Sehr geehrter Herr Semsrott,
1. Ihrem Widerspruch vom 08.10.2017 (hier eingegangen am 12.1 0.2017) gegen den
Bescheid des Auswärtigen Amtes vom 25.09.2017, Gz.: 505-511.E-IFG 193-2017,
wird in Teilen stattgegeben.
2. Eine Widerspruchgebühr wird nicht erhoben.
Begründung:
I.
Sie haben das Auswärtige Amt mit Ihrer Anfrage nach dem Informationsfreiheitsgesetz des
Bundes (IFG) vom 31. August 2Q.17 um die Zusendung eines Drahtberichts der deutschen
Botschaft in Niger, auf den die Zeitung WELT vom 29.01.2017 in ihrem Artikel mit der
Überschrift "Rückkehr aus der Hölle:.' verweist, gebeten.
Daraufhin erging durch das Auswärtige Amt am 25. September 201 7 ein Bescheid, der den
Anspruch auf Übersendung des oben beschriebenen Drahtberichts unter V erweis auf die
Ausnahmetatbestände in § 3 Nr. 4 sowie Nr.1 lit. a IFG verweigerte.
Gegen diesen Bescheid haben Sie mit Schreiben vom 8. Oktober 2017, welches hier am
12. Oktober 2017 eingegangen ist, Widerspruch erhoben.
In Ihrem Widerspruchsschreiben meinen Sie, dass Ihrem Auskunftsanspruch kein
gesetzlicher Ausnahmetatbestand entgegenstehe. Insbesondere seien die materiellen
Voraussetzungen für eine Einstufung als Verschlusssache des Drahtberichts i.S.v. § 3 Nr. 4
IFG nicht gegeben.
Zudem seien auch die Voraussetzungen von § 3 Nr. 1 lit. a IFG nicht gegeben, wobei Sie
auf die fehlende Erheblichkeit der nachteiligen Auswirkungen, die Nichtanwendbarkeit der
Norm auf das Verhältnis zu internationalen Organisationen und eine mangelnde
Gefährdung der Beziehungen zu Libyen verweisen. Letzteres sei Ihrer Meinung nach
schon deshalb nicht denkbar, da es sich bei dem Staat Libyen um einen sogenannten
"Failed State" handele und internationale Beziehungen zu einem solchen nicht möglich
seien. Weiterhin sei Ihr Informationsanspruch schon deswegen zu erfüllen, weil der Artikel
der WELT bereits wesentliche Bestandteile des Drahtberichts veröffentlicht habe und eine
darüberhinausgehende Reaktion bei einer vollständigen Freigabe der Informationen nicht
zu befürchten sei. Schließlich sei Ihr Begehren aufgrund der Bedeutung der im
Drahtbericht enthaltenen Informationen für die völkerrechtliche Bewertung der deutschen
und europäischen Politik gegenüber Libyen und der deshalb erforderlichen Transparenz
positiv zu bescheiden.
II.
Ihr Widerspruch ist zulässig, aber in Teilen unbegründet.
Das Auswärtige Amt hat die Sach- und Rechtslage noch einmal eingehend überprüft.
Hierbei wurde festgestellt, dass der von Ihnen in Ihrem Widerspruch begehrte
Herausgabeanspruch des Drahtberichts nach dem IFG mittlerweile mit Einschränkungen
gewährt werden kann.
Nach der erneuten Prüfung kann Ihrem Widerspruch teilweise durch Zugang zu Teilen des
Drahtberichts entsprochen werden. Mit den vorgenommenen Schwärzungen ist der Bericht
entstuft worden. Im Hinblick auf die geschwärzten Teile des Drahtberichts gelten jedoch
weiterhin die Ausnahmetatbestände nach§ 3 Nr. 4 sowie Nr.l lit. a IFG. Diesbezüglich ist
Ihrem Widerspruch der Erfolg zu versagen.
Dabei ist zu beachten, dass diese Ausnahmetatbestände nebeneinander stehen und wirken.
Die Einschlägigkeit muss gerade nicht kumulativ gegeben sein. Das Schutzgut des § 3 Nr.
