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Information

Aktenzeichen
6 K 1423/11
Datum
7. März 2013
Gericht
Verwaltungsgericht Wiesbaden
Gesetz
Informationsfreiheitsgesetz Bund (IFG)
Informationsfreiheitsgesetz Bund (IFG)

Urteil: Verwaltungsgericht Wiesbaden am 7. März 2013

6 K 1423/11

Einzelangaben, die vom Statistischen Bundesamt oder den statistischen Ämtern der Länder mit den Einzelangaben anderer Befragter zusammengefasst und in Statistikergebnissen dargestellt worden sind, unterliegen nicht dem Statistikgeheimnis und somit nicht dem Ausnahmetatbestand des Informationsfreiheitsgesetzes zum Schutz besonderer Amtsgeheimnisse. Außerdem ist fraglich, ob das Statistikgeheimnis auf hinzugekaufte Daten privater Informationsdienste überhaupt Anwendung findet. Im Ergebnis bejaht das Verwaltungsgericht den Anspruch auf Herausgabe von Ergebnissen der für die Monopolkommission durchgeführten Vergleichsberechnungen. (Quelle: LDA Brandenburg)

(Gesetzliche) Geheimhaltungspflichten Konkurrierende Rechtsvorschriften Personenbezogene Daten Begriffsbestimmung

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6 K 1423/11.WI VERW ALTUNGSGERICHT WIESBADEN URTEIL IM NAMEN DES VOLKES In dem Verwaltungsstreitverfahren - Kläger - gegen Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch - Beklagte - wegen Verfahren nach dem Informationsfreiheitsgesetz
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-2- hat die 6. Kammer des Verwaltungsgerichts Wiesbaden durch Vorsitzenden Richter am VG Schild als Berichterstatter ohne mündlichen Verhandlung am 7. März 2013 für Recht erkannt: Der Bescheid der Beklagten vom 8. April 2011 und der Widerspruchsbe- scheid der Beklagten vom 24. November 2011 werden aufgehoben. Die Be- klagte wird verpflichtet, dem Kläger die Ergebnisse der für die Monopolkom- mission durchgeführten Vergleichsberechnungen zum Bezugsjahr 2003 offen zu legen und dem Kläger zur Verfügung zu stellen. Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Kläger vor der Vollstre- ckung Sicherheit in derselben Höhe leistet. Tatbestand Der Kläger begehrt nach dem Informationsfreiheitsgesetz die Ergebnisse einer Ver- gleichsberechnung, die die Beklagte im Auftrag der Monopolkommission zur Umsetzung für das XVII. Hauptgutachten durchgeführt hat. Im Rahmen der Umsetzung des § 47 GWB für das VI. Hauptgutachten wurden von der Beklagten für eine repräsentative Datenbasis mit Informationen über Verflechtung der Unternehmen Daten von dem Büro van Dijk (BvD) erworben. Gleichzeitig wurden von der Monopolkommission von einem anderen Datenanbieter, Verband der Vereine Cre-
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-3- ditreform – VVC – erworbene Daten zugeliefert, so dass die beiden Datenbestände zu- sammen zu führen waren. Dies führte zu einer Vielzahl von Zweifelsfällen bezüglich der Verflechtungsinformationen in einer sog. Schnittmenge. Da im Einzelnen die Fragen für die Monopolkommission nur aufwendig zu klären waren, wurde von ihr entschieden, dass das XVI. Hauptgutachten in der Schnittmenge Konzentrationsmaßnahme für Un- ternehmensgruppe getrennt zu rechnen sei. Hierfür wurden die beiden Datenbasen zu- sammengeführt und Alternativkonzentrationsmaßnahmen für die Industrie und das Bau- gewerbe berechnet. Diese Analyse soll gezeigt haben, dass die Kombination von VVC und BvD nur einen geringfügigen Einfluss auf die Konzentrationswerte hat. Aus diesem Grunde soll nur noch auf der Datenbasis von BvD, welche vom Statistischen Bundesamt beschafft werden, zukünftig gerechnet werden. Der Kläger begehrt insoweit die detaillierten Ergebnisse dieser Vergleichsberechnung, welche