beharrlich unsachlich und weitschweifig ist, dass eine sinnvolle Kommunikation nicht mehr möglich ist (vgl. zum ganzen BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1974 – 2 BvR 747/73, juris; Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 2010, Rn 1, 32 f.; Knaack/ Hennecke, a.a.O, §14 Rn. 19; Kopp/Ramsauer, a.a.O §14 Rn. 4, 38; Obermayer a.a.O, §14 Rn. 76 ff.; Stelkens/Bonk/Sachs a.a.O, §14 Rn. 1 f.,39). Zu berücksichtigen ist ferner, dass der Beteiligte selbst nicht zurückgewiesen werden kann, auch wenn er sein Begehren unklar, unsachlich oder weitschweifig artikuliert. Auch kann nicht bereits der Umstand,
    dass
    ein Bevollmächtigter ein bestimmtes Begehren für seinen Vollmachtgeber geltend macht, sondern nur der Umstand,
    wie
    er dies tut, Grundlage einer Zurückweisung sein.



    Gemessen an diesem Maßstab hat sich die Klägerin bislang nicht als ungeeignet erwiesen, als Vertreterin des Herrn L. im Akteneinsichtsverfahren schriftlich vorzutragen.



    Zwar enthalten ihre zum Verwaltungsvorgang „A.“ des Beklagten gelangten Schreiben wiederholt drastische Formulierungen, etwa dahingehend, dass die zuständigen Behördenmitarbeiter nach dem Krähengesetz gehandelt hätten, moralisch-ethisch verdorben seien, sich des Amtsmissbrauchs und der Rechtsbeugung schuldig gemacht hätten sowie zu vermuten sei, dass durch die Verweigerung der Akteneinsicht eine massive Rechtsbeugung vertuscht werden solle. Eine Abmahnung, sich im Ton zu mäßigen, hat der Beklagte indes bislang nicht ausgesprochen. Er beschränkte sich vielmehr auf die Mitteilung, dass zu den als überzogenen erachteten Vorwürfen behördlicherseits nicht Stellung genommen werden solle (so im Schreiben vom 4. Juni 2010) und die Androhung der beabsichtigten Zurückweisung, ohne der Klägerin in diesem Zusammenhang eine Abwendungsmöglichkeit durch künftige Zurückhaltung einzuräumen (so im Schreiben vom 7. Dezember 2010).



    Zudem hat die Klägerin vorliegend Akteneinsicht nicht nur im Namen des Herrn L., sondern auch im eigenen Namen beantragt. Dies ergibt sich aus dem Umstand, dass sie sich im Antragsschreiben vom 22. Mai 2009 zur Begründung ihres Einsichtsbegehrens auf im Rahmen des Besuches vom 6. Mai 2009 begangene Rechtsverletzungen auch zu Lasten ihrer Person berief. Soweit die Klägerin daher in diesem und den nachfolgenden Schriftsätzen eine Verletzung eigener Rechte rügte, bezog sie sich auf ihr eigenes Einsichtsbegehren und kann aus den betreffenden Formulierungen nicht auf die fehlende Eignung zum schriftlichen Vortrag als Bevollmächtigte des Herrn L. geschlossen werden.



    Auch hat die Klägerin nicht lediglich Akteneinsicht beantragt, sondern zugleich Dienstaufsichtsbeschwerde gegen die handelnden Behördenmitarbeiter erhoben. Bereits die Aufforderungen zur Stellungnahme an die Bearbeiter selbst dürften dahingehend auszulegen sein. Jedenfalls aber diejenigen Schreiben, mit denen sich die Klägerin an deren Vorgesetzte - die Leiterin des Gesundheitsamtes (Schreiben vom 2. Juli, 31. August und 14. September 2009), den Leiter des Rechtsamtes (Schreiben vom 5. und 26. November 2009) und den Gesundheitsstadtrat (Schreiben vom 6. Mai 2010) - wandte und Maßnahmen gegen die Mitarbeiter forderte, lassen erkennen, dass die Klägerin eine Überprüfung im Rahmen der Dienstaufsicht des Vorgesetzten erstrebte. Da es jedermann freisteht, Dienstaufsichtsbeschwerde zu erheben und es einer solchen Beschwerde wesensimmanent ist, dass ein behördliches Verhalten kritisiert wird, kann aus deren Einlegung nicht auf die Ungeeignet zur Vertretung in einem gesonderten Akteneinsichtsverfahren geschlossen werden.



