Lobbyregister-Klage selbst gemacht
Die Bundesregierung legt ihre Kontakte mit Lobbyisten weiterhin nicht offen. Unsere Kampagne „Lobbyregister selbstgemacht“ blockte sie ab. Deswegen ziehen wir jetzt vor Gericht.
Die alte Bundesregierung ist weg. Aber die alte Intransparenz ist immer noch da. Mit der Kampagne „Lobbyregister selbstgemacht“ wollten wir im vergangenen Herbst gemeinsam mit abgeordnetenwatch.de und Hunderten Kampagnen-Teilnehmenden Lobbykontakte der Bundesregierung mit großen Konzernen öffentlich machen. 800 Anfragen schickten wir an alle Bundesministerien – doch die Bundesregierung blockte ab.
Sämtliche Bundesministerien erwiderten auf die Anfragen nach dem Informationsfreiheitsgesetz, sie seien rechtsmissbräuchlich und zu unkonkret. Ein offensichtliches Täuschungsmanöver, um die Lobbykontakte der Ministerien nicht preisgeben zu müssen. Weder sind die Anfragen missbräuchlich – im Gegenteil: Wir nutzen das Informationsfreiheitsgesetz zu dem Zweck, den das Gesetz vorsieht – noch sind Fragen nach Treffen mit Unternehmen unkonkret.
Ampel-Koalition genauso intransparent
Weil auch die neue Bundesregierung an der Blockadehaltung festhält, haben wir gegen verschiedene Ministerien jetzt Klage beim Berliner Verwaltungsgericht eingereicht. Wir unterstützen beispielsweise eine Klage gegen das Bundesfinanzministerium, um alle Treffen des Ministeriums mit dem Bankenverband in den vergangenen Jahren offenzulegen.
Käme die Ampel-Koalition mit ihrer Argumentation durch, müssten Ministerien künftig kaum noch Auskünfte über Treffen mit Lobbyisten geben. Dabei hatte die Koalition im Koalitionsvertrag noch versprochen, sich für mehr Lobby-Transparenz einzusetzen. Dafür muss jetzt das stattdessen Berliner Verwaltungsgericht sorgen.
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Bei den vom Kläger begehrten Dokumenten )Fachanwältin DFKDQZ l O WLQ für I• U$ UEHLW VUHFKW Arbeitsrecht :Wolfgang ROIJDQJ Daniels' DQLHOV handelt es sich um amtliche Informationen, der Kläger hat seinen Antrag bei )Fachanwalt DFKDQZ DO W I• U$ für UEHLW VUHFKW Arbeitsrecht 1 RUEHUW6FKXVW Norbert Schuster HU der zuständigen informationspflichtigen Stelle gestellt und der Antrag war 5Rechtsanwalt HFKW VDQZ DO W $ Anne QQH Weidner : HLGQHU bestimmt genug (hierzu unter I.). Dem Anspruch des Klägers stehen auch )Fachanwältin DFKDQZ l O WLQ für I• U$ UEHLW VUHFKW Arbeitsrecht 9 RONHU*Gerloff* Volker HUO RII keine Ausschlussgründe entgegen (hierzu unter II.) Weder war sein Antrag )Fachanwalt DFKDQZ DO W I• fürU6R] LDOUHFKW Sozialrecht rechtsmissbräuchlich (II.1.) noch hindert der Kernbereich exekutiver 6W UDIUHFKWXQG Strafrecht und g II HQW OÖffentliches OL FKHV 5Recht HFKW Eigenverantwortung den Informationszugang (II.2.). : ROIJDQJ Kaleck . DO HFN Wolfgang )Fachanwalt DFKDQZ DO W I• U6W für UDIUHFKW Strafrecht 6| SönkeQNH Hilbrans + LOEUDQV )Fachanwalt DFKDQZ DO W I• U6W für UDIUHFKW Strafrecht I. 6HEDVW Sebastian LDQ Scharmer 6FKDUP HU 5Rechtsanwalt HFKW VDQZ DO W Amtliche Informationen sind nach § 2 Nr. 1 IFG amtlichen Zwecken dienende 'Dr. U Kersten . HUVW HQ :Woweries RZ HULHV 5Rechtsanwältin HFKW VDQZ l O W LQ Aufzeichnungen, unabhängig von der Art ihrer Speicherung. Entwürfe und 'Dr. U Peer 3HHU6W ROO Stolle H )Fachanwalt DFKDQZ DO W I• U6W für UDIUHFKW Strafrecht Notizen, die nicht Bestandteil eines Vorgangs werden sollen, gehören nicht +Henriette HQULHWW H Scharnhorst 