1 lit. a IFG (keine nachteilige Beeinträchtigung internationaler Beziehungen) begründet
ebenfalls eine Vertraulichkeitspflicht und damit bereits oftmals einen materiell-rechtlichen
Grund für eine formelle Einstufung als Verschlusssache VS-Nur für den Dienstgebrauch
(VS-NfD) im Sinne von§ 3 Nr. 3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift des
Bundesministeriums des Innern zum materiellen und organisatorischen Schutz von
Verschlusssachen (VS-Anweisung-VSA).
Auch wird auf die höchstrichterliche Rechtsprechung hingewiesen, dass bei entsprechender
Prognose zu erwartende Verstimmungen oder Vertrauensverluste nachteilige
Auswirkungen für internationale Beziehungen darstellen (vgl. insbesondere BVerwG,
Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22/08 ). Dabei wurde bestätigt, dass diese Prognose, ob
nachteilige Auswirkungen eintreten können, nur eingeschränkt gerichtlich nachprüfbar ist.
Es wird hierbei unterstrichen, dass die jeweiligen Prognosen zu den Schwärzungen im
Bericht von einer Vielzahl von Einzeleindrücken und Beobachtungen getragen werden,
welche die Bundesregierung in der diplomatischen Zusammenarbeit mit Niger und Libyen
sowie internationalen Organisationen und Einrichtungen gewonnen hat.
Zu den einschlägigen Ausnahmetatbeständen für die geschwärzten Passagen des Berichts
wird ausgeführt:
1. Zu dem geschwärztem Satz im Abschnitt "Zusammenfassung"
Der letzte Satz der Zusammenfassung beinhaltet eine Wertung/Einschätzung, deren
Bekanntgabe sowohl § 3 Nr. 4 IFG entgegensteht, denn die Einstufung dieser Passage
als VS-NfD ist zum jetzigen Zeitpunkt weiterhin materiell gerechtfertigt, als auch§ 3
Nr. l a IFG.
Materiellrechtliches Ziel von§ 3 Nr. 4 Alt.2 IFG i.V.m. § 3 Nr. 3 VSA ist es, eine
Schädigung der Interessen der Bundesrepublik zu vermeiden. Die Bundesregierung hat
ein Interesse daran, ihre außenpolitische Handlungsfähigkeitzur Bewältigung der
Herausforderungen durch Flucht und Migration auf den Transitrouten durch Libyen
und Niger uneingeschränkt zu wahren.
Der Satz enthält eine vertrauliche Bewertung einer internationalen Organisation, deren
Bekanntgabe für die Interessen der Bundesrepublik, insbesondere ihrer
außenpolitischen Handlungsfähigkeit, schädlich sein kann. Eine Veröffentlichung
würde sowohl den "ungefilterten" Austausch mit der betroffenen Organisation
aufgrund des erfolgten Vertrauensverlustes erschweren, als auch sich negativ auf die
Kooperationsbereitschaft der Regierung von Transitstaaten, hier Niger, auswirken.
Mithin würde das Interesse der Bundesrepublik geschädigt.
An der materiell-rechtlich gebotenen Einstufung des Drahtberichts als Verschlusssache
ändert auch die Veröffentlichung einiger Inhalte durch den Zeitungsartikel der WELT
nichts. Zum einen geht es ja gerade auch um die Informationen, die noch nicht an die
Öffentlichkeit gelangt sind. Zum anderen macht es im Hinblick auf die Beziehungen zu
einem Staat oder einer internationalen Organisation einen Unterschied, ob die
Bundesregierung die Bekanntmachung der Information oder Einschätzung, die sie im
vertraulichen Gespräch erhalten hat, selber vornimmt, oder ob die Presse aufgrund von
internen Recherchen und nicht identifizierbaren Quellen an bestimmte amtliche, der
Geheimhaltung unterliegende Informationen gelangt und diese ohne Freigabe durch die
Bundesregierung veröffentlicht. Das Bundesverwaltungsgericht erachtet in bestimmten
Fallkonstellationen für das Entfalten einer Nachteilswirkung die Tatsache für
ausreichend, dass die Bekanntmachung von Informationen durch die Bundesrepublik
erfolgt. Auch dies spricht gegen das von Ihnen vertretene Argument, dass aufgrund
bereits teilweiser Veröffentlichung von Inhalten durch die Medien keine weiteren
Gefahren für die betroffenen Schutzgüter durch die Bewilligung Ihres Antrags
entstünden.