die Beklagte für die Monopolkommission erstellte. Erstmals Ende 2008 begehrte der Kläger ihm diese Unterlagen zu überlassen. Insoweit wurde dem Kläger mit Schreiben vom 06.11.2008 mitgeteilt, dass Gegenstand des an- gestellten Vergleiches die Ergebnisse der Berechnungen von Konzentrationsmaßnah- men aus 3 verschiedenen Datenbasen seien. Es handele sich jeweils um Verknüpfun- gen von Daten der Investitionserhebung mit den Verflechtungsinformationen aus den Quellen Büro van Dijk (BvD), Verband der Vereine Creditreform (VVC) bzw. der Kombi- nation aus beiden Quellen. Im Ergebnis habe sich gezeigt, dass bezüglich der resultie- renden Konzentrationsmaßnahmen keine ausgeprägten Unterschiede zwischen den untersuchten Datenbasen bestünden. Erhebliche Unterschiede bestünden dagegen in dem Aufwand, den die Verwendung der Quelle VVC bzw. die Kombination aus beiden Quellen gegenüber der Verwendung der Quelle BvD verursacht hätte. Letztere werde in der amtlichen Statistik ohnehin bereits verwendet und stehe ohne Zusatzaufwand bereit. Für eine Verwendung der Quelle VVC oder deren Kombination dagegen hätten vorab äußerst aufwendige Verknüpfungsarbeiten mit dem Unternehmensregister unternom- men werden müssen. Die Monopolkommission habe sich daher für die Verwendung der Datenbasis BvD entschieden.
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-4- Weitere Aufklärungsversuche des Klägers führten nicht zum Erfolg. Nachdem der Kläger sich an verschiedene Stellen gewendet hatte, begehrte er mit Schreiben vom 26.09.2011 neben der Vergleichsberechung Auskunft zu konkreten Fragen. Diese wurden mit Ablehnungsbescheid vom 08.04.2011 beschieden. Bezüglich des geltend gemachten Informationsanspruches wurde der Kläger dahingehend beschieden, dass mit der von der Monopolkommission beauftragten Vergleichsberechnung festgestellt werden sollte, welchen zusätzlichen Nutzen es hätte, die der Konzentrationsrechnung der Monopolkommission zugrundeliegenden amtlichen Daten im Statistischen Bundesamt mit weiteren privaten (zukaufbaren) Datenbanken zu verknüpfen. Die durchgeführten Berechnungen und Ergebnisse seien in einem Arbeitspapier des Statistischen Bundesamtes zusammengestellt und der Monopolkommission auf der Basis des § 47 GWB zur Verfügung gestellt worden. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass den Ergebnissen der Vergleichsberechnung statistische Einzelangaben zu entnehmen seien bzw. dass in dem enthaltenen Wertetabellen auf die Angabe einer Einheit zurückgeschlossen werden könne, so dass das statistische Geheimhaltungsgebot verletzt würde. Statistische Einzelangaben unterfielen gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 BStatG dem Statistikgeheimnis. Um entscheiden zu können, ob die Ergebnisse dieser (internen) Vergleichsberechnung veröffentlicht werden dürften, müsste die Berechnung einer aufwendingen Geheimhaltungsprüfung unterzogen werden. Eine solche Geheimhaltungsprüfung habe das Statistische Bundesamt bislang nicht durchgeführt, da eine Veröffentlichung der Vergleichsberechnung nicht vorgesehen gewesen sei. Da die voraussichtlichen Kosten einer entsprechenden Geheimhaltungsprüfung den Rahmen der Gebühren deutlich überschreiten würden, sehe das Statistische Bundesamt von der Geheimhaltungsprüfung ab. Aufgrund der mutmaßlichen, in der Vergleichsberechnung sichtbar werdenden statistischen Einzelangaben, die dem Geheimhaltungsschutz des § 16 Abs. 1 Satz 1 BSstatG unterfielen, bestehe somit aufgrund von § 3 Nr. 4 IFG kein uneingeschränkter Informationsanspruch dahingehend, dass die Vergleichsberechnung veröffentlicht oder voll umfänglich eingesehen werden könne.