6FKDUQKRUVW )Fachanwältin DFKDQZ l O WLQ für I• U6W UDIUHFKW Strafrecht dazu. Die hier begehrten Besprechungs- und Beratungsprotokolle stellen * ,Q In %• URJHP HLQVFKDIW Bürogemeinschaft amtlichen Zwecken dienende Aufzeichnungen und damit amtliche OImmanvelkirchstraße P P DQXHO NLU FKVW UD‰H 3-4 alIm Arbeitsrecht in Kooperation mit: www.arbeitnehmer-anwaelte.de ,P $ UEHLW VUHFKWLQ . RRSHUDW LRQ P LWZ Z Z DUEHLW QHKP HUDQZ DHO WH GH 0München • QFKHQ KXEHUP • FNHKHOP huber.mücke.helm 10405 Berlin %HUO LQ %UHP HQ Bremen 'Dette, HWWH 1Nacken, DFNHQ 2 . ROO • W& Koll. Ogüt )Freiburg UHL EXUJ 6FK XEHUWUlbrich Schubert 8OEUL FK Czuratis &] XUDWLV 0Münster • QVWHU 0Meisterernst HLVWHUHUQ VWManstetten 0 DQVW HWW HQ 7HO HIRQ 030 4467920 Telefon ' RUWP XQG 6WHLQ :Wulff XOII 1Nürnberg • UQEHUJ 0Manske DQVNH & Partner 3DUWQHU Dortmund OQ J HORUHStein Ingelore +Hamburg DP EXUJ 0Müller-Knapp • OO HU. 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2 Informationen dar (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 09. Mai 2019 – 7 C 34/17 –, Rn. 11, juris; Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28. Januar 2015 – OVG 12 B 2.13 –, Rn. 26, juris). Das Bundesministerium für Finanzen (BMF) ist als oberste Bundesbehörde zudem eine informationspflichtige Stelle. Der Antrag des Klägers ist – entgegen der Auffassung der Beklagten – zudem hinreichend bestimmt. Die hinreichende Bestimmtheit des IFG-Antrags ist bereits dann zu bejahen, wenn die begehrte amtliche Information deutlich erkennbar umschrieben ist. Dabei sind keine überhöhten Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen, weil der Antragsteller die ihn interessierenden Verwaltungsvorgänge und den Akteninhalt nicht kennt (Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 30. Januar 2018 – 15 A 28/17, Rn. 33, juris). Eine weitere Präzisierung ist nicht erforderlich, wenn und soweit dies gerade aufgrund der Unkenntnis des Inhaltes der begehrten amtlichen Informationen nicht möglich ist (Schoch IFG, 2. Aufl. 2016, § 7 Rn. 23). Die Voraussetzungen des Antrags sind niedrigschwellig und dürfen nicht dazu führen, dass überhöhte Anforderungen an den Inhalt des Antrags Anspruchsberechtigte von der Durchsetzung ihres Informationszugangsanspruchs abhalten. Informationsberechtigte müssen vielmehr die begehrte Information nur so konkret und zumindest bestimmbar bezeichnen, wie es nach ihrem Horizont und Kenntnisstand möglich ist (VG Freiburg (Breisgau), Urteil vom 17. Mai 2017 – 1 K 1802/16, Rn. 24, juris). Der Kläger hat vorliegend die Zugänglichmachung von Besprechungs- und Beratungsprotokollen von Treffen oder virtuellen Meetings mit Vertretern des Bankenverbandes im Jahr 2019, an denen eine oder mehrere Angehörige des Bundesfinanzministeriums teilgenommen haben, beantragt. In Bezug auf die Frage, wer im Auftrag der Beklagten konkret an den Gesprächen beteiligt war, hat er seinen Antrag im Verwaltungsverfahren mit Schreiben vom 05.07.2021 weiter konkretisiert, indem er die Namen der Personen aufgeführt hat. Diese beschränkten sich auf die Organisationsebenen von den Abteilungsleitungen bis zum Minister. Damit genügt der Antrag den Anforderungen an die Bestimmtheit. Er beinhaltet die Art der Informationen in Form von Besprechungs- und Beratungsprotokollen eines konkret genannten Personenkreises seitens der Beklagten in einem konkreten Zeitraum. Der Personenkreis der Gesprächspartner:innen