    Weiter ist zu berücksichtigen, dass es auch in Bezug auf das in Vertretung des Herrn L. erhobene Akteneinsichtsbegehren angezeigt war, Ausführungen zur dessen Beweggründen zu machen. Gemäß §6 Abs.1 des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes - IFG - ist das Akteneinsichtsrecht ausgeschlossen, sofern die Akteneinsicht personenbezogene Daten betrifft, der Offenbarung schutzwürdige Belange der Betroffenen entgegenstehen und das Informationsinteresse das Interesse der Betroffenen an der Geheimhaltung nicht überwiegt. Da die Verwaltungsvorgänge des Beklagten auch personenbezogene Daten der Nachbarn des Herrn L. enthielten, war es mithin erforderlich, dessen überwiegendes Informationsbedürfnis darzutun.



    Ferner war ein erheblicher Teil der drastischen Wortwahl der Klägerin deren berechtigter Verärgerung über die im Verantwortungsbereich des Beklagten erfolgte Verkürzung und Verzögerung der Akteneinsicht geschuldet. Die Klägerin durfte sich auf die Auskunft des Berliner Datenschutzbeauftragten verlassen, dass Herrn L. weitergehende als die gewährten Akteneinsichtsrechte zustanden. Auch hatte der Beklagte durch sein Schreiben vom 14. August 2009 - dass man die Hinweise des Datenschutzbeauftragten ausgewertet habe und sich die Klägerin zwecks Terminsabsprache melden möge - die Erwartung geweckt, dass er nunmehr uneingeschränkt Akteneinsicht gewähren werde. Dass er sodann im Widerspruch dazu zunächst auf eine erforderliche Prüfung des Akteneinsichtsumfangs durch das Rechtsamt verwies, deren Ergebnis erst nach Mahnung durch den Datenschutzbeauftragten und die Klägerin vorgelegt wurde, er sodann die Vollmacht der Klägerin anzweifelte und nach Klärung dieser Frage schließlich die Zurückweisung weiteren Vortrags androhte, musste bei der Klägerin den Eindruck erwecken, als wolle der Beklagte die weitere Akteneinsicht um jeden Preis verhindern. Dass die Klägerin ihrem Unmut darüber in deutlichen Worten Ausdruck verlieh, muss der Beklagte hinnehmen, weil er die Ursache hierfür gesetzt hat.



    Ebenso war die Klägerin berechtigt, die ausgebliebende Beantwortung ihrer Schreiben durch die handelnden Mitarbeiter zu rügen und sich daraufhin an deren Dienstvorgesetzte zu wenden. Dass sie dabei ihre Argumente wiederholt vortrug und vorausgegangenen Schriftwechsel erneut übermittelte, stellt keine unangemessene Weitschweifigkeit dar, da die Klägerin mit der Aktenordnung und Zugriffsberechtigung innerhalb der Behörde nicht vertraut war und es sich ihr folglich nicht erschließen musste, in welchem Umfang die betreffenden Informationen den jeweiligen Adressaten bereits vorlagen.



    Zusammenfassend ergibt sich, dass die Klägerin zwar wiederholt drastisch formulierte, ihre Äußerungen jedoch weitgehend durch eine berechtigte Wahrnehmung der Interessen ihrer selbst und ihres Vollmachtgebers gedeckt waren, so dass nur ein geringes Maß an Unsachlichkeit verbleibt, auf das eine Zurückweisung in Anbetracht der erheblichen Bedeutung des Rechtes auf Vertretung, der bislang unterbliebenen Aufforderung zur Mäßigung und der Irrelevanz der Unsachlichkeit für die vom Beklagten zu treffende Entscheidung über die Akteneinsicht nicht gestützt werden kann.



