Kosten
Der Beitrag beschäftigt sich mit den möglichen Kosten, die im Zusammenhang mit Anträgen auf Informationszugang für die Antragsteller*innen entstehen können.
von Lorenz Dudew, Hannah Vos
A. Einführung
Für die Bearbeitung der Anträge auf Informationszugang werden nach den Informationsfreiheitsgesetzen des Bundes und der Länder in bestimmten Fällen Kosten erhoben.1 Die Frage, ob und wie viel eine Information kostet, ist für viele Menschen ein wichtiger Faktor bei der Entscheidung, einen Antrag auf Informationszugang zu stellen beziehungsweise an einem Antrag festzuhalten.2 Viele Personen müssen abwägen, wie viel ihnen der Erhalt einer Information wert ist. Die Regelungen zu den Kosten widersprechen damit der nach den Bundes- und Ländergesetzen grundsätzlich vorgesehenen Voraussetzungslosigkeit des Anspruchs auf Informationszugang.3
I. Begriffliches
Der Begriff der Kosten umfasst Gebühren und Auslagen. Gebühren sind eine Form der öffentlichen Abgabe (wie auch die Steuer), nämlich gesetzlich geregelte Entgelte für die besondere Inanspruchnahme von Justiz und Verwaltung.4 § 3 Abs. 4 des Bundesgebührengesetzes (BGebG) definiert sie als öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die der Gebührengläubiger vom Gebührenschuldner für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen erhebt.5
Die Gebühr ist also eine Art Gegenleistung, weil die Antragsteller*innen die Behörde für eine ihnen individuell zurechenbare öffentliche Leistung – den Informationszugang – in Anspruch nehmen. In der Zweckbestimmung der Gebühr, mit den Einnahmen die Kosten der individuell zurechenbaren Leistung (zumindest teilweise) zu decken, liegt ein Kennzeichen der Gebühr und ein Unterscheidungsmerkmal zur Steuer, die ebenfalls eine öffentliche Abgabe ist, aber voraussetzungslos geschuldet wird.6 Darunter fallen insbesondere die Personalkosten für die Mitarbeiter*innen der Verwaltungsbehörde, teilweise auch Sachkosten.
Auch für die Definition der Auslagen kann auf das Bundesgebührengesetz zurückgegriffen werden (§ 3 Abs. 5 BGebG): Auslagen sind nicht von der Gebühr umfasste Kosten, die die Behörde für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen im Einzelfall nach § 12 Abs. 1 oder 2 erhebt. Gemeint ist, dass Auslagen auf besondere Aufwendungen der Verwaltungsbehörde – außerhalb der eigentlichen Amtshandlung, die bereits durch die Verwaltungsgebühr abgegolten wird – gerichtet sind. Die Kosten für die Herstellung von Abschriften, Ausdrucken und Kopien können beispielsweise als Auslagen geltend gemacht werden.7
II. Rechtsgrundlagen
Entscheidend ist, aus welchem Gesetz der Informationsanspruch folgt. Der Bund und die meisten Länder haben zur Regelung der Verwaltungskosten jeweils mehrere Vorschriften erlassen, denen im Wesentlichen dieses Schema zugrunde liegt: Das Informationsfreiheitsgesetz enthält eine Vorschrift, die die Kosten des Verfahrens regelt. Für die Einzelheiten der Gebühren und Auslagen enthalten die meisten Kostenvorschriften eine Verordnungsermächtigung, auf Grund deren ein Ministerium eine spezielle Kostenverordnung erlassen hat. Außerdem gilt im Bund und den Ländern auch noch ein allgemeines Gesetz über die Kosten des Verwaltungsverfahrens. Am Beispiel des Bundes lässt sich die Regelungsstruktur verdeutlichen:
§ 10 Abs. 1 S. 1 IFG ordnet an, dass Gebühren und Auslagen erhoben werden. Die auf Grund von § 10 Abs. 3 IFG erlassene Verordnung über die Gebühren und Auslagen nach dem Informationsfreiheitsgesetz (Informationsgebührenverordnung – IFGGebV) enthält weitere Details und die einzelnen Gebühren- und Auslagentatbestände. Das allgemeine Gebührenrecht, insbesondere das Bundesgebührengesetz, gilt ergänzend.