ist zumindest bestimmbar, da nachvollzogen werden kann, welche Personen dem Bankenverband als Vertreter:innen zugerechnet werden können. Da der Kläger den Inhalt der ersuchten Informationsgegenstände nicht kennt, ist eine Ein- bzw. Begrenzung der Anfrage auf ein bestimmtes Sachthema nicht möglich. Dies ist nach den Grundsätzen, dass der Antrag so zu stellen ist, wie es nach dem Kenntnisstand von Antragstellenden möglich ist, aber auch nicht erforderlich. Die von der Beklagten geforderte thematische Eingrenzung des
3 Antrags ist gegeben. “Thema” der Anfrage sind die Treffen an sich. Eine konkrete Benennung der Gesprächsthemen oder der Gesprächsteilnehmer:innen auf Seiten des Bankenverbands kann vom Kläger nicht verlangt werden. Irrelevant ist in diesem Zusammenhang, dass die Treffen mit dem genannten Verband durch den Kläger nur „vermutet“ werden, wie die Beklagte meint. Denn die Besonderheit des Informationsfreiheitsrechts besteht gerade darin, Informationsberechtigte regelmäßig nur vermuten können, dass eine bestimmte Information bei der Behörde vorhanden ist; dies zu ermitteln ist sodann Pflicht der Behörde (VG Berlin, Urteil vom 19. Juni 2014 – 2 K 212.13, Rn. 47, juris). Da dem Kläger nicht bekannt ist – und auch nicht sein kann –, welche Treffen stattgefunden haben, muss er seinen Antrag auch nicht weiter konkretisieren (vgl. zum UIG BVerwG, Urteil vom 25. März 1999 – 7 C 21/98, Rn. 16, juris; Beschluss vom 11. Juni 2019 – 6 A 2/17, Rn. 7, juris). Entgegen der Auffassung der Beklagten handelt es sich bei dem Antrag des Klägers auch nicht um einen sogenannten Globalantrag, wobei – anders als die Beklagte meint – auch ein Globalantrag nicht per se unzulässig wäre (vgl. Schoch, 2. Aufl. 2016, IFG § 7 Rn. 26 m.w.N; BeckOK InfoMedienR/Sicko, 34. Ed. 1.11.2021, IFG § 7 Rn. 15; Brink/Polenz/Blatt/Blatt, IFG, 1. Aufl. 2017, § 7 Rn. 14). Im Gegensatz zu dem von der Beklagten zitierten Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin (Urteil vom 26. Mai 2020 – 2 K 218.17, juris) sind hier nicht “sämtliche amtliche Unterlagen” angefragt, sondern ganz konkrete, mit einfachen Suchkriterien auffindbare Unterlagen. Erforderlich ist insofern nicht, dass sich der Antrag an der Aktenführung der informationspflichtigen Stelle ausrichtet – die der Anfragende regelmäßig nicht kennt. Soweit die Beklagte in ihrem Bescheid vom 21.08.2021 vorträgt, die Suchparameter seien unklar und von dem Antrag könnten Dokumente aus unterschiedlichen Arbeits- und Sachzusammenhängen erfasst sein und im Widerspruchsbescheid auf die Vielzahl von Aktenbeständen und Kalendereinträgen hinweist, ist dies keine Frage der Bestimmtheit des Antrags. Vielmehr macht die Beklagte der Sache nach einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand geltend. Dies ist zunächst inhaltlich nicht nachzuvollziehen. Warum eine elektronische Suche nach Schlagworten nicht möglich sein soll, erschließt sich nicht. Der Kläger geht davon aus, dass auch im Jahr 2019 eine elektronische Aktenführung im BMF erfolgte. Für den Zeitraum ab Januar 2020 wird diese Vorgabe in § 6 Abs. 1 E-GovG statuiert. Überdies ist zu berücksichtigen, dass sich der Antrag des Klägers auf Treffen von wenigen Mitarbeitenden der Leitungsebene des BMF innerhalb eines Jahres mit dem Bankenverband und zudem inhaltlich nur auf Besprechungs- oder Beratungsprotokolle – und nicht etwa auf Kalendereinträge – bezieht.