Die vorgenommene Einschätzungsprognose erfüllt zudem den Tatbestand des§ 3 Nr. 1
lit. a IFG.
Das außenpolitische Ziel der Bundesrepublik Deutschland gegenüber Niger ist es, gute
und vertrauensvolle Beziehungen zu unterhalten, da dieses Land als Transitstaat zur
Bewältigung der Herausforderung durch Flucht und Migration ein wichtiger politischer
Partner ist. Ein konkretes Ziel dabei ist es, eine bessere Aufklärung potentieller
Migranten über die Risiken, sich in die Hände von Schleusern zu begeben, gerade auch
in diesen Transitstaaten zu gewährleisten.
Dabei ist es von besonderer Bedeutung, den Beziehungen zu diesen Staaten keine
unnötigen Belastungen gerade in sensiblen Bereichen, die auch die
Sicherheitsinteressen der Staaten berühren, auszusetzen. Grundlage für die
Zusammenarbeit in dem genannten Bereich mit Niger ist vielmehr ein ungebrochenes
Vertrauensverhältnis.
Wie jedes andere Land erwartet Niger , dass die Erörterung sensibler Anliegen nicht in
der Öffentlichkeit, sondern innerhalb etablierter diplomatischer
Kommunikationskanäle erfolgt.
Eine Veröffentlichung dieser Passage könnte die nigrische Seite als Vertrauensbruch
werten, da- wie bereits geschildert - zu sensiblen Themen eine Einschätzung
vorgenommen wird.
Ein als Vertrauensbruch wahrgenommenes Vorgehen der Bundesregierung würde die
Bereitschaft dieses Landes schmälern, sich mit der Bundesregierung über sensible bzw.
vertrauliche Inhalte auszutauschen und ggfs. Unterstützungsangebote zur Verbesserung
der Situation anzunehmen. Damit würde das außenpolitische Ziel der Bundesregierung
gegenüber diesem Land beeinträchtigt.
2. Zu dem geschwärztem Abschnitt "Handlungsempfehlungen"
Der Herausgabe der gesamten Handlungsempfehlungen stehen sowohl § 3 Nr. 4 IFG,
denn die Einstufung dieser Passage als VS-NfD ist zum jetzigen Zeitpunkt weiterhin
materiell gerechtfertigt, als auch § 3 Nr. l lit. a IFG entgegen.
Die Kenntnisnahme durch Unbefugte dieser konkreten Informationen kann fiir die
außenpolitische Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland derzeit schädlich
sein. Die Begründung des Ablehnungsbescheides des Auswärtigen Amtes vom 25.
September 2017 wird diesbezüglich aufrechterhalten.
Die geschwärzte Passage des Berichts enthält konkrete interne Handlungsempfehlungen
zum weiteren Vorgehen der Bundesregierung zur Bewältigung der
Herausforderungen durch Flucht und Migration auf den Transitrouten durch Libyen
und Niger. Daneben werden Einschätzungen und Empfehlungen zu einer Reihe von
Projekten mit internationalen Partnern abgegeben, die ebenfalls einen Beitrag zur
internen Meinungsbildung der Bundesregierung leisten. Diese sind Bestandteil interner
Erörterungen der Bundesregierung über das künftige Vorgehen. Da dieser
Meinungsbildungsprozess weiterhin nicht abgeschlossen ist, könnte eine Offenlegung
der Inhalte den Entscheidungsprozess für aktuelle Maßnahmen beeinträchtigen und
auch den außenpolitischen Handlungsspielraum für die internationale
Verhandlungsführung zur Bewältigung der genannten Herausforderungen schmälern.
