Verfahren

Der Beitrag stellt das Verwaltungsverfahren im Zusammenhang mit Anträgen auf Informationszugang von der Antragstellung bis zur Entscheidung umfassend dar.

von Anna Gilsbach, Hannah Vos

Die Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze des Bundes und der Länder regeln das Verwaltungsverfahren, das mit der Stellung eines Antrags auf Informationszugang beginnt, ausführlich, aber nicht umfassend. Die allgemeinen Regeln der Verwaltungsverfahrensgesetze (VwVfG) des Bundes und der Länder bleiben ergänzend anwendbar, wenn es keine spezielle Regel in den Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen gibt.¹

Im Verwaltungsverfahren haben die angefragten Behörden dafür zu sorgen, dass dem materiellen Anspruch auf Informationsfreiheit zur größtmöglichen Wirksamkeit verholfen wird.² Dies entspricht dem Sinn und Zweck der Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze. Bei Bedarf sollte die Behörde hieran erinnert werden.

A. Antrag

Der individuelle Zugang zu Informationen wird nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG), dem Umweltinformationsgesetz (UIG), dem Verbraucherinformationsgesetz (VIG) und den Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen der Länder auf Antrag gewährt.³ Vorliegen muss die Antragsberechtigung der antragstellenden Person, außerdem muss der Antrag bestimmten inhaltlichen Anforderungen genügen.

I. Antragsberechtigung

Die Antragsberechtigung ist in den verschiedenen Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen umfassend ausgestaltet. Gemäß § 1 Abs. 1 S. 1 IFG kann „jeder” den Anspruch auf Informationszugang geltend machen. Die weiteren Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze des Bundes und die der Länder formulieren ähnlich.⁴

Diese weitestgehend unbeschränkte Fassung des Kreises der Anspruchsberechtigten ist in Anbetracht der Ziele der Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze folgerichtig. Hiermit wird anerkannt, dass der Staat gegenüber den Bürger*innen über einen Informationsvorsprung verfügt. Dieser soll durch die Informationszugangsansprüche verringert und Geheimhaltung durch Transparenz ersetzt werden. Denn in der Informationsgesellschaft ist der Zugang zu Wissen Voraussetzung dafür, Bürgerrechte effektiv wahrzunehmen und staatliche Entscheidungen überprüfen und beeinflussen zu können. Beides ist unerlässlich in einem Gemeinwesen, das sich als demokratisch verfasst versteht.⁵ Dies betonen die Gesetzesbegründungen der verschiedenen Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze des Bundes und der Länder zurecht.

1. Natürliche Personen

Von den verschiedenen Formulierungen des anspruchsberechtigten Personenkreises in den Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen des Bundes und der Länder ist ausnahmslos die natürliche Person, also alle Menschen, erfasst. Sie ist entweder ausdrücklich als solche genannt, im Übrigen ist sie von den Begriffen „jede Person” oder „jeder” (etwa § 1 Abs. 1 S. 1 IFG) erfasst.

Nach § 1 BGB beginnt die Rechtsfähigkeit mit der Geburt des Menschen. Weitere Voraussetzungen, um berechtigt zu sein, einen Antrag auf Informationszugang zu stellen, stellen die Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze nicht auf. Geschäftsfähigkeit ist keine Voraussetzung. Auch Minderjährige können deshalb Anspruch auf Informationszugang haben.⁶ Unerheblich sind für die Antragsberechtigung Staatsangehörigkeit, Wohnsitz und Aufenthaltsort.⁷

Der Beruf der antragstellenden natürlichen Person spielt im Hinblick auf ihren Anspruch nach den Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen des Bundes und der Länder für die Antragsberechtigung keine Rolle. Sie ist unabhängig davon natürliche Person und somit antragsberechtigt.⁸ Das gilt auch dann, wenn ein Beruf Informationsrechte nach anderen Anspruchsgrundlagen ermöglicht. So verdrängt ein presserechtlicher Auskunftsanspruch den Anspruch auf Informationszugang aus § 1 Abs. 1 IFG nicht,⁹ sondern dieser kann von Journalist*innen unabhängig davon geltend gemacht werden. Dies ist deswegen relevant, weil der presserechtliche Auskunftsanspruch grundsätzlich keine Akteneinsicht oder die Aushändigung von Kopien umfasst, sondern lediglich Auskünfte.¹⁰ Beide Ansprüche können sich daher ergänzen und entsprechend genutzt werden.¹¹

