OBERVERWALTUNGSGERICHT FÜR       DAS     LAND       NORDRHEIN -WESTFALEN IM     NAMEN          DES         VOLKES URTEIL Verkündet am: 26. Oktober 2011 Jordan als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle 8 A 2593/10 13 K 717/09 Köln In dem Verwaltungsrechtsstreit wegen        Verfahren nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG); Anspruch auf Übersendung von Prüfungsniederschriften des Bundesrechnungshofs hat der 8. Senat auf die mündliche Verhandlung vom 26. Oktober 2011

-2- durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Prof. Dr. S e i b e r t , den Richter am Oberverwaltungsgericht H a g e , die Richterin am Verwaltungsgericht         Dr. G a r l o f f , die ehrenamtliche Richterin                 K e m p k e s , Redaktionsassistentin, den ehrenamtlichen Richter                  K o p p e r s, Gewerkschaftssekretär, für Recht erkannt: Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 30. September 2010 geändert. Die Beklagte wird unter Aufhebung des Beschei- des des Bundesrechnungshofs vom 16. Oktober 2008 in der Gestalt seines Widerspruchsbe- scheides vom 15. Januar 2009 verpflichtet, dem Kläger Kopien der jeweils abschließenden Prü- fungsniederschrift (einschließlich Prüfungsver- merk und Übersendungsschreiben) von der je- weils letzten Prüfung folgender Organisationen G.        -F. -Stiftung L.     -B.      -Stiftung I. -T.      -Stiftung I1.      -C. -Stiftung L1.         Zentralstelle für Entwicklung F1.          Zentralstelle für Entwicklung zu übersenden, soweit nicht im Einzelfall Aus- schlussgründe nach § 3 Nr. 4, § 5 oder § 6 IFG entgegenstehen. Die Beklagte trägt die Kosten des erst- und zweit- instanzlichen Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll- streckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutrei- benden Betrages abwenden, wenn nicht der Klä- ger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Revision wird zugelassen.

-3- T a t b e s t a n d : Der Kläger ist Wirtschaftsjournalist. Mit Schreiben vom 2. September 2008 bean- tragte er beim Bundesrechnungshof, ihm jeweils eine Kopie des Ergebnisberichts einschließlich eventueller Beanstandungen von der jeweils letzten Prüfung u.a. folgender Organisationen zu übersenden: - G.       -F.    -Stiftung - L.    -B.      -Stiftung - I.  -T.    -Stiftung - I1.     -C.   -Stiftung - L1.         Zentralstelle für Entwicklung - F1.          Zentralstelle für Entwicklung Die genannten Organisationen erhalten aus dem Haushalt des Bundesministeri- ums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) Zuwendungen für die Förderung entwicklungswichtiger Vorhaben. Mit Bescheid vom 16. Oktober 2008 lehnte der Bundesrechnungshof den Antrag des Klägers unter Hinweis auf den Ausnahmetatbestand des § 3 Nr. 1e IFG ab. Den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers wies der Bundesrechnungs- hof mit Widerspruchsbescheid vom 15. Januar 2009 zurück. Zur Begründung führte er aus: Im Bereich der Kirchen und der G.          -F. -Stiftung seien lau- fende Prüfungsverfahren noch nicht abgeschlossen; dem Informationsbegehren könne daher nach § 4 Abs. 1 IFG nicht entsprochen werden. Der Kläger habe auch keinen Anspruch auf Herausgabe der Prüfungserkenntnisse aus den bereits abgeschlossenen Verfahren, weil das Bekanntwerden der Informationen nachtei- lige Auswirkungen auf Angelegenheiten der externen Finanzkontrolle im Sinne des § 3 Nr. 1e IFG haben könne. Der Bundesrechnungshof sei bei seinen Prü- fungen auf die Zusammenarbeit mit den geprüften Stellen angewiesen, da sonst die Ermittlung der prüfungsrelevanten Sachverhalte wesentlich erschwert oder unmöglich gemacht werde; die Bereitschaft der geprüften Stellen zur Zusam-