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-5- Mit Schreiben vom 13.04.2011 legte der Kläger Widerspruch ein und stellte weitere Fragen, welche im Weiteren teilweise beantwortet wurden. Letztendlich wurde mit Widerspruchsbescheid vom 24.11.2011 der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass dem Informationszugang § 3 Nr. 4 IFG entgegenstehe. Das Statistikgeheimnis sei nach § 16 Abs. 1 BStatG ein besonderes Amtsgeheimnis. Hiernach seien Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse, die für eine Bundesstatistik gemacht würden, grundsätzlich geheim zu halten. Einzelangaben seien Erklärungen, die von Auskunftspflichtigen oder Befragten in Erfüllung seiner statistischen Auskunftspflichten nach § 15 BStatG oder bei einer Erhebung ohne Auskunftspflicht freiwillig herausgegeben würden. Von der statistischen Geheimhaltung würden auch Angaben über juristische Personen und ihr Unternehmen geschützt. Die Berechnungen für die Monopolkommission beruhten auf Datenbasen VVC und BvD sowie aus amtlichen Unternehmensregistern des Statistischen Bundesamtes. Im Unternehmensregister befänden sich Daten aus unterschiedlichen Quellen. Sie würden auch durch Primärerhebungen gewonnen. So seien die betroffenen Unternehmen gemäß § 9 Abs. 1 des Gesetzes über die Statistik im produzierenden Gewerbe verpflichtet, dem Statistischen Bundesamt die jeweiligen Informationen zu übermitteln. Für das XVI. Hauptgutachten der Monopolkommission seien zum Bezugsjahr 2003 Daten von BvD durch das Statistische Bundesamt verwendet und für die Registerpflege gekauft worden. Von der Monopolkommission seien zusätzlich Daten von VVC geliefert worden. Daraus seien für die verschiedenen Wirtschaftsbereiche Verknüpfungen mit amtlichen Investitionserhebungen vorgenommen worden. Im Oktober 2006 habe die Monopolkommission beim Statistischen Bundesamt eine zusätzliche Berechnung in Auftrag gegeben, die streitgegenständliche Vergleichsberechnung. Zum Begzugsjahr 2003 seien einmal nur Einheiten der Quelle BvD und einmal nur Einheilten der Quelle VVC verwendet worden. Der Zweck des Auftrags der Monopolkommission habe darin bestanden herauszufinden, ob die alleinige Verwendung der jeweiligen Quellen BvD bzw. VVC relevante Unterschiede bei der Berechnung zur Folge hätten. Das Ergebnis
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-6- der Vergleichsberechnung stelle nur ein internes Arbeitspapier dar, welches nie zur Veröffentlichung vorgesehen worden sei. Aus diesem Grunde sei auch die vor einer Veröffentlichung notwendige Geheimhaltungsprüfung nicht durchgeführt worden. Die Ergebnisse der Vergleichsberechnung könnten insoweit folglich ebenfalls Einzelangaben oder dominate Einzelwerte enthalten, die dem Statistikgeheimnis des § 16 BStatG unterfallen. Insoweit sei der Informationszugang nach § 3 Nr. 4 IFG ausgeschlossen. Hinzu käme, dass Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse offenbahrt werden könnten. Zwar sei im vorliegenden Fall nicht sicher, ob und welche Daten der Vergleichsberechnung schutzwürdig seien, es bestehe lediglich eine Wahrscheinlichkeit für das Vorhandensein schutzbedürftiger Einzelangaben. Der Verwaltungsaufwand für eine solche Geheimhaltungsprüfung wäre allerdings im vorliegenden Fall unverhältnismäßig. Der Bescheid wurde am 25.11.2011 dem Kläger zugestellt. Mit Schriftsatz vom 20.12.2011, eingegangen beim Verwaltungsgericht Wiesbaden am 24.12.2011, hat der Kläger Klage erhoben. Er verfolgt sein Ziel der Einsichtnahme in die Vergleichsberechnung weiter. Er weist darauf hin, dass die Beklagte der Monopolkommission die vollständigen Ergebnisse der Vergleichsberechnung überlassen habe, ohne deren statistische Geheimhaltungsbedürftigkeit zu prüfen. Gleiches gelte für Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse. Substantiierte Ablehnungsgründe seien nicht erkennbar. Gesicherte Erkenntnisse, dass schutzwürdige Einzelangaben in der Vergleichsberechnung enthalten seien oder Rückschlüsse auf solche zuließen, seien nicht ersichtlich. Die den Berechnungen zugrunde liegenden Fallzahlen unterlägen nicht der statistischen Geheimhaltung. Sie gäben auch keinen Aufschluss über amtlich erhobene Merkmale einzelner Unternehmen. Zusammengefasste Einzelangaben seien auch grundsätzlich