Nicht alle Länder haben eine spezielle Kostenverordnung für das Informationsfreiheitsrecht erlassen. In diesen Ländern (Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz, Saarland und Sachsen) finden sich die Kosten in den allgemeinen Kostenverordnungen. Für die Informationsfreiheitsgesetze des Bundes und der Länder ergibt sich folgende Regelungsstruktur:
| Normgeber | Norm | Gebührenverordnung | allg. Gebü hrengesetz |
|---|---|---|---|
| Bund | § 10 IFG | IFGGebV | BGebG |
| § 12 UIG | UIGGebV | BGebG | |
| § 7 VIG | VIGGebV | BGebG | |
| Baden-Wü rttemberg | § 10 LIFG BW | Gebührenrecht der informationspflichtigen Stelle | LGebG BW |
| Berlin | § 16 BlnIFG | VGebO Tarifstelle 1004 | BlnGebBtrG |
| Br andenburg | § 10 BbgAIG | AIGGebO | BbgGebG |
| Bremen | § 10 BremIFG | BremIFGGebV | Bre mGebBeitrG |
| Hamburg | § 13 Abs. 6 HmbTG | HmbTGGebO | HmbGebG |
| Hessen | § 88 HDSIG | Anlage zum HDSIG: Kostenverzeichnis | HVwKostG |
| Meck lenburg-V orpommern | § 13 IFG MV | IFGKostVO MV | VwKostG MV |
| N ordrhein- Westfalen | § 11 IFG NRW | VerwGebO IFG NRW | GebG NRW |
| Rheinl and-Pfalz | § 24LTranspG RP | AllgGebVerzV RP | LGebG RP |
| Saarland | § 9 SIFG | GebVerz Tarifstelle 455 | SaarlGebG |
| Sachsen | § 12 Abs. 5 SächsTG | Anlage 1 des Zehnten Sächsischen Kostenverzeichnisses lfd. Nr. 55, Tarifstelle 3 | SächsVwKG |
| Sachs en-Anhalt | § 10 IZG LSA | IZG LSA KostVO | VwKostG LSA |
| Schleswig -Holstein | § 13 IZG SH | IZG-SH-KostenVO | VwKostG SH |
| Thüringen | § 15 ThürTG | ThürTGVwKostO | T hürVwKostG |
Einige Städte und Gemeinden haben Satzungen erlassen, die die Kosten für Anträge auf Informationszugang regeln. Insoweit sei auf deren Existenz und die Kommunalabgabengesetze der Länder hingewiesen. Weiterhin müssen die Informationsfreiheitssatzungen der Kommunen in dieser Darstellung außer Betracht bleiben.
B. Kostenpflicht und Kostenfreiheit
Die Bearbeitung von Anträgen auf Informationszugang ist nach allen Informationsfreiheitsgesetzen in bestimmten Fällen kostenpflichtig, während sie in anderen Fällen kostenfrei bleibt.
I. Kostenpflicht
Die Gesetze sehen im Grunde bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen eine Kostenerhebungspflicht vor. Es handelt sich hierbei – abgesehen von wenigen Ausnahmen – um eine rechtlich gebundene Entscheidung. Der informationspflichtigen Stelle steht – abseits der Billigkeitsklauseln8 – in der Regel kein Ermessen darüber zu, ob sie Gebühren und Auslagen von den Antragsteller*innen fordern will.9 Soweit die Vorschriften einen Entscheidungsspielraum eröffnen, betrifft dieser, abgesehen von wenigen Ausnahmen, nicht die Frage, ob überhaupt Kosten erhoben werden, sondern deren konkrete Bemessung.10
II. Kostenfreiheit
Es gibt allerdings verschiedene Konstellationen, in denen die Bearbeitung eines Antrags auf Informationszugang für die antragstellende Person kostenfrei bleibt.
1. VIG und SächsTG
Fortschrittlich sind an dieser Stelle hauptsächlich das VIG sowie die landesrechtliche Regelung in Sachsen. Nach § 7 Abs. 1 S. 2 VIG bleibt der Informationszugang kostenfrei, sofern der Verwaltungsaufwand je nach Art der angefragten Information 250 beziehungsweise 1000 € nicht übersteigt. § 12 Abs. 5 S. 2 SächsTG sieht Kostenfreiheit bis zu einem Verwaltungsaufwand von 600 € vor. Im Gegensatz zu den übrigen Gesetzen ist die Bearbeitung damit nicht nur ausnahmsweise dann kostenfrei, wenn sie besonders unaufwändig ist, sondern sie ist im Gegenteil nur ausnahmsweise dann kostenpflichtig, wenn sie besonders aufwändig ist.