-4- menarbeit werde sich wesentlich verringern, wenn sie sich nicht mehr auf die Vertraulichkeit der Prüfungsergebnisse verlassen könnten. Der Kläger hat am 9. Februar 2009 Klage erhoben. Er ist der Auffassung, dass das IFG auf den Bundesrechnungshof anwendbar sei. Der Bundesrechnungshof unterfalle als oberste Bundesbehörde dem Behördenbegriff des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. Er nehme auch bei der Überprüfung von Zuwendungsempfängern nicht etwa richterliche Aufgaben, sondern öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. Bei einem anderen Verständnis laufe § 3 Nr. 1e IFG weitgehend leer. Der Anspruch auf Informationszugang sei auch nicht durch § 3 Nr. 1e IFG ausge- schlossen. Angelegenheiten der externen Finanzkontrolle seien nicht betroffen, da das Subventionswesen keine finanzwirtschaftliche Aktivität der öffentlichen Hand darstelle. Darüber hinaus sei der Ausnahmetatbestand grundsätzlich eng auszulegen; es obliege der Behörde darzulegen, aus welchen Gründen aus- nahmsweise der Informationszugang zu verwehren sei. Der Verweis des Bundes- rechnungshofs auf die angebliche Vertraulichkeit der Informationen genüge die- sen Anforderungen nicht, da damit keine konkrete Möglichkeit der Beeinträchti- gung des Schutzgutes dargelegt werde. Im Übrigen sei es auch inhaltlich falsch, dass der Bundesrechnungshof auf die Mitwirkung der Zuwendungsempfänger angewiesen sei. Diese seien vielmehr verpflichtet, die zweckentsprechende Ver- wendung der Mittel nachzuweisen; würden die Nachweise nicht erbracht, so dürften Zuwendungen nicht erneut bewilligt bzw. könnten erbrachte Zuwendun- gen zurückgefordert werden. Ein besonderer Schutz der Vertraulichkeit der In- formationen sei nicht anzuerkennen. Weder sei dieser gesetzlich geregelt noch ergebe er sich aus vertraglichen Vereinbarungen. Auch sonstige Gründe stünden dem Informationsanspruch nicht entgegen. Laufende Prüfungsverfahren hinder- ten nicht daran, zumindest die vorangegangenen Prüfungsergebnisse zur Verfü- gung zu stellen; zudem seien die Prüfungsberichte in diesem Fall nach Abschluss des Prüfungsverfahrens zu übersenden. Das Alter der Prüfungsberichte allein sei nicht geeignet, ein unzutreffendes Bild in der Öffentlichkeit hervorzurufen, und stelle damit ebenfalls keinen Grund für die Verweigerung der Information dar. Soweit Teile der Informationen dem Schutz der §§ 5 und 6 IFG unterliegen soll- ten, habe die Beklagte zumindest denjenigen Teil der Informationen herauszuge-

-5- ben, der keine geheimhaltungsbedürftigen Daten enthalte. Der Anspruch auf In- formationszugang werde schließlich auch nicht durch das Pressegesetz NRW verdrängt, da dieses keine bereichsspezifische Sonderregelung darstelle. Im Ge- genteil könne der geltend gemachte Anspruch zusätzlich auf § 4 Abs. 1 Presse- gesetz NRW gestützt werden. Der Kläger hat beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesrechnungshofs vom 16. Oktober 2008 in der Gestalt seines Widerspruchsbe- scheides vom 15. Januar 2009 zu verpflichten, ihm Kopien der jeweils letzten Prüfungsnieder- schrift einschließlich etwaiger Beanstandungen von der jeweils letzten Prüfung folgender Organi- sationen G.        -F. -Stiftung L.     -B.      -Stiftung I. -T.      -Stiftung I1.      -C. -Stiftung L1.          Zentralstelle für Entwicklung F1.           Zentralstelle für Entwicklung zu übersenden, soweit nicht im Einzelfall Aus- schlussgründe nach § 3 Nr. 1 Buchstabe a, § 5 oder § 6 IFG entgegenstehen. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung hat sie vorgetragen, der Bundesrechnungshof sei keine Behörde im Sinne des Informationsfreiheitsgesetzes, weil er als unabhängiges Organ der Finanzkontrolle eine verfassungsrechtliche Sonderstellung zwischen den Staats- gewalten einnehme. Sonstige Bundesorgane und -einrichtungen, zu denen auch der Bundesrechnungshof zähle, seien nach dem IFG nur verpflichtet, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnähmen; dies treffe auf den Bun- desrechnungshof nur im Rahmen seiner eigenen Verwaltung durch die Präsidial- abteilung zu, nicht aber, soweit er seine verfassungsrechtlichen Aufgaben in