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-7- nicht geheimhaltungsbedürftig. Eine Ausnahme könnten sog. Dominanzfälle treffen. Diese seien aber von der Beklagten selbst festgelegt worden. Hinzu komme, dass die wiederholten Berechnungen im Rahmen der Vergleichsberechnung aufgrund ihrer jeweils identischen Aufgabenstellung und Datenbasis zu identischen Ergebnissen führen müssten. Soweit signifikante Unterschiede ausgewiesen würden, könnten diese Unterschiede nur aus erheblichen Rechenfehlern der Beklagten herrühren. Rechenfehler seien nicht geheimhaltungsbedürftig. Soweit sich aus einem Vermerk der Beklagten vom 07.12.2006 ergebe, dass neben den von ihr neu berechneten konzentrationsstatistischen Messzahlen zusätzlich 10 allgemeine Kennziffern zu deren Häufigkeitsverteilung nach zwei-, drei- und vierstelligen Wirtschaftsbereichen berechnet wurden, ergebe sich daraus eine zusätzliche Aggregation. Nach den früheren freigegebenen Berechnungen der Beklagten dürfte ein Anteil von weniger als 1 % geheimhaltungsbedürftiger Angaben vorliegen. Der Kläger beantragt, die Beklagte zu verpflichten, ihm die Ergebnisse der Vergleichsberechnung offen zu legen, die die Beklagte in ihrem Vermerk vom 07.12.2006 erwähnt habe. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Im Rahmen eines sehr ausführlichen Erörterungstermins am 02.10.2012 schlossen die Beteiligten zunächst den folgenden Vergleich: 1. Das Statistische Bundesamt stellt dem Kläger die für die Monopolkommission durchgeführten Ergebnisse der Vergleichsberechnung 2003 zur Verfügung. Vo- raussetzung dafür ist, dass der Kläger eine entsprechende Verpflichtungserklä- rung nach dem Verpflichtungsgesetz zur Geheimhaltung vorab gegenüber dem Statistischen Bundesamt abgibt.
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-8- 2. Der Kläger verpflichtet sich, die Daten der Vergleichsberechnung, die ihm vom Statistischen Bundesamt zur Verfügung gestellt werden, nicht zu veröffentlichen und diese binnen 6 Monaten nach Erhalt zu vernichten. Eine entsprechende Ver- nichtungsanzeige erfolgt gegenüber dem Beklagten. Kopien oder sonstige Ver- vielfältigungen werden nicht hergestellt. Eventuell mögliche erkennbare Domi- nanzfälle werden von dem Kläger unverzüglich ausgeblendet. 3. Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben. 4. Dem Statistischen Bundesamt bleibt nachgelassen, den vorliegenden Vergleich bis zum 30. November 2012 schriftlich zu den Gerichtsakten zu widerrufen. 5. Für den unwahrscheinlichen Fall des Widerrufs erklären die Beteiligten überein- stimmend, dass sie mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter im schriftli- chen Verfahren einverstanden sind. Mit Schriftsatz vom 26.11.2012, eingegangen beim Verwaltungsgericht Wiesbaden am selben Tage, wurde der Vergleich von der Beklagten widerrufen. Zur Begründung wurde auf die besondere Bedeutung des Statistikgeheimnisses abgestellt. Im Weiteren wird ausgeführt, dass § 16 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BStatG auf das Endprodukt der amtlichen Sta- tistik abstelle. Obwohl es sich vorliegend um Tabellen mit statistischen Ergebnissen handele, liege im Grunde genommen eine bestimmbare Einzelangabe vor. Die Beteiligten erhielten ausreichend Gelegenheit zur weiteren Stellungnahme. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie 2 Leitzord- ner Behördenakten Bezug genommen, welche sämtlich zum Gegenstand der Entschei- dung gemacht worden sind.