2. Auskünfte einfacher Art
In den übrigen Gesetzen sind Auskünfte einfacher Art regelmäßig kostenfrei. Was das im Einzelnen bedeutet, wird unterschiedlich gehandhabt. Die gesetzlichen Regelungen stellen auf „einfache Auskünfte”, „einfache Fälle” oder „geringfügigen Aufwand” ab.11 Die für die Antragsteller*innen wohl ungünstigste Regelung gibt es in Berlin, denn dort sind nur mündliche Auskünfte, die nicht mit einem besonderen Arbeitsaufwand verbunden sind, gebührenfrei.12 In Sachsen-Anhalt werden Verwaltungskosten bis 50 € nicht festgesetzt.13
Ob eine Auskunft letztlich als „einfach” qualifiziert werden kann, hängt in der Regel vom Verwaltungsaufwand14 ab, der mit der Beantwortung der Anfrage verbunden ist.15 Rechtsprechung und Literatur gehen weitestgehend davon aus, dass eine einfache Auskunft im Sinne des § 10 Abs. 1 S. 2 IFG grundsätzlich nur dann vorliegt, wenn die Vorbereitung der Entscheidung über den Antrag gar keinen oder zumindest nur einen sehr geringen Verwaltungsaufwand verursacht hat.16 Die Gesetzesbegründung zum IFG des Bundes nennt beispielhaft mündliche Auskünfte ohne Rechercheaufwand.17 Darüber hinaus können abhängig vom Verwaltungsaufwand aber auch schriftliche oder elektronische Auskünfte als „einfach” qualifiziert werden.18 Informationspflichtige Stellen geben intern oftmals vor, dass eine einfache Auskunft bis zu einem Verwaltungsaufwand von 30 Minuten vorliegen soll. Zum Teil wird auch ein Verwaltungsaufwand von nicht mehr als 15 beziehungsweise nicht mehr als 45 Minuten angenommen.
Praxistipp: Teilt bei Antragstellung mit, dass ihr davon ausgeht, dass euer Antrag im Wege einer einfachen Auskunft beschieden werden kann.
3. Akteneinsicht vor Ort
Daneben sehen verschiedene Gesetze – etwa das UIG – Kostenfreiheit für den Fall einer Einsichtnahme vor Ort vor.19 Insofern kommt es auch nicht darauf an, wie viel Verwaltungsaufwand die Vorbereitung und Durchführung der Akteneinsicht verursacht.20 Maßgeblich für die Kostenfreiheit ist allein, dass die antragstellende Person vor Ort die Akteneinsicht wahrnimmt.
Praxistipp: Schaut, ob zur Vermeidung von Kosten in Bezug auf eure Anfrage eine Akteneinsicht vor Ort in Betracht kommt.21
4. Kostenfreiheit aus besonderen Gründen
Einige Informationsfreiheitsgesetze eröffnen den Behörden die Möglichkeit, in besonderen Fällen davon abzusehen, Kosten zu erheben. In den Verordnungen des Bundes und in mehreren Verordnungen der Länder findet sich die Befugnis der Behörde, die Gebühren und gegebenenfalls auch die Auslagenerstattung aus Gründen der Billigkeit oder des öffentlichen Interesses zu ermäßigen oder die Antragsteller*innen komplett von ihnen zu befreien.22 Diese Billigkeitsklauseln dienen der Einzelfallgerechtigkeit.23 Die Billigkeitsklauseln des IFG und VIG gelten nur für die Gebühren, nicht für die Erstattung der Auslagen.24 Die Billigkeitsklausel des UIG umfasst auch die Auslagen.
Andere Vorschriften nehmen konkrete soziale Gesichtspunkte in Bezug. In Hamburg und Thüringen sind bestimmte Gruppen von Sozialleistungsempfänger*innen von der Gebührenpflicht befreit.25 In Brandenburg und Hessen können die wirtschaftlichen Verhältnisse der Antragsteller*innen bei der Kostenentscheidung berücksichtigt werden.26
Keine ausdrücklichen Regelungen zur Kostenfreiheit aus Billigkeitsgründen gibt es in Berlin, Rheinland-Pfalz, dem Saarland und Sachsen-Anhalt.27
Praxistipp: Wenn in eurem Fall möglicherweise Billigkeitserwägungen relevant sein können, erläutert dies bereits bei Antragstellung oder nachdem die informationspflichtige Stelle mitteilt, Kosten erheben zu wollen.
5. Ablehnung des Antrags
Lehnt die Behörde den Antrag ab, fallen nach der Mehrzahl der Informationsfreiheitsgesetze keine Gebühren an. Das Informationsfreiheitsrecht soll die Transparenz des Verwaltungshandelns fördern, weshalb es naheliegend ist, dass die Antragsteller*innen im Falle der Ablehnung nicht auch noch mit den Verwaltungskosten belastet werden – insoweit spielt auch das Verbot der abschreckenden Wirkung eine Rolle.28 Das allgemeine Kostenrecht des Bundes und der Länder sieht in der Regel auch für die Ablehnung von Anträgen Gebühren vor, die nach dem Ermessen der Behörde ermäßigt werden können.29 Deshalb enthalten viele – aber nicht alle – Informationsfreiheitsgesetze beziehungsweise die auf ihrer Grundlage erlassenen Kostenverordnungen Sondervorschriften zu den allgemeinen Kostengesetzen, die die Kostenfreiheit von Ablehnungen festschreiben.