-6- richterlicher Unabhängigkeit wahrnehme. § 3 Nr. 1e IFG laufe bei diesem Ver- ständnis nicht leer, da die Vorschrift den Informationszugang über den Umweg der verwaltenden Präsidialabteilung verhindere. Unabhängig davon sei der In- formationsanspruch durch § 3 Nr. 1e IFG ausgeschlossen. Dieser Ausnahmetat- bestand schütze nach der Gesetzesbegründung gerade Informationen, die der Bundesrechnungshof im Rahmen seiner Prüfungs- und Beratungstätigkeit er- lange, also auch die vom Kläger begehrten Berichte. Die Zuwendungsgewährung durch das BMZ sei eine finanzwirtschaftliche Aktivität der öffentlichen Hand, die der externen Finanzkontrolle unterliege. Der Begriff der nachteiligen Auswirkun- gen sei weit zu verstehen; es genüge jeder in Betracht zu ziehende Nachteil. Die Herausgabe der vom Kläger begehrten Informationen könne derart nachteilige Auswirkungen haben. Die Zuwendungsempfänger unterlägen als staatsferne Ein- richtungen der Prüfung durch den Bundesrechnungshof nur insoweit, als sie vom Bund Mittel erhielten; in den konkreten Prüfverfahren hätten sie alle erbetenen Informationen offengelegt und auch jenseits der Grenzen rechtlicher Verpflich- tungen umfassende Angaben gemacht. Dem Bundesrechnungshof seien im Verlauf der Erhebungen Informationen zugänglich, die nicht für Dritte oder gar für die Öffentlichkeit bestimmt seien. Die Erhebungsstellen hätten darauf vertrauen können, dass die Informationen vertraulich behandelt würden. Bei künftigen Prü- fungen werde der Zugang zu Informationen erheblich erschwert werden, wenn die Stellen eine Weitergabe an unbeteiligte Dritte und die Öffentlichkeit befürch- ten müssten. Zudem handele es sich bei den politischen Stiftungen und den kirchlichen Organisationen um Bereiche mit sensiblen Informationen, die einer hohen Schutzbedürftigkeit unterlägen. Selbst kleinste Verzerrungen in der Wie- dergabe der Erkenntnisse würden die objektive und neutrale Feststellung von Mängeln durch die Beklagte sowie die Bemühungen bei deren Erörterung mit dem Ziel ihrer Behebung gefährden. Im Übrigen könne der begehrte Informati- onszugang auch unter folgenden Gesichtspunkten nachteilige Auswirkungen auf Belange der externen Finanzkontrolle haben: Die vorhandenen Prüfungsmittei- lungen stammten aus den Jahren 2002 und 2004 und seien damit veraltet, was bei einer Veröffentlichung zu erheblichen Irritationen im politischen Bereich füh- ren könne. Des Weiteren nähmen die Prüfungsmitteilungen auf Umstände Bezug, die dem Schutz der §§ 5 und 6 IFG unterlägen, so z.B. auf Gespräche, die im