Landtags- oder Bundestagsabgeordnete können parlamentarische Kontrollrechte in Anspruch nehmen. Es ist dennoch nicht ersichtlich, warum sie dadurch ihre Antragsberechtigung als natürliche Personen verlieren sollten.¹² Für das IFG NRW, das als einziges Informationsfreiheitsgesetz lediglich natürliche Personen als antragsberechtigt anerkennt, hat das OVG Nordrhein-Westfalen entschieden, dass Landtagsabgeordnete in dieser Eigenschaft nicht antragsberechtigt sind, weil ihnen nur organschaftliche Statusrechte zustünden und das IFG NRW sich an Bürger*innen richte, so dass sie von dessen Zielsetzung nicht erfasst seien.¹³ Überzeugend ist dies nicht. Es ist nicht erkennbar, warum Abgeordnete der Landesregierung nicht (auch) als Bürger*innen gegenübertreten können und ein entsprechendes Informationsinteresse haben sollten. Soweit das OVG Nordrhein-Westfalen darauf verweist, dass Abgeordnete Anspruch auf die Beantwortung von parlamentarischen Anfragen hätten, so deckt sich dieser – ebenso wie der presserechtliche Auskunftsanspruch – nicht mit den Ansprüchen aus den Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen.

2. Juristische Personen

Mit Ausnahme des IFG NRW, das als Antragsberechtigte in § 4 Abs. 1 nur natürliche Personen nennt, erfassen die Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze auch juristische Personen. Entweder sind sie ausdrücklich als solche genannt oder sie sind wie natürliche Personen „jeder”. Als juristische Personen sind dabei nur solche zu verstehen, die eine eigene Rechtspersönlichkeit haben, also rechtsfähig sind.¹⁴

a) Juristische Personen des Privatrechts

Antragsberechtigt sind juristische Personen des Privatrechts. Hierzu gehören etwa eingetragene Vereine, GmbHs, eingetragene Genossenschaften, privatrechtliche Stiftungen, und Aktiengesellschaften. Wie bei den natürlichen Personen ist auch bei den juristischen Personen nicht Voraussetzung, dass diese ihren Sitz im Inland haben oder dass sie nach deutschen Recht gegründet und rechtsfähig sind.¹⁵

Erfasst sind auch juristische Personen, die zwar privatrechtlich organisiert sind, sich aber ganz oder teilweise in öffentlicher Hand befinden, etwa aufgrund von Privatisierungen. Ein solches Verständnis mag auf den ersten Blick systemfremd erscheinen, weil sich so sozusagen der Staat sich selbst gegenüber auf Informationszugangsrechte berufen kann. Im Ergebnis ist dies aber folgerichtig. Zunächst ist zu berücksichtigen, dass auch juristische Personen des Privatrechts in öffentlicher Hand grundrechtsberechtigt sein können.¹⁶ Eine entsprechende Auslegung entspricht auch dem Sinn und Zweck der Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze. Ausweislich ihrer Gesetzesbegründungen beabsichtigen diese, ausnahmslos zu mehr Transparenz beizutragen und dadurch Kontrolle staatlichen Handelns zu ermöglichen. Angesprochen sind dabei zwar insbesondere Bürger*innen. Es fördert diesen Zweck aber auch, dass juristische Personen des Privatrechts (teilweise) in öffentlicher Hand Informationszugangsansprüche geltend machen können.¹⁷ Sie sind entsprechend auch ohne weitere Einschränkung sowohl vom Wortlaut der Gesetze umfasst, die „jeden” für antragsberechtigt erklären, als auch von denen, die juristische Personen des Privatrechts ausdrücklich nennen.¹⁸