Für das Umweltinformationsgesetz ergibt sich die Kostenfreiheit im Fall der Ablehnung aus § 12 Abs. 1 UIG und ausdrücklich aus § 3 Var. 2 UIGGebV. Das VIG enthält zwar keine solche Regelung. Da Kosten jedoch erst ab 250 € bzw. 1000 € erhoben werden dürfen, ist es kaum denkbar, dass eine ablehnende Entscheidung Kosten nach sich ziehen kann.
Auch die Ländergesetze regeln teilweise ausdrücklich, dass die Bearbeitung des Antrags im Falle der Ablehnung kostenfrei bleibt.30
Für das IFG des Bundes fehlt eine klare gesetzliche Regelung zwar, in der Gesetzesbegründung heißt es jedoch ausdrücklich, dass bei Ablehnung des Antrags keine Gebühren erhoben werden dürfen.31 Sowohl der Wille des Gesetzgebers als auch der Sinn und Zweck des IFG gebieten daher Gebührenfreiheit im Fall einer ablehnenden Entscheidung.32 Auch Fälle, in denen eine informationspflichtige Stelle bei einer Ablehnung Auslagen erhoben hätte, sind nicht bekannt und es ist im Übrigen nicht ersichtlich, welche Auslagen dies sein sollten.33
In Baden-Württemberg gibt es ebenfalls keine ausdrückliche Regelung, die Gesetzesbegründung enthält aber Anhaltspunkte dafür, dass nur die Gewährung des Informationszugangs Kosten nach sich ziehen soll. Diesen Willen kann und muss die informationspflichtige Stelle bei der Ausübung des ihr nach § 10 Abs. 1 LIFG BW hinsichtlich des „Ob” der Kostenerhebung eingeräumten Ermessens34 berücksichtigen, so dass auch hier für eine Ablehnung regelmäßig keine Kosten erhoben werden.35
Grundsätzlich gilt, dass das Äquivalenzprinzip36 der Gebührenbemessung enge Grenzen setzt, sodass eine Ablehnungsgebühr nur in Ausnahmefällen angemessen sein kann, weil die Ablehnung für die Antragsteller*innen keinen Nutzen hat.37
6. Zurücknahme des Antrags
Die Kostenfreiheit im Falle der Zurücknahme des Antrags ist in den Informationsfreiheitsgesetzen nur vereinzelt geregelt.
Ausdrücklich kostenfrei ist die Zurücknahme eines Antrags nach dem UIG (Bund), in Bremen, Hamburg und Thüringen.38 Im Übrigen richten sich die Kosten nach dem allgemeinen Verwaltungskostenrecht. Dort ist teilweise die Möglichkeit einer Ermäßigung vorgesehen.
Unabhängig davon, ob es eine gesetzliche Regelung zur Zurücknahme des Antrags gibt, gilt das folgende: Wenn die Antragsteller*in den Antrag zurücknimmt, bevor die informationspflichtige Stelle überhaupt in die Bearbeitung eingestiegen ist, entstehen keine Kosten. Einige Behörden weisen die Antragsteller*innen unter Nennung der voraussichtlichen Kosten für die Bearbeitung der Anfrage darauf hin, dass der Antrag kostenfrei zurückgenommen werden kann.39
C. Bemessung der Kosten
Die konkrete Bemessung der Kosten durch die informationspflichtige Stelle muss – insbesondere in Bezug auf die Gebühren – wesentlichen Grundprinzipien folgen.
I. Gebühren
Die Verordnungsgeber haben die Gebührentatbestände in den Kostenverordnungen als Rahmengebühren ausgestaltet. Das sind Gebühren, bei denen ein Mindest- und ein Höchstbetrag festgelegt ist. Innerhalb dieses Rahmens ist die konkrete Gebührenhöhe durch Ermessensentscheidung festzusetzen.40 Die Gebührenbemessung knüpft einerseits an den Verwaltungsaufwand an, andererseits muss der wirksame Informationszugang gewährleistet werden (vgl. § 10 Abs. 2 IFG). In diesem Spannungsfeld bewegt sich das Gebührenrecht.