-7- Rahmen der Erhebungen mit Auslandsmitarbeitern und mit Vertretern von Part- nerorganisationen geführt worden seien, auf Geschäftsinterna der geprüften pri- vaten Vereine, auf das Rechnungswesen der kirchlichen Zentralstellen und Un- ternehmensdaten beauftragter ausländischer Organisationen und Partner sowie auf eine Reihe sensibler personenbezogener Daten wie z.B. Einkommensver- hältnisse und arbeitsvertragliche Regelungen einzelner Mitarbeiter. Im Übrigen sei das IFG auch deshalb nicht anwendbar, weil es als subsidiäre Regelung durch das speziellere PresseG NRW verdrängt werde. Mit Urteil vom 30. September 2010 hat das Verwaltungsgericht die Klage abge- wiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, dass der Bundes- rechnungshof im Rahmen seiner Prüfungstätigkeit weder als Behörde tätig werde noch öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehme. Der Bundesrech- nungshof nehme aufgrund der ihm durch die Verfassung und ergänzende Ge- setze übertragenen Kontroll- und Beratungsaufgaben eine Sonderstellung ein, die in ihrem Wesenskern etwas anderes sei als die von der Exekutive zu erfül- lenden Aufgaben der öffentlichen Verwaltung. Die abschließenden Prüfungsnie- derschriften seien Entscheidungen, die in richterlicher Unabhängigkeit getroffen würden; sie seien daher nicht als Verwaltungstätigkeit zu qualifizieren. Unabhän- gig davon sei auch der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1e IFG zu bejahen, da der Bundesrechnungshof plausibel dargelegt habe, dass die Herausgabe der Prü- fungsberichte nachteilige Auswirkungen auf die externe Finanzkontrolle haben könne. Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er hält an seiner Auffassung fest, dass das IFG auf den Bun- desrechnungshof anwendbar sei. § 1 BRHG bezeichne den Bundesrechnungshof als oberste Bundesbehörde; er selbst präsentiere sich auf seiner Website als Be- hörde. Der Bundesrechnungshof übe gerade keine richterliche Tätigkeit aus; er sei auch nicht mit der Judikative vergleichbar, weil er keine rechtskräftig binden- den Entscheidungen treffe. Das IFG solle laut Gesetzesbegründung einen um- fassenden Anwendungsbereich haben und auch rein beratende Gremien erfas- sen. Bestätigt werde diese Auslegung durch den Ausnahmetatbestand des § 3

-8- Nr. 1e IFG; dieser erfasse entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht die Verwaltungsvorgänge der geprüften Zuwendungsgeber oder die vom Bundesrechnungshof erstellten Prüfungsniederschriften, sondern allein die an den Bundesrechnungshof übermittelten Informationen. Bestätigt werde dieses Verständnis ferner durch einen Vergleich mit den Regelungen der Bundesländer. Der Anspruch sei auch nicht durch § 3 Nr. 1e IFG ausgeschlossen. Der Bundes- rechnungshof sei entgegen seiner Darstellung nicht auf eine Zusammenarbeit mit den Zuwendungsempfängern angewiesen. Diese seien vielmehr nach der Bun- deshaushaltsordnung verpflichtet, dem Bundesrechnungshof sämtliche für die Prüfung erforderlichen Informationen und Dokumente zu verschaffen. Dieses Er- hebungsrecht bestehe auch dann, wenn der Erhebungsbetroffene - hier als Zu- wendungsempfänger - nicht Prüfungsadressat, sondern nur Prüfungsbetroffener sei. Die Auffassung der Beklagten widerspreche zudem den international aner- kannten Regeln der International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) als Dachorganisation der Obersten Rechnungskontrollbehörden, de- ren Mitglied die Beklagte sei. Der Bundesrechnungshof könne sich auch nicht auf andere Ausschlusstatbestände berufen. Es sei davon auszugehen, dass inzwi- schen alle Prüfungen abgeschlossen seien, so dass § 4 IFG nicht anwendbar sei. Auch § 3 Nr. 4 IFG sei nicht einschlägig. Das Beratungsgeheimnis werde nicht verletzt, da keine Einsichtnahme in Entwürfe, sondern in die Prüfungsergebnisse begehrt werde; im Übrigen stünden die richterlichen Privilegien den Prüfungsbe- amten nicht zu, so dass ein Großteil der Tätigkeit des Bundesrechnungshofs von der Ausnahmevorschrift nicht erfasst werde. Schließlich sei nicht substantiiert vorgetragen, dass die Prüfberichte personenbezogene Daten im Sinne des § 5 IFG oder Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse im Sinne des § 6 IFG enthielten; überdies könne dem Schutz dieser Daten durch Schwärzung der entsprechenden Passagen Rechnung getragen werden. Der Kläger beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesrechnungshofs vom 16. Oktober 2008 in der Gestalt seines Widerspruchsbe- scheides vom 15. Januar 2009 zu verpflichten, dem Kläger Kopien der jeweils abschließenden