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-9- Entscheidungsgründe Nachdem die Beteiligten sich mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter im schriftlichen Verfahren für den unwahrscheinlichen, aber nun eingetretenen Fall des Vergleichswiderrufes - der erfolgte - bereit erklärt haben, konnte der Berichterstatter entscheiden. Die zulässige Klage ist begründet. Der Kläger hat einen Anspruch gemäß § 1 Abs. 1 IFG auf die für die Monopolkommission durchgeführte Vergleichsberechnung. Der Informationsanspruch des Klägers ist auch nicht nach § 3 Nr. 4 IFG wegen einem besonderen Amtsgeheimnis – hier das Statistikgeheimnis gemäß § 16 BStatG – ausge- schlossen. Gemäß § 16 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BStatG unterliegen nicht dem Statistikge- heimnis Einzelangaben, die vom Statistischen Bundesamt oder den statistischen Äm- tern der Länder mit den Einzelangaben anderer Befragte zusammengefasst und in Sta- tistikergebnissen dargestellt worden sind. Vorliegend ist bereits fraglich, ob das Statistikgeheimnis überhaupt insoweit Anwendung findet, als Daten aus den Datenbanken Verband der Vereine Creditreform (VVC) und Büro van Dijk (BvD) der Vergleichsberechnung zugrunde gelegt worden sind. Bei den Quellen VVC und BvD handelt es sich um private Datenbanken. Diese Vergleichsdaten können somit schon nicht unter das Amtsgeheimnis und damit das Statistikgeheimnis fallen. § 16 Abs. 1 Satz 1 BStatG greift allenfalls insoweit, als Daten aus dem amtlichen Unter- nehmensregister des Statistischen Bundesamtes zugeführt wurden. Soweit Einzelanga- ben aus dem amtlichen Unternehmensregister des Statistischen Bundesamtes zuge- führt wurden, unterliegen die Einzelangaben dem Statistikgeheimnis. Werden diese aber mit den übrigen Daten aggregiert, d.h. zusammengefasst und in statistischen Ergebnis- sen dargestellt, unterliegen diese gerade nicht der Geheimhaltung.
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- 10 - Unstreitig wurden die Angaben mehrerer Betroffener zusammengefasst und in Tabellen mit statistischen Ergebnissen erfasst. Soweit das Statistische Bundesamt allerdings einwendet, dass sog. dominante Einzel- werte enthalten sein könnten, die einem Befragten aufgrund seiner Dominanz erkennbar machen könnten, bedürfte es einer weiteren Konkretisierung, welche Einzelangaben die für eine Bundesstatistik gemacht wurden aus dem Datenbestand des Statistischen Bun- desamtes hier genau preisgegeben würden. Denn nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Klägers ist davon auszugehen, dass keine dominierenden Einzelangaben vorliegen. Lediglich für den Bereich des H- Index (summarische Messzahlen) bestünde eine mögliche Erkennbarkeit einzelner Ein- heiten. Insoweit wäre es der Beklagten ein Leichtes darzulegen, ob und welche Einzel- angaben bzw. dominanten Einzeldaten vorliegen. Diese müssten dann auch von der Beklagten stammen und nicht aus den zugekauften Datenbeständen. Eine durch die Klägerin einfach behauptete Wahrscheinlichkeit, die in sich mit dem unbestimmten Fak- tor X versehen ist, reicht insoweit zur Berufung darauf, dass Einzelangaben gegeben seien, nicht aus. Vielmehr spricht eine überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür, dass aggregierte Daten gegeben sind. Jedoch scheint vorliegend bereits auch fraglich, ob das Bundesstatistikgesetz auf die für die Monopolkommission durchgeführte Vergleichsberechnung überhaupt einschlägig ist. Denn bei der Vergleichsberechnung handelt es sich unstreitig um eine Auftragsdaten- verarbeitung für die Monopolkommission, primär von Daten aus privaten Datenbanken. Daher stellt sich schon die Frage, auf Grund welcher Rechtsgrundlage die Beklagte über diese Daten der Vergleichsberechnung noch verfügt. Denn entsprechend der Re- gelung des § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 BDSG müsste bei personenbeziehbaren Einzel- angaben - die die Beklagte nicht gänzlich ausschließen will - die Rückgabe überlassener Datenträger und die Löschung beim Auftragnehmer gespeicherter Daten nach Beendi- gung des Auftrags geregelt sein. Mithin dürfte die Beklage wohl über die Vergleichsbe- rechnung gar nicht mehr verfügen. Eine Frage, die auch in dem Erörterungstermin nicht abschließend beantwortet wurde.
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