    Die Kostenentscheidung beruht auf §154 Abs.1 VwGO, die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit auf §§167 VwGO, 708 Nr.11, 711 ZPO.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig und begründet.

    I. Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft. Insbesondere dauert die Regelungswirkung der Zurückweisung weiteren schriftlichen Vortrags der Klägerin noch an, denn das Akteneinsichtsverfahren, auf das sie sich bezieht, ist noch nicht abgeschlossen. Zwar hat die Klägerin bereits im Juli 2007 in die durch den Sozialpsychiatrischen Dienst erstellten und am 4. Februar 2010 auch in die von Dritten verfassten Aktenbestandteile Einsicht genommen, jedoch hat sie nachfolgend mit Schreiben vom 15. und 17. März 2010 die Vorlage weiter Unterlagen aus dem Vorgang begehrt und ist diese bislang weder vollständig erfolgt noch abschlägig beschieden worden. Auch kann an dieser Stelle offenbleiben, ob die Zurückweisung angesichts dessen, dass sie dem Vollmachtgeber nicht mitgeteilt worden ist, noch keine Wirksamkeit erlangt hat (dazu vgl. II.2.), denn gegebenenfalls könnte auch der Rechtsschein eines tatsächlich noch nicht existenten Verwaltungsaktes im Rahmen einer Anfechtungsklage aufgehoben werden (vgl. VG Bremen, Urteil vom 13. August 1993 – 2 A 47/93 -, NVwZ 1994, 1236).



    II. Die Klage ist auch begründet, denn die Untersagung weiteren schriftlichen Vortrags im Verfahren auf Akteneinsicht in die Herrn L. betreffenden Akten des Sozialpsychiatrischen Dienstes des Gesundheitsamtes mit Bescheid vom 22. Dezember 2009 und der diese bestätigende Widerspruchsbescheid vom 13. April 2010 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§113 Abs.1 Satz1 VwGO).



    1. Die angefochtene Maßnahme hat der Beklagte auf §14 Abs.6 Satz1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes - VwVfG - i.V.m. §1 Abs.1 des Berliner Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfGBln – gestützt. Nach dieser Norm können Bevollmächtigte und Beistände vom Vortrag zurückgewiesen werden, wenn sie hierzu ungeeignet sind; vom mündlichen Vortrag können sie nur zurückgewiesen werden, wenn sie zum sachgemäßen Vortrag nicht fähig sind. Verfahrenshandlungen des zurückgewiesenen Bevollmächtigten oder Beistands, die dieser nach der Zurückweisung vornimmt, sind nach §14 Abs.7 Satz1 VwVfG unwirksam.



    2. Die gegen die Klägerin ausgesprochene Zurückweisung ist bereits wegen formeller Rechtswidrigkeit aufzuheben, weil sie – entgegen dem durch die Bescheide erzeugten Rechtsschein – mangels Mitteilung an den Vollmachtgeber nicht wirksam geworden ist.



    Nach §14 Abs.7 Satz1 VwVfG ist die Zurückweisung auch dem Beteiligten, dessen Bevollmächtigter oder Beistand zurückgewiesen wird, mitzuteilen. Erst mit dieser Mitteilung wird die Zurückweisung rechtswirksam (VGH München, Beschluss vom 21. September 1984 – 12 CS 84 A.1958 – DVBl 1985, 530; Knaack/Hennecke, VwVfG, 9. Aufl. 2010, §14 Rn. 21; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, §14 Rn. 43 f.; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, §14 Rn. 40; aA Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1995, §14 Rn. 82). Grundsätzlich werden Verwaltungsakte mit Drittwirkung zwar bereits mit der Bekanntgabe an den ersten Betroffenen wirksam, ohne dass es auf die Kenntnisnahme weiterer Betroffener ankommt. Dies rechtfertigt sich daraus, dass die Rechte der Drittbetroffenen hinreichend dadurch geschützt sind, dass für sie die Rechtsbehelfsfristen erst mit der individuellen Bekanntgabe zu laufen beginnen. Spezialgesetzlich kann indes anderes bestimmt sein (Kopp/ Ramsauer, a.a.O, §43 Rn. 34). So liegt der Fall hier, denn die Zurückweisung eines Bevollmächtigten betrifft den Vollmachtgeber, in dessen Namen der Bevollmächtigte handelt, nicht lediglich als Dritten, sondern unmittelbar und bereits ab dem Zeitpunkt, zu dem der Bevollmächtigte an einem weiteren Tätigwerden gehindert ist. Zur Wahrung der Rechte des hauptbetroffenen Vollmachtgebers genügt es deshalb nicht, dass für ihn gesonderte Rechtsbehelfsfristen gelten, sondern soll die Zurückweisung erst mit der Mitteilung auch an ihn wirksam werden.