1. Grundprinzipien der Gebührenbemessung
Um die Ausgestaltung der Gebührentatbestände und die Bemessung der Gebühren im Einzelnen zu verstehen, sind zuerst die folgenden Prinzipien zu erklären:
a) Kostendeckungsprinzip und Gewinnerzielungsverbot
Das Kostendeckungsprinzip ist das Leitprinzip des allgemeinen Gebührenrechts. Es findet sich beispielsweise in § 9 Abs. 1 S. 1 des Bundesgebührengesetzes (BGebG). Die Antragsteller*innen haben grundsätzlich die Kosten zu tragen, die der Verwaltung tatsächlich durch die individuell zurechenbare Leistung – die Beantwortung der Anfrage – entstehen. Mit dem Kostendeckungsprinzip geht das Verbot einher, Gewinne durch die Erhebung der Gebühren zu erzielen.41
b) Äquivalenzprinzip
Auch das Äquivalenzprinzip ist ein Prinzip des allgemeinen Gebührenrechts. Es stellt eine Beziehung her zwischen dem Verwaltungsaufwand und der Gebühr einerseits (innere Äquivalenz) und der Gebühr zum Nutzen der öffentlichen Leistung für den Gebührenschuldner andererseits (äußere Äquivalenz).42 § 10 Abs. 2 IFG ist eine spezialgesetzliche Ausprägung des Äquivalenzprinzips.43
c) Verbot prohibitiver Wirkung
Die Höhe der Gebühr darf nicht geeignet sein, die Antragsteller*innen von (künftigen) Anträgen abzuschrecken.44 In den Gesetzen des Bundes findet sich das Verbot prohibitiver Wirkung in § 10 Abs. 2 IFG und § 3 Abs. 1 UIG. Nach § 10 Abs. 2 IFG sind die Gebühren auch unter Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes so zu bemessen, dass der Informationszugang wirksam in Anspruch genommen werden kann. Während der Verwaltungsaufwand also nur zu berücksichtigen ist, ist die wirksame Inanspruchnahme des Informationszugangs in vollem Umfang zu gewähren.45
2. Der Gebührenrahmen
Die Gebühren sind in (fast) allen Informationsfreiheitsgesetzen beziehungsweise in den Kostenverordnungen gedeckelt. Die Höhe der Gebühren ist je nach Gesetz auf 500 € (z. B. IFG, UIG) bis 2.500 € (Sachsen) begrenzt. Das VIG enthält keine Obergrenze für die Gebühren.46 Baden-Württemberg hat keine einheitliche Kostenverordnung erlassen. Die Obergrenze richtet sich nach dem Gebührenrecht der informationspflichtigen Stelle; die Gebührentatbestände der informationspflichtigen Stellen des Landes müssen – anders als die Stellen der Kommunen – aber gemäß § 10 Abs. 3 S. 3 LIFG BW Höchstsätze enthalten.
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3. Ermittlung des Verwaltungsaufwands
Wie schon bei der Beurteilung einer „einfachen” Auskunft ist auch für die Bemessung der Gebühren der Verwaltungsaufwand entscheidend (vgl. § 10 Abs. 2 IFG). Der Verwaltungsaufwand ist der Ausgangspunkt für die Bemessung der Gebühren (Kostendeckungsprinzip), nicht aber das alleinige Kriterium („auch unter Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes”). Viele der Kostenverordnungen enthalten gestaffelte, zwei- oder dreistufige Gebührentatbestände. In ihnen werden etwa einfache Fälle, ein umfangreicher (erheblicher) Verwaltungsaufwand und ein außergewöhnlicher Verwaltungsaufwand unterschieden.47 Für jede Stufe gibt es einen eigenen Gebührenrahmen.
Beispiel 1: Auskünfte nach dem Gebührenverzeichnis der IFGGebV zum IFG
- 1. Stufe: mündliche und einfache schriftliche Auskünfte sind auch bei Herausgabe von wenigen Abschriften gebührenfrei.
-
2. Stufe: Die Erteilung einer schriftlichen Auskunft kostet zwischen 30 und 250 €.
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3. Stufe: Wenn im Einzelfall ein deutlich höherer Verwaltungsaufwand zur Zusammenstellung der Unterlagen entsteht, kostet die Anfrage zwischen 60 und 500 €.
Beispiel 2: Auskünfte nach dem Gebührenverzeichnis zum Bremer IFG:
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1. Stufe: Einfache Fälle, bei mehr als geringfügigem Verwaltungsaufwand (0,5 bis 3 Stunden), kosten 10–150 €.
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2. Stufe: Bei erheblichem Verwaltungsaufwand (3–8 Stunden) kostet die Auskunft 150–360 €.
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3. Stufe: Bei außergewöhnlich hohem Aufwand (mehr als 8 Stunden) kostet die Auskunft 360–500 €.