4 Zudem sind Behörden grundsätzlich gehalten, sich in ihrer Arbeitsorganisation und Aktenführung auf die mit der Erfüllung von IFG-Anträgen verbundenen (Zusatz-)Aufgaben einzustellen. Ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand kann erst dann angenommen werden, wenn die Bearbeitung der Anfrage einen unvertretbaren Aufwand an Kosten oder Personal erfordern würde oder aber auch bei zumutbarer Personal- und Sachmittelausstattung sowie unter Ausschöpfung aller organisatorischen Möglichkeiten die Wahrnehmung der vorrangigen Sachaufgaben der Behörde erheblich behindern würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 – 7 C 2/15 –, BVerwGE 154, 231-247, Rn. 24). Dies ist hier ersichtlich fernliegend und ergibt sich schon aus dem Vortrag der Beklagten nicht. Die Ausführungen der Beklagten, dass nicht deutlich werde, ob es sich um ein oder mehrere Informationsbegehren handele, sind ebenfalls nicht nachzuvollziehen. Stellt ein Antrag sich bei wertender Betrachtung als einheitlicher Lebenssachverhalt dar, so liegt nur ein Begehren vor und das Informationsfreiheitsgesetz geht davon aus, dass über einen Zugangsantrag durch einen Verwaltungsakt entschieden wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.10.2016 – 7 C 6/15, Rn. 20, juris). Vorliegend geht es um einen solch einheitlichen Lebenssachverhalt, nämlich die Treffen von Mitarbeitenden der Leitungsebene des BMF mit Vertreter:innen des Bankenverbands im Jahr 2019. Es liegt insofern nur ein Begehren vor. Die Frage, ob ein Antrag ein oder mehrere Informationsbegehren darstellt, ist zudem erneut keine Frage der Bestimmtheit. II. Dem geltend gemachten Anspruch stehen auch keine Ausschlussgründe entgegen. Weder kann dem Anspruch der Einwand der Rechtsmissbräuchlichkeit entgegengehalten werden (II.1.) noch ist der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung betroffen (II.2.). 1. Der von der Beklagten geltend gemachte Einwand des Rechtsmissbrauchs greift nicht durch. Der Anspruch auf Informationszugang kann nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 24. November 2020 – 10 C 12/19 –, BVerwGE 170, 338-345, Rn. 14) nur in eng umgrenzten Ausnahmefällen als rechtsmissbräuchlich abgelehnt werden, nämlich wenn es dem Anspruchsteller gar nicht um die begehrte Information geht, er vielmehr ausschließlich andere, von der Rechtsordnung missbilligte Zwecke verfolgt, etwa den Zweck, die in Anspruch genommene Behörde lahmzulegen (vgl. § 226 BGB: "wenn sie nur den Zweck haben kann, einem anderen Schaden zuzufügen"). Solange der Anspruchsteller an der begehrten Information interessiert ist, ist sein Antrag nicht allein deshalb rechtsmissbräuchlich, weil er damit zugleich sachfremde Zwecke verfolgt. Dies
5 gilt auch dann, wenn der sachfremde Zweck überwiegen sollte; auf eine Abwägung kommt es nicht an. Das ergibt sich daraus, dass das Gesetz den Informationszugangsanspruch im beschriebenen Sinne voraussetzungslos gewährt. Der Anspruch ist deshalb grundsätzlich nicht von einer Abwägung mit gegenläufigen Belangen abhängig; lediglich gegenüber personenbezogener Daten Dritter sieht das Gesetz eine Abwägung vor (§ 5 Abs. 1 und 2, § 7 Abs. 1 Satz 3 IFG). Darin bestätigt sich das allgemeine Ziel des Informationsfreiheitsgesetzes, das vorwiegend dem Demokratieprinzip und der Kontrolle staatlichen Handelns dienen soll (BT-Drs. 15/4493 S. 6 f.). Solange ein Informationsbegehren dieses allgemeine Ziel zumindest auch verfolgt, kann es nicht unter Verweis auf zugleich verfolgte Nebenzwecke abgelehnt werden. Im Rahmen des allgemeinen Rechtsgrundsatzes der unzulässigen Rechtsausübung ist auch das grundrechtlich verankerte Recht auf den freien Informationszugang aus Art. 5 Abs. 1 GG zu beachten. Hierzu führt das OVG Berlin-Brandenburg im Urteil vom 12.07.2018 – OVG 12 B 8.17, Rn. 31, juris – wie folgt aus: [Es] ist im