    Auch der Umstand, dass Herr L. ausweislich seines Schreibens vom 15. Dezember 2009, über die Klägerin Kenntnis von der Zurückweisung erlangt hat, vermag deren Wirksamwerden nicht zu begründen. Die faktische Kenntnis vermag die fehlende Mitteilung schon deshalb nicht zu ersetzen, weil sie dem Vollmachtgeber mangels einer Rechtsbehelfsbelehrung nicht verdeutlichte, dass er selbst eine Überprüfung der Entscheidung zu fordern berechtigt war.



    3. Die gegen die Klägerin verhängte Maßnahme erweist sich auch in materieller Hinsicht als rechtswidrig, da die Voraussetzungen für eine Zurückweisung vorliegend nicht gegeben sind. Die Klägerin hat sich bislang nicht als ungeeignet erwiesen, für Herrn L. – der sie jedenfalls durch sein Schreiben vom 15. Dezember 2009 entsprechend bevollmächtigt hatte, sodass der Geltungsumfang der notariellen Vollmacht vom 13. Mai 2005 hier dahinstehen kann – im Akteneinsichtsverfahren schriftlich vorzutragen.



    Die Ungeeignet zum weiteren schriftlichen Vortrag im Sinne des §14 Abs.6 Satz1 VwVfG kann sich in verschiedener Art und Weise manifestieren. In intellektueller Hinsicht ungeeignet kann sein, wer den Sachverhalt und die verfahrensrelevanten Rechtsfragen nicht erfasst oder sich nicht klar, d.h. nicht mit erschließbarem Inhalt ausdrücken kann. In emotionaler Hinsicht ungeeignet kann sein, wessen Vortrag von Unsachlichkeiten oder persönlichen Angriffen, Erniedrigungen und Verletzungen der Würde der handelnden Behördenmitarbeiter oder aber andauernder Weitschweifigkeit geprägt ist. Hierfür ist jedoch ein strenger Maßstab anzulegen, denn das Recht, sich durch Dritte vertreten zu lassen, hat Verfassungsrang. Es ist Teil des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art.2 Abs.1 i.V.m. Art.1 Abs.1 des Grundgesetzes –GG-) und Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips (Art.20 Abs.3 GG), da es die gebotene Waffengleichheit im Verwaltungsverfahren zwischen dem Bürger und der ihm regelmäßig fachlich und personell überlegenen Behörde herstellt und damit wesentlicher Bestanteil eines fairen Verfahrens ist. Eine Beschränkung dieses Rechtes muss sich daher durch wichtige, übergeordnete Gründe rechtfertigen lassen, beispielsweise dadurch, dass die Vertretung erkennbar dazu missbraucht wird, ein effektives Verfahren und eine gerechte Entscheidungsfindung zu verhindern. Eine Zurückweisung ist dabei als ultima ratio erst dann zulässig, wenn sich vorausgehende behördliche Nachfragen, Hinweise, Anregungen und Ermahnungen zur Mäßigung als erfolglos erwiesen haben. Da bloße emotionale Kommunikationsmängel den Fortgang des Verwaltungsverfahrens zudem weniger erschweren als inhaltliche Kommunikationsmängel dies tun, sind insoweit erhöhte Anforderungen zu stellen; von einer Ungeeignetheit kann insoweit erst dann ausgegangen werden, wenn mehrere Abmahnungen erfolglos geblieben sind oder der Bevollmächtigte so beharrlich unsachlich und weitschweifig ist, dass eine sinnvolle Kommunikation nicht mehr möglich ist (vgl. zum ganzen BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1974 – 2 BvR 747/73, juris; Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 2010, Rn 1, 32 f.; Knaack/ Hennecke, a.a.O, §14 Rn. 19; Kopp/Ramsauer, a.a.O §14 Rn. 4, 38; Obermayer a.a.O, §14 Rn. 76 ff.; Stelkens/Bonk/Sachs a.a.O, §14 Rn. 1 f.,39). Zu berücksichtigen ist ferner, dass der Beteiligte selbst nicht zurückgewiesen werden kann, auch wenn er sein Begehren unklar, unsachlich oder weitschweifig artikuliert. Auch kann nicht bereits der Umstand,
    dass
    ein Bevollmächtigter ein bestimmtes Begehren für seinen Vollmachtgeber geltend macht, sondern nur der Umstand,
    wie
    er dies tut, Grundlage einer Zurückweisung sein.