b) Juristische Personen des öffentlichen Rechts

Juristische Personen des öffentlichen Rechts sind von manchen Informationsfreiheitgesetzen von vornherein als Antragsberechtigte ausgeschlossen. In § 3 Nr. 1 LIFG BW, § 1 Abs. 2 IFG MV sowie § 4 Abs. 1 ThürTG sind ausdrücklich nur juristische Personen des Privatrechts als antragsberechtigt vorgesehen. § 1 Abs. 1 S. 3, Abs. 2 S. 1 LTranspG RP hingegen nennt juristische Personen öffentlichen Rechts ausdrücklich als antragsberechtigt, wenn sie Grundrechtsträger sind. Auch das saarländische Informationsfreiheitsgesetz erkennt solche juristischen Personen als Antragsberechtige an, schränkt in § 1 Abs. 2 SIFG aber ein, dass ein Anspruch auf Informationszugang zur Ausübung des jeweiligen Grundrechts geltend gemacht werden muss.

Bei den übrigen Gesetzen sind juristische Personen des öffentlichen Rechts vom Wortlaut zwar erfasst. Es ließe sich wie bei den juristischen Personen des Privatrechts in öffentlicher Hand argumentieren, dass sie regelmäßig als antragsberechtigt anzusehen seien. Dies sollte aber differenzierter betrachtet werden. In § 1 Abs. 1 S. 1 und 2 IFG ist vorgesehen, dass staatliche Stellen in erster Linie Anspruchsverpflichtete sind. Die Gesetzesbegründung zum IFG geht trotz des Wortlautes, wonach „jeder” anspruchsberechtigt ist, davon aus, dass dies juristische Personen des öffentlichen Rechts nicht umfasse. Für diese gebe es „stattdessen Amtshilfevorschriften, Auskunfts(verschaffungs)rechte oder Übermittlungsbefugnisse und -pflichten”.¹⁹ Der Gesetzgeber will sie also jedenfalls nicht uneingeschränkt zum Kreis der Anspruchsberechtigten zählen. Es ist auch nicht Zweck des IFG, den Informationsaustausch von öffentlichen Stellen untereinander zu regeln, dazu dienen die in der Gesetzesbegründung genannten Rechte und Vorschriften.

Solche stehen jedoch nicht allen juristischen Personen öffentlichen Rechts zur Verfügung, so dass ihr vollständiger Ausschluss nicht mit der Gesetzesbegründung begründet werden kann. Zudem ist – wie es im LTranspG RP und im SIFG deutlich wird – zu berücksichtigen, dass es juristische Personen des öffentlichen Rechts gibt, die einerseits anerkannte Grundrechtsträger sind und deren Antragsberechtigung andererseits den Zielen der Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze entspricht. Dies gilt etwa für öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten sowie Universitäten und andere Forschungseinrichtungen.²⁰ Kirchen und andere Religionsgemeinschaften haben häufig öffentlich-rechtliche Rechtsformen. Sie sind aber nicht Bestandteil des Staates, sondern können sich ihm gegenüber auf eigene Rechte berufen. Letzteres gilt auch für kommunale Selbstverwaltungskörperschaften. Gemäß § 1 Abs. 1 IFG können außerhalb der Bundesverwaltung stehende Selbstverwaltungsträger auch nicht anspruchsverpflichtet sein. Ihre Antragsberechtigung wird daher zurecht angenommen.²¹ Dies gilt auch für Fraktionen in Landesparlamenten. Sie wirken an der Kontrollfunktion des Parlamentes mit und sind maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung²² – damit entspricht ihre Tätigkeit den Zielen der Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze.

3. Personenmehrheiten und „Strohpersonen”

Auch Mehrheiten von natürlichen Personen, die nicht im formalen Sinne juristische Personen des Privatrechts sind, können antragsbefugt sein. § 3 Nr. 1 LIFG BW bestimmt ausdrücklich, dass Zusammenschlüsse von natürlichen Personen antragsbefugt sind, soweit diese organisatorisch hinreichend verfestigt sind.²³ § 1 Abs. 2 S. 1 IFG MV räumt Personenvereinigungen die Antragsbefugnis ein. Ebenso § 3 Abs. 2 S. 1 LTranspG RP und § 4 Abs. 1 ThürTG, die nichtrechtsfähige Personenvereinigungen einschließen. Obwohl § 1 BbgAIG bereits „jedem” das Recht auf Akteneinsicht einräumt, ist in § 9 Abs. 1 BbgAIG zusätzlich geregelt, dass Bürgerinitiativen und Verbände zur Beeinflussung öffentlicher Angelegenheiten im Sinne des Art. 21 Abs. 3 der Verfassung des Landes Brandenburg antragsbefugt sind. Insoweit sind Personenmehrheiten also ohne weiteres antragsberechtigt.