Lichte der konstituierenden Grundentscheidung des demokratischen Rechtsstaats für die freie Meinungsbildung und -äußerung sowie die ungehinderte Information aus frei zugänglichen Quellen (Art. 5 Abs. 1 GG) zu berücksichtigen, dass ein von der Rechtsordnung missbilligtes Verhalten nur jenseits der Grenzen dieses Grundrechts angenommen werden und der Staat eine Überschreitung erst bei einer seinen Bestand gefährdenden Funktionsbeeinträchtigung seiner Einrichtungen annehmen kann, wenn er selbst einen gesetzlich voraussetzungslosen Anspruch auf Informationszugang einräumt und damit eine allgemein zugängliche Informationsquelle eröffnet. Zunächst dient schon die Kampagne „Lobbyregister selbst gemacht“ – entgegen der Ausführungen der Beklagten – den Zielen des IFG und kann nicht als missbräuchlich angesehen werden (hierzu a)). Unabhängig davon wäre eine etwaige Rechtsmissbräuchlichkeit allein an der Person bzw. Anfrage des Klägers festzumachen. (Auch) insoweit liegen jedoch keinerlei Anhaltspunkte für eine etwaige Rechtsmissbräuchlichkeit vor (hierzu b)). a) Die Ausführungen der Beklagten zur Rechtsmissbräuchlichkeit der Kampagne „Lobbyregister selbst gemacht“ sind nicht nachzuvollziehen. Zunächst ist die Schilderung der Beklagten im Widerspruchsbescheid, es werde im Eingangstext auf der Internetseite von fragdenstaat.de erklärt, dass es nicht vorrangig um die Erlangung der einzelnen Information gehe, schlicht falsch. Auch ihre Erklärung, das Ziel der Kampagne liege offensichtlich nicht in der Erlangung von Informationen, ist unzutreffend und durch nichts belegt. Selbstverständlich geht es um die Erlangung von Informationen, die dann zusammengefasst ein möglichst umfassendes Bild von den Lobbyaktivitäten der vergangenen Jahre ergeben sollen. Soweit die Beklagte sich daran stört, dass mit der Kampagne – auch – die Herstellung von Transparenz über das von der Bundesregierung eingeführte Lobbyregister hinaus verfolgt werden soll, kann sie aus diesem
6 subjektiven Störgefühl keine Rechtsmissbräuchlichkeit der Kampagne ableiten. Insbesondere geht die Bezugnahme der Beklagten auf die Gesetzesbegründung ins Leere. Denn nach der Gesetzesbegründung ist Ziel des Gesetzes, die demokratischen Beteiligungsrechte der Bürger:innen im Interesse einer konsensorientierten Kooperation mit staatlichen Behörden zu stärken, um die Akzeptanz staatlichen Handelns zu fördern sowie die Kontrolle der Verwaltung zu verbessern und Korruption zu bekämpfen (BT-Drucks. 15/4493, S. 6). Es liegt auf der Hand, dass die im Rahmen der Kampagne gestellten Anfragen sämtlich dem Ziel der Kontrolle sowie der Korruptionsbekämpfung dienen. Wenn darüber hinaus daneben darauf aufmerksam gemacht werden soll, dass es wünschenswert wäre, wenn der Gesetzgeber zukünftig für die Bereitstellung derartiger Informationen sorgen würde, führt dies nach den oben dargestellten vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Maßstäben nicht zu einer Rechtsmissbräuchlichkeit. b) Überdies ist mit Blick auf eine etwaige Rechtsmissbräuchlichkeit allein auf die Anfrage des Klägers abzustellen. Die Anfragen im Rahmen der Kampagne werden nicht etwa von Personen gestellt, die die Kampagne „Lobbyregister selbst gemacht“ durchführen, sondern jede:r einzelne:r Antragsteller:in entscheidet individuell, ob und welche Anfrage er:sie stellen möchte. Damit sind diese Anfragen im Ausgangspunkt genauso zu bewerten wie jede andere IFG- Anfrage auch. In diesem Zusammenhang ist zunächst darauf hinzuweisen, dass das IFG im Grundsatz davon ausgeht, dass die Motive und Gründe der Antragstellung keine Rolle spielen. Antragstellende müssen nicht darlegen, aus welchen Gründen sie die angefragte Information begehren und zu welchem Zweck sie genutzt werden soll. Dies betont der Hessische Verwaltungsgesrichtshof im Beschluss vom 24.03.2010 – 6 A 1832/09, Rn. 8, juris: Das voraussetzungslose Zugangsrecht nach dem Informationsfreiheitsgesetz unterscheidet sich in grundsätzlicher Weise von dem Informationszugang in anderen Rechtsbereichen, der nur unter bestimmten Voraussetzungen gewährt wird (vgl. die Gesetzesbegründung, BT-Drucks. 