    Gemessen an diesem Maßstab hat sich die Klägerin bislang nicht als ungeeignet erwiesen, als Vertreterin des Herrn L. im Akteneinsichtsverfahren schriftlich vorzutragen.



    Zwar enthalten ihre zum Verwaltungsvorgang „A.“ des Beklagten gelangten Schreiben wiederholt drastische Formulierungen, etwa dahingehend, dass die zuständigen Behördenmitarbeiter nach dem Krähengesetz gehandelt hätten, moralisch-ethisch verdorben seien, sich des Amtsmissbrauchs und der Rechtsbeugung schuldig gemacht hätten sowie zu vermuten sei, dass durch die Verweigerung der Akteneinsicht eine massive Rechtsbeugung vertuscht werden solle. Eine Abmahnung, sich im Ton zu mäßigen, hat der Beklagte indes bislang nicht ausgesprochen. Er beschränkte sich vielmehr auf die Mitteilung, dass zu den als überzogenen erachteten Vorwürfen behördlicherseits nicht Stellung genommen werden solle (so im Schreiben vom 4. Juni 2010) und die Androhung der beabsichtigten Zurückweisung, ohne der Klägerin in diesem Zusammenhang eine Abwendungsmöglichkeit durch künftige Zurückhaltung einzuräumen (so im Schreiben vom 7. Dezember 2010).



    Zudem hat die Klägerin vorliegend Akteneinsicht nicht nur im Namen des Herrn L., sondern auch im eigenen Namen beantragt. Dies ergibt sich aus dem Umstand, dass sie sich im Antragsschreiben vom 22. Mai 2009 zur Begründung ihres Einsichtsbegehrens auf im Rahmen des Besuches vom 6. Mai 2009 begangene Rechtsverletzungen auch zu Lasten ihrer Person berief. Soweit die Klägerin daher in diesem und den nachfolgenden Schriftsätzen eine Verletzung eigener Rechte rügte, bezog sie sich auf ihr eigenes Einsichtsbegehren und kann aus den betreffenden Formulierungen nicht auf die fehlende Eignung zum schriftlichen Vortrag als Bevollmächtigte des Herrn L. geschlossen werden.



    Auch hat die Klägerin nicht lediglich Akteneinsicht beantragt, sondern zugleich Dienstaufsichtsbeschwerde gegen die handelnden Behördenmitarbeiter erhoben. Bereits die Aufforderungen zur Stellungnahme an die Bearbeiter selbst dürften dahingehend auszulegen sein. Jedenfalls aber diejenigen Schreiben, mit denen sich die Klägerin an deren Vorgesetzte - die Leiterin des Gesundheitsamtes (Schreiben vom 2. Juli, 31. August und 14. September 2009), den Leiter des Rechtsamtes (Schreiben vom 5. und 26. November 2009) und den Gesundheitsstadtrat (Schreiben vom 6. Mai 2010) - wandte und Maßnahmen gegen die Mitarbeiter forderte, lassen erkennen, dass die Klägerin eine Überprüfung im Rahmen der Dienstaufsicht des Vorgesetzten erstrebte. Da es jedermann freisteht, Dienstaufsichtsbeschwerde zu erheben und es einer solchen Beschwerde wesensimmanent ist, dass ein behördliches Verhalten kritisiert wird, kann aus deren Einlegung nicht auf die Ungeeignet zur Vertretung in einem gesonderten Akteneinsichtsverfahren geschlossen werden.