Auch die Gesetze, die „jedem” die Antragsbefugnis einräumen, erfassen nach ihrem Wortlaut Personenmehrheiten. In der Gesetzesbegründung zum IFG wird dennoch davon ausgegangen, dass Bürgerinitiativen und Verbände als solche nicht antragsbefugt seien, dafür aber die einzelnen Mitglieder.²⁴ Dies kann sich schon nicht auf die Bürgerinitiativen und Verbände beziehen, die als juristische Person des Privatrechts organisiert sind. Bereits deshalb überzeugt die Gesetzesbegründung in ihrer Allgemeinheit hier nicht. Bürgerinitiativen und Verbände von der Antragsbefugnis auszunehmen entspricht auch weder dem Wortlaut von § 1 Abs. 1 S. 1 IFG, noch dem Gesetzeszweck. In ihnen schließen sich Bürger*innen mit dem Ziel zusammen, Einfluss auf politische Entscheidungen zu nehmen und staatliches Handeln zu kontrollieren – dies entspricht dem Gesetzeszweck des IFG vollständig. Entgegen der Gesetzesbegründung ist es daher überzeugender, die Antragsberechtigung von Bürgerinitiativen und Verbänden zu bejahen.

Auch wenn möglich ist, dass es für das IFG des Bundes im Einzelfall von informationspflichtigen Stellen verneint wird, sollte nicht unbedingt darauf ausgewichen werden, dass eine natürliche Person statt einer Bürgerinitiative o. ä. den Antrag stellt, wie es die Gesetzesbegründung vorschlägt. Ein solches Vorgehen durch „Strohpersonen” ist für diese als natürliche Personen zwar unproblematisch möglich²⁵ und kann auch bei anderen Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen erforderlich werden, in denen die Antragsbefugnis von nicht-rechtsfähigen Personenmehrheiten nicht eindeutig geregelt²⁶ oder wie in § 4 Abs. 1 IFG NRW ausdrücklich ausgeschlossen ist. Zu bedenken ist aber, dass die „Strohperson” dann das Kostenrisiko für Gebühren im Verwaltungsverfahren und ggf. Kosten eines Gerichtsverfahrens trägt. Da sie es ist, die bei erfolgter Zugänglichmachung die Informationen erhält, ist sie auch (mit)verantwortlich für mögliche Rechtsverstöße durch ihre Weitergabe und Nutzung.

Nennenswerte Rechtsprechung, die Bürgerinitiativen und Verbände ausdrücklich von der Antragsbefugnis ausnimmt, ist bisher nicht vorhanden. Außer in Nordrhein-Westfalen, wo der Wortlaut der Norm dies ausschließt,²⁷ können Bürgerinitiativen und Verbände, die eine gewisse zeitliche, personelle und thematische Kontinuität aufweisen,²⁸ Anträge auf Informationszugang daher als solche stellen. Das Risiko, dass ihnen im Verwaltungsverfahren die Antragsbefugnis nicht zuerkannt wird, dürfte gering sein und eine solche Entscheidung ließe sich gerichtlich überprüfen. Dies könnte zu einer richterlichen Rechtsfortbildung im Sinne einer Klarstellung der Antragsbefugnis von Personenmehrheiten beitragen. Für das UIG hat das Bundesverwaltungsgericht bereits klargestellt, dass Rechtsfähigkeit keine Voraussetzung für die Antragsberechtigung ist und auch Bürgerinitiativen antragsberechtigt sind.²⁹

Anerkannt ist im Übrigen, dass teilrechtsfähige Vereinigungen antragsbefugt sind. Hierzu gehören die offene Handelsgesellschaft (OHG), die Kommanditgesellschaft (KG),³⁰ die Partnerschaftsgesellschaft (PartGG),³¹ die Gesellschaft bürgerlichen Rechts (GbR), die inzwischen zivilrechtlich als rechtsfähig anerkannt ist und auch der nicht-rechtsfähige Verein, der ebenfalls zivilrechtlich überwiegend als rechtsfähig angesehen wird. Auch Gewerkschaften und die Verbände von Parteien³² sind antragsbefugt.³³