15/4493, S. 7). Der Gesetzgeber hat es damit zugelassen, dass Informationsbegehren auch aus egoistischen und womöglich auch aus fragwürdigen Beweggründen angebracht werden. Die gesetzliche Konzeption des IFG führt dazu, dass ein berechtigtes Interesse der Antragstellenden vermutet wird. Es ist Sache der informationspflichtigen Behörde, gegen diese Vermutung den Beweis des Gegenteils zu führen (BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2020 – 10 C 24/19, Rn. 12, juris). Die Beklagte hat nicht ansatzweise dargelegt, weshalb der Kläger hier kein berechtigtes Interesse an der begehrten Information haben sollte. Die Behauptung, der
7 Antrag des Klägers werde nur gestellt, um einen Beitrag zu der Kampagne „Lobbyregister selbst gemacht“ zu leisten, deren Hintergrund er sich “zurechnen” lassen müsse, ist zum einen eine bloße Vermutung. Selbst wenn der Antragsteller seine Anfrage auch gestellt hat, um die Kampagne zu unterstützen, ändert dies zudem nichts daran, dass er damit gleichzeitig ein eigenes Informationsinteresse verfolgt. Obschon eine Darlegung des Informationsinteresses im Rahmen des grundsätzlich voraussetzungslosen Anspruchs zunächst nicht erforderlich ist, hat der Kläger dies überobligatorisch sogar getan. Im Widerspruchsschreiben führt er aus, dass er ein besonderes Interesse an der Information habe, da die Steuer- und Finanzverwaltung sich im Jahr 2019 mit den Vorgängen um “CumEx-Geschäfte” und das Unternehmen Wirecard auseinanderzusetzen hatte, die im Fokus der Öffentlichkeit standen. Im Zusammenhang mit den Vorgängen spielte auch der Bankenverband eine Rolle (Süddeutsche Zeitung vom 4. August 2020, Cum-Ex-Razzia beim Bankenverband, https://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/cum-ex-bankenverband- 1.4988399, zuletzt abgerufen am 15.02.2022). Dass die betreffenden Vorgänge nicht ausschließlich im Jahr 2019 relevant waren, ändert hieran nichts. Schließlich hat der Kläger seine Anfrage auch nicht allein mit Blick auf die genannten Vorgänge gestellt, geschweige denn formuliert. Vielmehr hat er dargelegt, dass die betreffenden Ereignisse ein gesteigertes allgemeines Informationsinteresse an Gesprächen zwischen dem “für Geld zuständigen Ministerium” und dem „Geldverband der privaten Wirtschaft“ verursacht haben. Überdies muss darauf hingewiesen werden, dass es nicht Sache der Behörden ist, Informationsfreiheitsanfragen inhaltlich zu bewerten und Vermutungen anzustellen, ob dem Informationsbegehren ggf. mit einer weitergehenden oder anders lautenden Anfrage besser Rechnung getragen werden könnte. Der Kläger hat – ohne dass dies rechtlich geboten gewesen wäre – plausibel dargelegt, worin sein konkretes – auf sachlichen Erwägungen beruhendes – Informationsinteresse besteht. Dass die Beklagte hier dennoch von einer rechtsmissbräuchlichen Antragstellung ausgehen will, ist weder mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts noch mit der Konzeption des IFG vereinbar. Dass der Kläger in unzulässiger Weise eine Umgehung der Kostenfolge nach § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG bezwecke, ist gleichermaßen fernliegend. Dem Kläger wird eine irgendwie geartete Beteiligung an einer angeblichen Kostenvermeidungsstrategie und eine Beteiligung an angeblichen 800 anderen Anfragen vorgeworfen. In welcher Form diese Kostenvermeidung betrieben wird, bleibt offen, da die Behörden in keiner Weise veranlasst werden, auf die Erhebung von Gebühren zu verzichten. Inwieweit eine Aushebelung der Kostenerhebung betrieben werde, vermag die Beklagte nicht zu präzisieren.