-9- Prüfungsniederschrift (einschließlich Prüfungs- vermerk und Übersendungsschreiben) von der jeweils letzten Prüfung folgender Organisationen G.        -F. -Stiftung L.     -B.      -Stiftung I. -T.      -Stiftung I1.      -C. -Stiftung L1.          Zentralstelle für Entwicklung F1.           Zentralstelle für Entwicklung zu übersenden, soweit nicht im Einzelfall Aus- schlussgründe nach § 3 Nr. 4, § 5 oder § 6 IFG entgegenstehen. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen, und führt in Ergänzung ihres erstinstanzlichen Vortrags aus: Die Bezeichnung des Bundesrechnungshofs als Behörde in § 1 BRHG sei unerheblich, da für die Auslegung des Informationsfreiheitsgesetzes der materielle Behördenbegriff des § 1 Abs. 4 VwVfG maßgeblich sei. Der Bundesrechnungshof sei keine Behörde in diesem Sinne, da er bei der Prüfungstätigkeit keine Gesetze vollziehe, sondern vielmehr deren Vollzug durch die Verwaltung prüfe. Seine Bewertungen und Empfehlungen seien weder bindend noch vollstreckbar. Das Prüfungsverfahren sei kein Verwaltungsverfahren, da es weder auf den Erlass von Verwaltungsak- ten noch auf den Abschluss öffentlich-rechtlicher Verträge gerichtet sei. Der Bun- desrechnungshof unterscheide sich auch aufgrund der Stellung seiner Mitglieder von der Exekutive, da diese richterliche Unabhängigkeit besäßen und er nach dem Vorbild der Gerichte in Spruchkörpern organisiert sei; der Präsident werde in einem aufwändigen Verfahren gewählt, an dem Exekutive und Legislative betei- ligt seien. Am ehesten sei der Bundesrechnungshof mit den Bundesgerichten vergleichbar. Dies rechtfertige es, von einer verfassungsrechtlichen Sonderstel- lung des Bundesrechnungshofs zu sprechen. Der Ausnahmetatbestand des § 3 Nr. 1e IFG werde durch dieses Verständnis nicht überflüssig. Er schütze einer- seits Informationen, die in der Präsidialabteilung vorhanden seien, und anderer- seits die geprüften Stellen des Bundes, in deren Akten sich sowohl die Prüfungs-

- 10 - berichte des Bundesrechnungshofs als auch der Schriftverkehr mit den geprüften Stellen befinde. Diese Auffassung werde bestätigt durch die Informationsfrei- heitsgesetze der Länder. Diese stellten - mit unterschiedlicher Regelungstechnik und unterschiedlichem Wortlaut - klar, dass die Prüfungs- und Beratungstätigkeit der Landesrechnungshöfe nicht in deren Anwendungsbereich falle. Die vom Klä- ger angeführten internationalen Prüfungsstandards der INTOSAI seien nicht ver- bindlich, sondern sprächen lediglich Empfehlungen aus; der Bundesrechnungs- hof habe zudem eine abweichende Meinung hierzu vertreten. Dem liege die Er- wägung zugrunde, dass bei einer Veröffentlichung von Prüfungsergebnissen die sachliche Erörterung der Feststellungen und Empfehlungen in den tagespoliti- schen Streit gerate. Dadurch werde sich das Hauptinteresse der geprüften Stel- len auf die Rechtfertigung ihrer bisherigen Verwaltungspraxis verlagern, was den Belangen der externen Finanzkontrolle schade. Die vertrauliche, enge Zusam- menarbeit mit dem Rechnungsprüfungsausschuss stelle demgegenüber das wirksamere Mittel dar. Der Informationszugang sei im Übrigen auch gemäß § 3 Nr. 4 IFG i.V.m. § 43 DRiG abzulehnen, da der Bundesrechnungshof berechtigt und verpflichtet sei, das Beratungsgeheimnis seiner Mitglieder zu wahren. Soweit die Prüfungsniederschriften Anmerkungen, Bewertungen oder Änderungen von Mitgliedern des Rechnungshofs enthielten und daher Rückschlüsse auf die Wil- lensbildung des Kollegiums erlaubten, seien sie geschützt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Ge- richtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Bundesrechnungs- hofs Bezug genommen. E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e : Die Berufung des Klägers ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Der ablehnende Bescheid vom 16. Oktober 2008 in der Form des Widerspruchsbescheides vom