II. Form und Inhalt des Antrags

Ein individueller Informationszugang für eine konkrete Person erfolgt nach den Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen des Bundes und der Länder nur auf Antrag, von sich aus darf eine informationspflichtige Stelle einer individuellen Person grundsätzlich keine Informationen zugänglich machen.³⁴ Alle Gesetze regeln das Antragserfordernis für den Individualanaspruch entweder ausdrücklich oder setzen es konkludent voraus.³⁵

1. Antragstellende Person

Antragsteller*innen müssen im Verwaltungsverfahren handlungsfähig sein, um einen Antrag auf Informationszugang stellen zu können.³⁶ Dies richtet sich nach § 12 VwVfG.

a) Natürliche Personen

Danach sind zunächst alle Menschen handlungsfähig, die geschäftsfähig sind. Das sind grundsätzlich alle Volljährigen.³⁷ Steht eine volljährige Person unter rechtlicher Betreuung,³⁸ ändert das nichts an ihrer Geschäftsfähigkeit und damit auch nicht an ihrer Handlungsfähigkeit in Bezug auf die Stellung eines Antrages auf Informationszugang. Zu beachten ist aber, dass rechtliche Betreuer*innen innerhalb ihres Aufgabenkreises – zu dem die Regelung von Behördenangelegenheiten gehören kann – gesetzliche Vertreter*innen der betreuten Person sind. Auch wenn diese daher selbst wirksam Verfahrenshandlungen wie eine Antragstellung vornehmen kann, kann die*der Betreuer*in das Verfahren übernehmen und weiterführen. Geschieht dies, ist die betreute Person von diesem Zeitpunkt an selbst nicht mehr handlungsfähig in dem Verfahren, und zwar unabhängig davon, ob die*der Betreuer*in es in ihrem Sinne weiterführt.³⁹

Minderjährige sind beschränkt geschäftsfähig und müssen sich grundsätzlich von ihren gesetzlichen Vertreter*innen vertreten lassen, um handlungsfähig zu sein. Dies ist auch bei der Stellung von Anträgen auf Informationszugang grundsätzlich erforderlich.

§ 12 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG sieht aber u.a. dann die eigene Handlungsfähigkeit von Minderjährigen vor, wenn öffentlich-rechtliche Vorschriften sie für einen bestimmten Bereich regeln.⁴⁰ Für die Stellung von Anträgen auf Informationszugang ist eine solche Regelung nicht vorhanden. Es wird jedoch vertreten, dass Minderjährige auch über die ausdrücklichen gesetzlichen Regelungen hinaus in Verwaltungsverfahren handlungsfähig sein können. Abgewogen wird jeweils in Bezug auf das konkrete Grundrecht, ob die nötige Reife und Einsichtsfähigkeit vorliegen, um dieses Recht gegenüber Verwaltung und Gerichten ohne Hilfe von gesetzlichen Vertreter*innen geltend zu machen. Gerichtlich anerkannt wurde dies z.B. für die Nutzung einer öffentlichen Bibliothek durch einen 16-jährigen.⁴¹ Vertreten wird mit Blick auf die Meinungs-, Informations- und Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG auch, dass Schüler*innen ab 14 Jahren für die Mitarbeit an und Redaktion einer Schülerzeitung als handlungsfähig anzusehen sind.⁴² In Bezug auf das Petitionsrecht aus Art. 17 GG genügt es für die Handlungsfähigkeit, dass die*der Petent*in ihre*seine Gedanken in Form einer Petition zum Ausdruck bringen kann.⁴³ Geht man von diesen Fallgestaltungen aus, kann auch die Handlungsfähigkeit Minderjähriger für die Stellung von Anträgen auf Informationszugang angenommen werden – dies spätestens dann, wenn sie z.B. im Rahmen der Mitarbeit an einer Schülerzeitung oder zur Nutzung der erlangten Informationen im Schulunterricht erfolgt. Auch darüber hinaus ist die Handlungsfähigkeit Minderjähriger ab etwa 14 Jahren für die Stellung von Anträgen auf Informationszugang und die Führung des sich anschließenden Verwaltungsverfahrens aber zu befürworten. Es handelt sich dabei um einen den genannten Fallgruppen vergleichbaren Fall, für den nicht ersichtlich ist, warum hier nicht auch von der nötigen Einsichtsfähigkeit und Reife ausgegangen werden sollte.