    Weiter ist zu berücksichtigen, dass es auch in Bezug auf das in Vertretung des Herrn L. erhobene Akteneinsichtsbegehren angezeigt war, Ausführungen zur dessen Beweggründen zu machen. Gemäß §6 Abs.1 des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes - IFG - ist das Akteneinsichtsrecht ausgeschlossen, sofern die Akteneinsicht personenbezogene Daten betrifft, der Offenbarung schutzwürdige Belange der Betroffenen entgegenstehen und das Informationsinteresse das Interesse der Betroffenen an der Geheimhaltung nicht überwiegt. Da die Verwaltungsvorgänge des Beklagten auch personenbezogene Daten der Nachbarn des Herrn L. enthielten, war es mithin erforderlich, dessen überwiegendes Informationsbedürfnis darzutun.



    Ferner war ein erheblicher Teil der drastischen Wortwahl der Klägerin deren berechtigter Verärgerung über die im Verantwortungsbereich des Beklagten erfolgte Verkürzung und Verzögerung der Akteneinsicht geschuldet. Die Klägerin durfte sich auf die Auskunft des Berliner Datenschutzbeauftragten verlassen, dass Herrn L. weitergehende als die gewährten Akteneinsichtsrechte zustanden. Auch hatte der Beklagte durch sein Schreiben vom 14. August 2009 - dass man die Hinweise des Datenschutzbeauftragten ausgewertet habe und sich die Klägerin zwecks Terminsabsprache melden möge - die Erwartung geweckt, dass er nunmehr uneingeschränkt Akteneinsicht gewähren werde. Dass er sodann im Widerspruch dazu zunächst auf eine erforderliche Prüfung des Akteneinsichtsumfangs durch das Rechtsamt verwies, deren Ergebnis erst nach Mahnung durch den Datenschutzbeauftragten und die Klägerin vorgelegt wurde, er sodann die Vollmacht der Klägerin anzweifelte und nach Klärung dieser Frage schließlich die Zurückweisung weiteren Vortrags androhte, musste bei der Klägerin den Eindruck erwecken, als wolle der Beklagte die weitere Akteneinsicht um jeden Preis verhindern. Dass die Klägerin ihrem Unmut darüber in deutlichen Worten Ausdruck verlieh, muss der Beklagte hinnehmen, weil er die Ursache hierfür gesetzt hat.



    Ebenso war die Klägerin berechtigt, die ausgebliebende Beantwortung ihrer Schreiben durch die handelnden Mitarbeiter zu rügen und sich daraufhin an deren Dienstvorgesetzte zu wenden. Dass sie dabei ihre Argumente wiederholt vortrug und vorausgegangenen Schriftwechsel erneut übermittelte, stellt keine unangemessene Weitschweifigkeit dar, da die Klägerin mit der Aktenordnung und Zugriffsberechtigung innerhalb der Behörde nicht vertraut war und es sich ihr folglich nicht erschließen musste, in welchem Umfang die betreffenden Informationen den jeweiligen Adressaten bereits vorlagen.



    Zusammenfassend ergibt sich, dass die Klägerin zwar wiederholt drastisch formulierte, ihre Äußerungen jedoch weitgehend durch eine berechtigte Wahrnehmung der Interessen ihrer selbst und ihres Vollmachtgebers gedeckt waren, so dass nur ein geringes Maß an Unsachlichkeit verbleibt, auf das eine Zurückweisung in Anbetracht der erheblichen Bedeutung des Rechtes auf Vertretung, der bislang unterbliebenen Aufforderung zur Mäßigung und der Irrelevanz der Unsachlichkeit für die vom Beklagten zu treffende Entscheidung über die Akteneinsicht nicht gestützt werden kann.



    Die Kostenentscheidung beruht auf §154 Abs.1 VwGO, die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit auf §§167 VwGO, 708 Nr.11, 711 ZPO.