Um den Verwaltungsaufwand zu beziffern, setzt die informationspflichtige Stelle regelmäßig die Bearbeitungszeit ihrer Mitarbeiter*innen an (Personalaufwand). Sie ist dabei nicht gehalten, den Verwaltungsaufwand minutengenau zu ermitteln. Pauschalierungen und Typisierungen sind zulässig.48
Als Verwaltungsaufwand geltend gemacht werden können etwa die Antragsbearbeitung, die Aussonderung und Schwärzung von Unterlagen sowie die Durchführung des Informationszugangs.49
Grundsätzlich kann nur der Verwaltungsaufwand berücksichtigt werden, der spezifisch dem Antrag, für den Gebühren erhoben werden sollen, zuzurechnen ist.50
Dabei gilt, dass die Bearbeitung von Anträgen nach dem Informationsfreiheitsgesetz mittlerweile zum originären Aufgabengebiet der Behörde gehört.51 Hieraus folgt etwa, dass grundlegende Kenntnisse der Informationsfreiheitsgesetze bei den Sachbearbeiter*innen vorausgesetzt werden können. Umfangreiche Recherchen, die bei Vorhandensein entsprechender Kenntnisse nicht notwendig gewesen wären, können damit keine Gebührenlast auslösen.52 Gleiches gilt für Kosten, die durch unrichtige Sachbearbeitung seitens der informationspflichtigen Stelle verursacht worden sind.53 Ferner müssen sich die informationspflichtigen Stellen in ihrer Organisation, insbesondere der Aktenführung,54 auf die Bearbeitung von Anträgen auf Informationszugang einstellen. Verwaltungsinterne Besonderheiten oder Abläufe dürfen sich nicht zu Lasten der antragstellenden Person auswirken.55 Gleiches gilt für Organisationsmängel.56
4. Individuelle Gleichmäßigkeit vs. Kappungsgrenze
Hat die informationspflichtige Stelle den richtigen Gebührenrahmen ausgewählt, setzt sie die konkrete Höhe der Gebühren innerhalb dieses Rahmens nach pflichtgemäßem Ermessen fest. Die Gebührenberechnung ist deshalb nur beschränkt gerichtlich überprüfbar: Die Berechnung kann auf verschiedenen Wegen erfolgen – sie muss lediglich frei von Ermessensfehlern sein (vgl. § 114 S. 1 VwGO). Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner zweiten Entscheidung zu den Kostenfragen des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes entschieden, dass nicht nur die Berechnung nach dem Prinzip der individuellen Gleichmäßigkeit57 ermessensfehlerfrei ist, sondern dass die Gebührenhöhe solange unter Berücksichtigung des Verwaltungsaufwands bestimmt werden kann, wie der Gebührenrahmen nicht überschritten wird, und bei umfangreichem Verwaltungsaufwand der sich ergebende Betrag am oberen Gebührenrand gekappt wird. In dem der Entscheidung zu Grunde liegenden Verfahren hatte das Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI) seinen Verwaltungsaufwand bis zur jeweiligen Gebührenhöchstgrenze auf Basis eines reduzierten Mitarbeiterstundensatzes 1:1 auf den Antragsteller umgelegt. Das Bundesverwaltungsgericht konnte darin keinen Verstoß gegen das Verbot prohibitiver Wirkung des § 10 Abs. 2 IFG erkennen.58 Die informationspflichtigen Stellen können nach dieser Rechtsprechung im Ergebnis einen durchschnittlichen Stundensatz für die Sachbearbeiter*in ansetzen, dessen Höhe vom Dienstgrad abhängt und die Gebühr nach der Bearbeitungszeit festsetzen, solange sie die Kappungsgrenze beachten.59
5. Verbot prohibitiver Wirkung
Der Verwaltungsaufwand bleibt jedoch nicht das einzige Kriterium, denn die Antragsteller*innen müssen den Informationszugang nach § 10 Abs. 2 IFG und § 3 Abs. 1 UIG auch noch wirksam in Anspruch nehmen können. Die Normen sind Ausdruck des gesetzgeberischen Ziels, dass der Auskunftsanspruch jedermann zusteht, ohne hiervon durch erhebliche finanzielle Hürden abgeschreckt zu werden. Ob der Gebührenbescheid das Verbot prohibitiver Wirkung hinsichtlich der Höhe der Gebühren verletzt, ist nach objektiven Maßstäben zu bestimmen.60 Entscheidend ist, ob die Gebühr objektiv geeignet ist, potentielle Antragsteller*innen von der Geltendmachung ihres Anspruchs abzuhalten. In seiner ersten Entscheidung zu den Kosten des IFG hat das Bundesverwaltungsgericht eine Verletzung des Abschreckungsverbots angenommen:61 Das Bundesministerium des Innern (BMI) hatte ein einheitliches Informationsbegehren („Förderung des Sports durch das Bundesministerium des Innern”) zu 66 Sportverbänden in 66 Einzelanträge aufgeteilt und insgesamt Gebühren in Höhe von 12.676,25 € festgesetzt. Das BVerwG hat entschieden, dass die Aufspaltung eines einheitlichen Informationsbegehrens in eine Vielzahl von Einzelanträgen mit dem Verbot einer abschreckend wirkenden Gebührenerhebung unvereinbar ist. Wichtig ist das Verbot prohibitiver Wirkung insbesondere in Baden-Württemberg, denn dort gibt es keine einheitlichen Gebührendeckel (siehe oben). Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat in einem Fall eine abschreckende Gebühr bejaht, in dem ein in Anspruch genommenes Ministerium von einem Gebührenrahmen von bis zu 10.000 € ausgegangen war und bereits eine Gebühr von 8.000 € angekündigt hatte, bevor sie in Höhe von 1.500 € festgesetzt wurde.62
II. Auslagen
In welcher Höhe die Antragsteller*innen die Auslagen der informationspflichtigen Stelle ersetzen müssen, regeln die jeweiligen Kostenverordnungen des Bundes und der Länder. Hinsichtlich des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes hat das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass § 10 Abs. 3 S. 1 IFG lediglich zur Bestimmung der Gebührentatbestände und -sätze durch Rechtsverordnung ermächtigt, nicht aber zur Gestaltung der Auslagenerstattung.63 Daher ist von der Nichtigkeit der IFGGebV auszugehen, soweit sie die Auslagenerstattung betrifft.64 Es dürfen keine Auslagen nach der IFGGebV berechnet werden.