Es ist aber zu berücksichtigen, dass diese Ansicht in der juristischen Literatur auch abgelehnt wird, weil es für die Verwaltung kaum zu leisten sei, jeweils zu prüfen, ob die nötige Einsichtsfähigkeit und Reife der*des Minderjährigen für ein bestimmtes Verfahren vorliege.⁴⁴ Auch eine endgültige gerichtliche Klärung in Bezug auf die Stellung von Anträgen auf Informationszugang durch Minderjährige steht noch aus. Sofern die informationspflichtige Stelle bei Antragstellung also überhaupt prüft, ob die antragstellende Person schon volljährig ist – was nicht routinemäßig geschieht – kann es sein, dass sie die Bearbeitung des Antrags wegen fehlender Handlungsfähigkeit ablehnt. Falls keine Vertretung durch die gesetzlichen Vertreter*innen erfolgen kann oder soll, lohnt sich die gerichtliche Klärung dieser Frage.

b) Juristische Personen und Personenmehrheiten

Juristische Personen oder Vereinigungen müssen sich bei der Stellung von Anträgen auf Informationszugang gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG durch ihre gesetzlichen Vertreter*innen oder sonstige Beauftrage vertreten lassen.

Für juristische Personen richtet es sich nach dem einschlägigen materiellen Recht, wer vertretungsberichtigt ist. Vereine,⁴⁵ Stiftungen bürgerlichen Rechts⁴⁶, Genossenschaften⁴⁷ und AGs⁴⁸ werden durch ihren Vorstand bzw. bei Regelung von deren Berechtigung durch einzelne Vorstandsmitglieder vertreten. GmbHs⁴⁹ werden durch die Geschäftsführung vertreten, auch hier ist eine Einzel- oder Gesamtvertretung möglich. GbR⁵⁰ und OHG⁵¹ werden durch die Gesellschafter*innen vertreten, auch hier ist Einzel- oder Gesamtvertretung möglich. Im Zweifel ergibt sich die Vertretungsbefugnis aus der Satzung, dem Gesellschaftsvertrag und/oder dem Handelsregister.

Soweit in § 12 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG von „Vereinigungen” die Rede ist, ist dies für den Bereich der Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze für die oben⁵² dargestellten teil- oder nicht rechtsfähigen Personenmehrheiten relevant, die keine gesetzlich geregelten Vertreter*innen haben. Da wie oben dargestellt von ihrer Antragsberechtigung auszugehen ist, muss es ihnen möglich sein, Anträge durch von ihnen als Gruppe bestimmte Beauftragte zu stellen. Wie oben schon erwähnt, liegt klärende Rechtsprechung zu dieser Frage bisher kaum vor. Um zu vermeiden, dass die Person, die den Antrag stellt, selbst als Antragsteller*in angesehen wird und sie so auch die Kostenfolgen treffen etc., sollte im Antrag deutlich gemacht werden, dass sie nicht für sich selbst handelt, sondern z.B. für eine Bürgerinitiative. Sieht die informationspflichtige Stelle darin ein Problem, kann diese Frage gerichtlich geklärt und so zur Klarstellung beigetragen werden.

Praxistipp zur Antragstellung für Personenmehrheiten: Da es sich hierbei um eine in der Rechtsprechung noch nicht geklärte Frage handelt, dokumentiert, dass ihr als antragstellende Person für die Gruppe handelt und von dieser hierzu beauftragt wurdet. Dies sollte dem Antrag nicht beigefügt werden, aber für den Fall vorhanden sein, dass die informationspflichtige Stelle die antragstellende Person nicht als Beauftragte akzeptiert und den Antrag als ihren eigenen werten will. Für das sich ggf. anschließende Widerspruchs- und ggf. Klageverfahren kann eine solche Dokumentation hilfreich sein.