8 2. Ferner ist der Anspruch auch nicht aus dem Grund des sich aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz ergebenden Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung ausgeschlossen. Der verfassungsrechtliche Grundsatz ist als Einschränkung des Fragerechts des Parlaments in Untersuchungsausschüssen herangezogen worden (BVerfG, Urteil vom 17. Juli 1984 – 2 BvE 11/83 –, BStBl II 1984, 634, BVerfGE 67, 100-146) und wird in Konsequenz auch auf die Informationsfreiheit von Bürger:innen übertragen. Die Annahme eines solchen ungeschriebenen Ausschlussgrundes zum Informationsfreiheitsanspruch ist verfassungsrechtlich bereits bedenklich, da der – vorliegend gegebene – Eingriff in den Schutzbereich der Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 GG nur aufgrund eines Gesetzes erfolgen kann. Der Vorbehalt des Gesetzes gilt auch, wenn kollidierendes Verfassungsrecht in Ausgleich gebracht werden muss (BVerfGE 108, 282, 311). Ungeachtet dessen liegen die Voraussetzungen nicht vor. Die begehrten Informationen sind schon dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung nicht zuzuordnen (hierzu unter a)). Jedenfalls überwiegt das Informationsinteresse des Klägers an dem Informationszugang (hierzu unter b)). a) Der Beklagten gelingt es nicht, plausibel darzulegen, inwiefern der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung durch eine Offenlegung der angefragten Informationen beeinträchtigt werden soll. Die begehrten Informationen unterfallen bereits nicht dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. Dieser beinhaltet einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich der Regierung. Darunter fällt die Willensbildung der Regierung selbst, und zwar sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vor allem in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht (BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 27. April 2021 – 2 BvE 4/15, Rn. 82). Davon ausgehend können Gespräche mit externen Dritten nicht zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung gehören. Denn in solchen Gesprächen mit Dritten vollzieht sich nicht die Willensbildung der Regierung. Entsprechend hat das OVG Berlin-Brandenburg (Urteil vom 05.11.2020 – OVG 12 B 11.19, Rn. 39, juris) in Bezug auf die Herausgabe von Sitzungsprotokollen des Beirates des BMF entschieden, dass der “Beirat [...] lediglich im Vorfeld einer möglichen Entscheidungsfindung des Bundesfinanzministeriums tätig [wird], so dass seine Protokolle nicht dem Kernbereich,
9 erst recht nicht dem „Kernbereich des Kernbereichs“ exekutiver Eigenverantwortung zuzuordnen sind. Die Einbeziehung sämtlicher Grundlagen von Entscheidungsprozessen gehört entsprechend nicht zum Kernbereich. Auch das Bundesverfassungsgericht stellt klar, dass Abstimmungsprozesse mit Dritten nicht von Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung erfasst sind (BVerfG, Urteil vom 19.06.2012 – 2 BvE 4/11, BVerfGE 131, 152, 210; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 27.04.2021 - 2 BvE 4/15, Rn. 83). In Bezug auf Hintergrundgespräche der Bundesregierung mit Journalist:innen hat das Verwaltungsgericht Berlin zur Frage der Betroffenheit des Willensbildungsprozesses der Regierung folgende Ausführungen getroffen (VG Berlin, Urteil vom 13.11.2020 – 27 K 34.17,Rn. 72, juris): [Der] Willensbildungsprozess ist durch die Offenlegung einzelner Teilaspekte von Hintergrundgesprächen jedoch allenfalls peripher betroffen. Der Teilnehmerkreis von Hintergrundgesprächen unter Beteiligung des Bundeskanzleramts setzt sich nach dem Vortrag der Beklagten aus ca. 13 bis 15 (wechselnden) Medienvertretern sowie Vertretern des Bundeskanzleramts zusammen. Dieser Kreis ist der Regierung bzw. dem Kabinett als Schutzadressat des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung schon nicht vergleichbar. Um ein Entscheidungsgremium handelt es sich bei den variierenden Teilnehmerkreisen der Hintergrundgespräche nicht. Die hier streitgegenständlichen Hintergrundgespräche dienen auch nicht der unmittelbaren Vorbereitung von Kabinettsentscheidungen, sondern allenfalls