D. Verfahren
Die Kosten, die die Behörde für die Bearbeitung der Anfrage erhebt, werden in einem Verwaltungsverfahren festgesetzt. Das Verfahren folgt dem jeweiligen allgemeinen Kostengesetz des Bundes beziehungsweise der Länder, die sich ähneln und auf die im Einzelnen nicht näher eingegangen werden kann. Die Behörde, die über den Informationszugang entschieden hat, setzt die Kosten von Amts wegen fest (vgl. § 13 Abs. 1 S. 1 BGebG für den Bund). Sie soll die Gebührenfestsetzung mit der Sachentscheidung verbinden.65
Die Entscheidung über die Kosten ist dabei aber ein eigenständiger Verwaltungsakt im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG. Für die Begründung der Kostenentscheidung gelten daher die Anforderungen des § 39 VwVfG und die Betroffenen können – losgelöst von der Sachentscheidung – um Rechtsschutz gegen eine sie belastende Kostenentscheidung nachsuchen.66
I. Information und Beratung der Antragsteller*innen
Bei Anträgen nach dem Verbraucherinformationsgesetz sind die Antragsteller*innen über die voraussichtliche Höhe der Gebühren und Auslagen vorab zu informieren, sofern der Antrag nicht kostenfrei bearbeitet wird (§ 7 Abs. 1 S. 3 VIG). Eine vergleichbare Regel gibt es im IFG nicht. Das Bundesministerium des Innern hat in seinen 2005 erlassenen Anwendungshinweisen zum IFG den Standpunkt vertreten, die Behörde müsse die Antragsteller*innen nicht von Amts wegen vorab über die voraussichtlichen Kosten unterrichten. Nur bei erkennbar besonders hohen Kosten solle ein Hinweis erfolgen.67 Die Auffassung ist mit Blick auf die in § 25 VwVfG normierte, auch in IFG-Verfahren geltende allgemeine Beratungspflicht nicht nachzuvollziehen.68
Praxistipp: Bei komplexeren Anfragen solltest Du die Behörde darum bitten, die voraussichtlichen Kosten zu veranschlagen. Die Sachbearbeiter*in sollte dich dann hinsichtlich der voraussichtlichen Kosten beraten.
Aus dem Kreis der Länder haben Baden-Württemberg, Sachsen und Thüringen explizite Informationspflichten in ihre Gesetze aufgenommen.69 In Baden-Württemberg ist die besondere Fiktion der Antragsrücknahme zu beachten: Mit der Information über die voraussichtlich 200 € übersteigenden Kosten werden Antragsteller*innen dazu aufgefordert, sich darüber zu erklären, ob sie den Antrag weiterverfolgen wollen (sog. Konsultationsverfahren). Reagiert er*sie darauf nicht, gilt der Antrag kraft Gesetzes als zurückgenommen.70
Generell bewegt sich der Hinweis auf die voraussichtlichen Kosten in einem Spannungsfeld zwischen einer gebotenen Beratung der antragstellenden Person und einer damit möglicherweise verbundenen abschreckenden Wirkung.71 Antragsteller*innen, die ihre Anfrage bei FragDenStaat gestellt haben, haben – soweit sie Angaben zu Gebühren gemacht haben – in rund 46 % der Fälle ihre Anfragen nach einer Gebührenandrohung zurückgezogen.72
Neben der Tatsache, dass Kostenandrohungen immer ein gewisser „chilling effect” zukommt, dürfte für diesen Befund auch ausschlaggebend sein, dass die von der Behörde in Aussicht gestellten Kosten häufig sehr hoch gegriffen sind und ihnen keine sorgfältige Prognose des zu erwartenden Verwaltungsaufwands zugrunde liegt. So kündigte die Behörde in einem vom VGH Mannheim entschiedenen Fall etwa zunächst eine Gebühr von 8.000 € an, setzte später jedoch – immer noch rechtswidrig, aber doch deutlich reduziert – 1.500 € fest.73
Eine derartige Abschreckungspraxis ist rechtswidrig. Die informationspflichtige Stelle muss den Antragsteller*innen stattdessen dabei helfen, ihr Informationsbegehren zu präzisieren oder gegebenenfalls einzuschränken, um die voraussichtlichen Kosten zu minimieren.