2. Angabe von Namen und Anschrift

Nicht immer soll bei einem Antrag auf Informationszugang die Identität der antragstellenden Person offengelegt und/oder angegeben werden, unter welcher Anschrift sie wohnt. Hierfür kann es verschiedene Gründe geben. Für die Bearbeitung eines Antrags auf Informationszugang ist es für die Behörde praktisch grundsätzlich nicht erforderlich, die Identität der antragstellenden Person zu kennen und/oder ihre Wohnanschrift bzw. Meldeadresse zu erhalten. Dennoch bestehen Behörden häufig darauf und akzeptieren teilweise auch die Antragstellung über die Plattform FragDenStaat mit einer eigens für die Anfrage generierten E-Mail-Adresse nicht.

Ob die Angabe eines (richtigen) Namens und einer Wohn- oder Meldeadresse erforderlich ist, ist in der Literatur umstritten. Schoch geht davon aus, dass Rechtssicherheit und Rechtsklarheit es erfordern würden, dass die Identität der antragstellenden Person feststehe. Es gebe sonst auch praktische Probleme mit der Bekanntgabe der Entscheidung und beim Anfall von Gebühren. Er hält es außerdem für einen Widerspruch, wenn einerseits von der Verwaltung Transparenz gefordert werde, ein*e Antragsteller*in hierzu selbst aber nicht bereit sei und anonym oder pseudonym auftreten wolle.⁵³ Hierbei verkennt er, dass die Bürger*in, die sich gegenüber dem Staat auf Grundrechte berufen kann – u.a. auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung –, nicht mit der Verwaltung gleich gesetzt werden kann, die ihr als Staat, und damit versehen mit der entsprechenden staatlichen Macht und den damit verbundenen Befugnissen, gegenübertritt. In dieser Konstellation für staatliche Stellen anonym bleiben zu wollen ist, insbesondere in brisanten Angelegenheiten, nachvollziehbar. Es entspricht auch dem Zweck von Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen, die Angabe von Identität und Wohn- bzw. Meldeadresse nicht zur Voraussetzung der Bearbeitung eines Antrages zu machen. Die Befürchtung, aufgrund der Antragstellung „behördenbekannt” zu werden und hierdurch evtl. Nachteile zu erleiden oder besonders beobachtet zu werden, kann davon abschrecken, das Recht auf Informationszugang in Anspruch zu nehmen. Angesichts dessen, dass es sich bei dem Anspruch auf Informationszugang um einen materiell voraussetzungslosen Anspruch handelt, der gerade dazu dienen soll, eine möglichst weitgehende Transparenz der Verwaltung zu schaffen, ist dies zu vermeiden und eine Angabe der Identität lediglich im Ausnahmefall zu fordern.⁵⁴

So geht die Gesetzesbegründung zum IFG des Bundes zwar davon aus, dass die Behörde in der Lage sein müsse, die Identität der antragstellenden Person festzustellen. Sie verweist diesbezüglich aber lediglich darauf, dass einem Drittzubeteiligenden diese bekannt gegeben werden müsse, bevor dieser darüber entscheide, ob er mit der Bekanntgabe seiner personenbezogenen Daten (§ 5 Abs. 1 IFG) oder von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen (§ 6 S. 2 IFG) einverstanden ist.⁵⁵

Ansonsten sieht das IFG des Bundes die Angabe von Namen und Adresse als Voraussetzung für die Antragsbearbeitung nicht vor. Dies erkennt auch Schoch an, der zutreffend davon ausgeht, dass das Verfahrensermessen der Behörde hierfür nicht genügt, da es sich um einen Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung handelt.⁵⁶ Trotz der Ausführungen in der Gesetzesbegründung ist eine Weitergabe der Identität der antragstellenden Person im IFG auch in Fällen, die personenbezogene Daten oder Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse betreffen, nicht geregelt. Da gemäß § 5 Abs. 1 IFG die Informationen bei fehlender Einwilligung des Drittbetroffenen auch dann zugänglich zu machen sind, soweit das Informationsinteresse der antragstellenden Person das schutzwürdige Interesse des Dritten am Ausschluss des Informationszugangs überwiegt, ist auch nicht ersichtlich, warum die Identität der antragstellenden Person Dritten regelmäßig bekannt gegeben werden sollte.⁵⁷ In der Rechtsprechung wird dennoch davon ausgegangen, dass in Fällen mit Drittbeteiligung, aber auch wenn Grund zu der Annahme besteht, dass die antragstellende Person nicht existiert, wenn der Verdacht besteht, dass der Antrag auf Informationszugang rechtsmissbräuchlich gestellt wurde oder wenn die antragstellende Person bereits über die begehrten Informationen verfügt, die Bekanntgabe der Identität und einer Adresse gefordert werden könne.⁵⁸ Auch in diesen Fällen ist aber zu fordern, dass konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Angaben erforderlich sind und die informationspflichtige Stelle muss dies im Einzelfall prüfen.