Damit würden die Interessen der Bundesrepublik geschädigt.
Wie bereits dargelegt und im Weiteren noch ausgeführt, könnte vielmehr die
Offenlegung der konkreten Textinhalte nachteilige Auswirkungen auf die
internationalen Beziehungen zu Niger und Libyen i.S.d. § 3 Nr. 1 lit. a IFG entfalten,
welche im vorliegendem Fall ebenfalls eine Vertraulichk:eitspflicht i.S.d § 3 Nr. 4 Alt.
2 IFG i. V .m. § 3 VSA begründet.
Wie von Ihnen in Ihrem Widerspruch richtig vermutet, umfassen die internationalen
Beziehungen i. S. d. § 3 Nr. l lit. a IFG tatsächlich nur solche zu anderen Staaten und
supranationalen Organisationen. Diese Definition widerspricht jedoch nicht den
Ausführungen des Bescheides vom 25.09. 2017. Die Erwähnung von betroffenen
internationalen Organisationen, mit denen die Bundesregierung sich austauscht und
punktuell im Kontext der genannten Herausforderungen in den Transitstaaten Niger
und Libyen zusammenarbeitet, diente der Veranschaulichung der Problematik, sollten
die Inhalte des Berichts für Unbefugte zugänglich gemacht werden und sich diese
Tatsache auf die Beziehungen zu Niger und Libyen nachteilig auswirken. Ihre
Behauptung aufgrund der momentanen schwierigen politischen Situation könne Libyen
als sog. "Failed State" bezeichnet werden, entspricht nicht der Auffassung des
Auswärtigen Amtes. Libyen ist als Staat völkerrechtlich anerkannt, unterhält
diplomatische Beziehungen zur Bundesrepublik Deutschland und ist mithin ein
tauglicher Partner für internationale Beziehungen.
Das außenpolitische Ziel der Bundesrepublik Deutschland gegenüber Niger und Libyen
ist es, gute und vertrauensvolle Beziehungen zu unterhalten, da beide Länder als
Transitstaaten zur Bewältigung der Herausforderung durch Flucht und Migration
wichtige politische Partner sind. Ein konkretes Ziel dabei ist es, die dringend
notwendige Verbesserung inakzeptabler Verhältnisse in staatlichen und
nichtstaatlichen Auffanglagern I "Detention Centres" oder Privatgefängnissen in
Libyen zu tordem sowie insgesamt eine bessere Aufklärung potentieller Migranten
über die Risiken, sich in die Hände von Schleusem zu begeben, gerade auch in diesen
Transitstaaten zu gewährleisten. Gleichzeitig möchte die Bundesregierung ihren
Verhandlungsspielraum gegenüber anderen internationalen Akteuren und Gebern
wahren.
Den Beziehungen zu Niger und Libyen keine unnötigen Belastungen gerade in
sensiblen Bereichen, die auch die Sicherheitsinteressen der Staaten berühren,
auszusetzen, ist daher von besonderer Bedeutung.
Grundlage für die Zusammenarbeit in den genannten Bereichen sowohl mit Niger als
auch mit Libyen ist dabei ein ungebrochenes V ertrauensverhältnis.
Sowohl Niger als auch Libyen erwarten, dass die Erörterung sensibler Anliegen nicht
in der Öffentlichkeit, sondern innerhalb etablierter diplomatischer
Kommunikationskanäle erfolgt. Eine Veröffentlichung der internen
Handlungsempfehlungen könnte die nigrische und libysche Seite als Vertrauensbruch
werten, da- wie bereits geschildert- u.a. zu sensiblen Themen Einschätzungen
vorgenommen werden.
Ein als Vertrauensbruch wahrgenommenes Vorgehen der Bundesregierung würde die
Bereitschaft dieser Länder schmälern, sich mit der Bundesregierung über sensible bzw.
vertrauliche Inhalte auszutauschen und ggfs. Unterstützungsangebote zur Verbesserung
der Situation anzunehmen.
Auch würde die Bundesregierung damit ihren Verhandlungsspielraum gegenüber
anderen internationalen Akteuren und Gebern schmälern.