II. Kostenvorschuss und Sicherheitsleistung
§ 15 Abs. 1 des Bundesgebührengesetzes gilt grundsätzlich auch für die Informationsfreiheitsgesetze des Bundes (IFG, VIG, UIG): Die Behörde kann eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung, die auf Antrag zu erbringen ist, von der Zahlung eines Vorschusses oder von der Leistung einer Sicherheit bis zur Höhe der voraussichtlich entstehenden Gebühren und Auslagen abhängig machen.
Ob die Behörde einen Vorschuss oder die Zahlung einer Sicherheitsleistung für die voraussichtlichen Kosten der Anfrage von den Antragsteller*innen anfordert, steht in ihrem Ermessen. In diesem Zusammenhang spielt das Verbot prohibitiver Wirkung jedoch eine zentrale Rolle, denn ein Kostenvorschuss kann die Antragsteller*innen abschrecken, ihren Anspruch auf Informationszugang weiterzuverfolgen. Deshalb ist § 15 Abs. 1 BGebG restriktiv anzuwenden.74 Die Zahlung eines Kostenvorschusses und die Leistung von Sicherheiten kommen also nur ausnahmsweise in Betracht, nämlich dann, wenn Anhaltspunkte dafür vorhanden sind, dass ohne die Vorauszahlung das Haushaltsinteresse gefährdet wäre.75 Das ist nicht schon dann der Fall, wenn der Verwaltungsaufwand für den Informationszugang hoch ist und möglicherweise die nach dem einschlägigen Gebührenrahmen vorgesehene Höchstgebühr übersteigt. Stattdessen muss zusätzlich auch der Zahlungsausfall der Kostenschuldner*in drohen.76
Die Verwaltungskostengesetze der Länder sehen ähnliche Regeln für den Vorschuss und die Sicherheitsleistung vor.77 Die dargestellten Maßstäbe sind weitgehend auf das Landesrecht übertragbar.
III. Kostenerhebung durch private informationspflichtige Stellen
Verlangt eine private informationspflichtige Stelle78 Kosten für die Bearbeitung einer Anfrage, gelten grundsätzlich dieselben Maßstäbe wie bei Behörden. § 12 Abs. 4 UIG sieht dies ausdrücklich vor. Die Erhebung der Kosten erfolgt – mangels entsprechender Befugnisse der privaten Stelle– allerdings nicht durch den Erlass eines Verwaltungsakts.79
Kurzfassung/Abstract
Der Beitrag beschäftigt sich mit den möglichen Kosten, die im Zusammenhang mit Anträgen auf Informationszugang für die Antragsteller*innen entstehen können. Er gibt einen Überblick über allgemeine Grundsätze des Kostenrechts sowie informationsfreiheitsrechtliche Besonderheiten. Die gesetzlichen Regelungen auf Bundesebene sowie in den verschiedenen Bundesländern werden unter Einbeziehung der maßgeblichen Rechtsprechung dargestellt. Darüber hinaus erhalten Antragsteller*innen Tipps, wie sie die Kosten für ihre Anfragen möglichst gering halten können und in welchen Konstellationen eine Kostenerhebung nicht zulässig ist.
The article lays out the costs that applicants of freedom of information requests can be charged with. It gives an overview of the general principles of cost law and shows particularities concerning freedom of information law. The authors outline relevant federal and state law as well as jurisprudence and focus especially on showing applicants how to keep costs to a minimum and under which circumstances no costs may be charged.
Keywords
Informationsfreiheitsrecht, Kosten, Gebühren, Auslagen, Verwaltungsaufwand
freedom of information, costs, fees, expenses, administrative burden
Autor*innen
Lorenz Dudew, ORCID-ID: 0009-0004-9404-8810, Leipzig, lorenz.dudew@posteo.de
Hannah Vos, ORCID-ID: 0009-0008-3529-0892, Open Knowledge Foundation Deutschland e.V., Singerstr. 109, D-10179 Berlin, hannah.vos@okfn.de