dem Willensbildungsprozess innerhalb des Bundeskanzleramts. Sie stehen also – wenn überhaupt – nur ganz entfernt mit einer Regierungsentscheidung im Zusammenhang. Für Gespräche mit Vertreter:innen anderer wirtschaftlicher oder gesellschaftlicher Bereiche kann nichts anderes gelten. Die Entscheidungen verdeutlichen, dass der Entscheidungsprozess eines eng begrenzten Personenkreises der unmittelbaren Regierung geschützt ist. Da Externe grundsätzlich nicht Teil des engsten Regierungskreises sind, kann eine Beratung oder ein Austausch nicht den Entscheidungsprozess maßgeblich bestimmen. Die Ergebnisse der mit Externen geführten Gespräche können allenfalls zum Gegenstand von anschließenden ressortinternen oder -übergreifenden Abstimmungsprozessen gemacht werden, deren Inhalt erst dem Kernbereich entspricht. Die vorliegend betroffenen Gespräche mit Vertreter:innen des Bankenverbandes stellen demnach allenfalls eine der Willensbildung und Entscheidungsfindung vorgelagerten Prozess dar. Die angebliche Befürchtung der Beklagten, dass externe Gesprächspartner nicht mehr oder nur noch eingeschränkt zur Verfügung stünden, vermag ebenfalls keinen Eingriff in den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zu begründen. Abgesehen davon, dass die Befürchtung unsubstantiiert ist, ist das Anliegen der Beklagten nicht vom Schutzzweck der exekutiven
10 Eigenverantwortung umfasst. Der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung hat nicht den Zweck, der Regierung eine möglichst umfassende Grundlage für die Willensbildung zu sichern. Er schützt vielmehr vor einem Mitregieren Dritter. Selbst wenn Gesprächspartner:innen nicht mehr zur Verfügung stünden, droht kein solches Mitregieren. Der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung vermittelt der Bundesregierung keinen Anspruch auf uneingeschränkten, nicht öffentlichen Zugang zu externen Gesprächspartner:innen. Der von der Beklagten als gefährdet angesehene “konstruktive und unbefangene” Austausch ist damit nicht Voraussetzung der Funktionsfähigkeit der Arbeit der Bundesregierung. Selbst wenn die Beratungen mit Dritten vom Schutzzweck erfasst wären, ist ein Eingriff in den Kernbereich nicht gegeben. Die Befürchtung, dass externe Gesprächspartner nicht mehr oder nur noch eingeschränkt zur Verfügung stünden, wird in den Raum gestellt, ohne sie näher zu begründen. Eine Tatsachengrundlage für die Befürchtung wird nicht vorgetragen. Es ist auch fernliegend anzunehmen, dass aufgrund der vagen Möglichkeit, dass dies durch eine IFG-Anfrage bekannt wird, Verteter:innen von Verbänden keine Gespräche mehr mit Vertreter:innen von Bundesministerien führen. Insofern ist auch zu beachten, dass sich der Schutz des Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses primär auf laufende Verfahren erstreckt (BeckOK InfoMedienR/Schirmer, 34. Ed. 1.11.2021, IFG § 3 Rn. 19). Bei vergangenen Verfahren ist eine informationspflichtige Stelle verpflichtet, befürchtete negative Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit der Regierung anhand der jeweiligen Umstände des Einzelfalls nachvollziehbar zu belegen (BVerwG, Urteil vom 03.11.2011 – 7 C 3/11 –, BVerwGE 141, 122- 133, Rn. 31). b) Schließlich wäre jedenfalls eine Abwägung vorzunehmen, wobei das Informationsinteresse des Klägers überwiegt. Die Beklagte beruft sich vorliegend nicht auf einen abwägungsfesten Ausschlussgrund des IFG, sondern auf den verfassungsunmittelbaren Ausschlussgrund des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung, so dass davon auszugehen ist, dass vorliegend auch die zum Kernbereichsschutz entwickelten Abwägungsgrundsätze greifen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2018 – 7 C 19/17, Rn. 20, juris). Bei abgeschlossenen Verfahren fällt als funktioneller Belang nicht mehr die Entscheidungsautonomie der Regierung der Regierung ins Gewicht, sondern vor allem die Freiheit und Offenheit der Willensbildung innerhalb der Regierung, die durch die einengende Vorwirkungen einer nachträglichen Publizität beeinträchtigt werden kann (VG Berlin, Urteil vom 13.11.2020 – 27 K 34.17, Rn. 67, juris).