Dies würde das dargestellte außenpolitische Ziel der Bundesregierung beeinträchtigen.
3. Zu den geschwärzten Passagen im Abschnitt "Im Einzelnen"
Die erste geschwärzte Passage im dritten Absatz enthält eine wertende Einschätzung
zur Lage in LBY, deren Offenlegung nachteilige Auswirkungen auf die Beziehungen
zu Libyen haben könnte. Es wird auf oben unter 2. erfolgte Ausführungen im Hinblick
auf § 3 Nr. 1 lit. a IFG zu Libyen verwiesen, die auf den Inhalt dieser Passage
gleichermaßen zutreffen.
Die zweite geschwärzte Passage im vierten Absatz zur Lage in Agadez ist sowohl gern.
§ 3 Nr. 4 Alt. 2 IFG i.V.m. § 3 VSA als auch gern. § 3 Nr. llit. a IFG zurückzuhalten,
da die Passage vertrauliche Erkenntnisse von Internationalen Organisationen als auch
eine vertrauliche Bewertung der Botschaft zur dortigen Lage enthält. Auf den Inhalt
treffen die gleichen Erwägungen wie bereits unter 1. dargestellt zu, denen zu Folge die
Interessen der Bundesrepublik durch eine Offenlegung geschädigt und es dadurch zu
nachteiligen Auswirkungen auf die Beziehungen zu Niger kommen könnte.
Die dritte geschwärzte Passage im letzten Absatz zu Projektarbeit für Rückkehrer im
Raum Agadez ist ebenfalls sowohl gern.§ 3 Nr. 4 Alt. 2 IFG i.V.m. § 3 VSA als auch
gern.§ 3 Nr. llit. a IFG nicht herauszugeben. Die Offenlegung würde das Interesse der
Bundesregierung, ihre außenpolitische Handlungsfähigkeit zur Bewältigung der
Herausforderungen durch Flucht und Migration auf den Transitrouten durch Libyen
und Niger uneingeschränkt zu wahren und zur zielgerichteten Verhandlungsführung
sich "ungefiltert" mit Vertretern von internationalen Organisationen auszutauschen,
schädigen.
Die Passage enthält sowohl vertrauliche Bewertungen einer internationalen
Organisation, als auch der Botschaft zu den geplanten Maßnahmen dieser Organisation.
Eine Veröffentlichung würde sowohl den "ungefilterten" Austausch mit den
betroffenen Organisationen aufgrund des erfolgten Vertrauensverlustes erschweren, als
auch sich negativ auf die Verhandlungsführung mit Regierungen von Transitstaaten,
hier insbesondere Niger, aber auch anderen Geldgebern auswirken, da hier intern über
künftige geplante Vorhaben berichtet wird. Dies würde die unter 2. bereits ausführlich
beschriebene außenpolitische Zielsetzung der Bundesregierung beeinträchtigen.
4. Zu den geschwärzten Passagen im letzten Abschnitt "Wertung"
Die Schwärzungen im ersten Absatz umfassen interne Wertungen der Botschaft, die
sich in den Handlungsempfehlungen unter 2. wiederspiegeln. Insoweit gelten hierfür
ebenfa lsl die dort gemachten Ausführungen zu den einschlägigen
Ausnahmetabeständen der § 3 Nr. 4 und § 3 Nr. 1 lit. a IFG.
Die Schwärzung im zweiten Abschnitt beinhaltet eine interne Wertung zur Lage in
Niger, die ebenfalls vom Ausnahmetatbestand der § 3 Nr. 4 und § 3 Nr. 1 lit. a umfasst
ist. Eine Offenlegung würde die Interessen der Bundesrepublik schädigen und die
Beziehungen zu Niger wie bereits unter 1. mit gleicher Begründung dargestellt
nachteilig beeinträchtigen.
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Widerspruchsbescheid kann innerhalb eines
Monats nach Bekanntgabe Klage bei dem Verwaltungsgericht Berlin erhoben werden.
Mit freundlichen Grüßen