Einige Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze beinhalten ausdrückliche Vorgaben in Bezug auf die Angabe von Namen und Adresse. Das VIG regelt in § 4 Abs. 1 S. 3, dass Name und Anschrift der antragstellenden Person im Antrag enthalten sein „sollen”. In § 7 Abs. 1 S. 3 BremIFG heißt es, dass die Behörde verlangen „kann”, dass die antragstellende Person ihre Identität nachweist. Die informationspflichtige Stelle muss also ihr Ermessen ordnungsgemäß ausüben und kann nicht routinemäßig den Nachweis der Identität verlangen, wenn auch in Bezug auf das VIG davon auszugehen ist, dass die Angabe der Regelfall und die Anonymität die Ausnahme ist. In § 11 Abs. 2 S. 1 LTranspG RP ist vorgesehen, dass bereits der Antrag auf Informationszugang die Identität der antragstellenden Person erkennen lassen muss. § 10 Abs. 2 S. 1 SächsTG sieht sogar vor, dass der Antrag Name und Adresse enthalten muss.

Die von Schoch angenommenen praktischen Probleme bei einer anonymen Antragstellung stellen sich nicht. Für die Bekanntgabe der Entscheidung kann von der antragstellenden Person eine Person oder Stelle zur Entgegennahme bestimmt werden. Sollten Gebühren anfallen, können diese im Wege der Vorauszahlung beglichen werden.⁵⁹

Höchstrichterliche Rechtsprechung gibt es zu der Frage, ob die Angabe von Namen und Wohnanschrift erforderlich ist, bisher nicht. Das OVG Münster hat jedoch zum IFG des Bundes entschieden, dass das Bundesinnenministerium nicht grundsätzlich eine Postanschrift fordern darf, wenn ein Antrag per E-Mail gestellt wird, und zwar auch dann nicht, wenn es sich um eine allein für die Antragstellung generierte E-Mail-Adresse der Plattform FragDenStaat handelt. Die Pflicht, eine Postadresse anzugeben, ergebe sich weder aus dem IFG noch aus den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Verfahrensvorschriften.⁶⁰

Das VG Augsburg hat für das VIG entschieden, dass es für dessen § 4 Abs. 1 S. 3, nach dem Name und Anschrift der antragstellenden Person im Antrag enthalten sein „sollen”, genügt, wenn eine c/o-Adresse angegeben wird. Denn auch unter einer solchen könne die informationspflichtige Stelle eine antragstellende Person erreichen. Dies sei ausreichend, eine Wohnanschrift weder für die Bearbeitung des Antrags noch für die Bekanntgabe der Entscheidung erforderlich.⁶¹

Für ein verwaltungsgerichtliches Verfahren über einen Anspruch nach dem IFG hielt das VG Wiesbaden es für ausreichend, wenn eine c/o-Adresse des Arbeitsplatzes angegeben wird, sofern die*der Kläger*in unter dieser eindeutig identifiziert werden könne und ladungsfähig sei. Letzteres sei der Fall, wenn sie und ihre Funktion so konkret bezeichnet würden, dass davon ausgegangen werden könne, dass eine Zustellung durch Übergabe an der angegebenen Adresse möglich sei.⁶²

Praxistipp zur Antragstellung ohne Angabe einer Postadresse: Eine vollständig anonyme Antragstellung ohne Angabe eines Namens dürfte zwar kaum möglich sein – außer evtl. telefonisch oder persönlich. Das Verwenden einer E-Mail-Adresse der Plattform FragDenStaat oder die Angabe einer c/o-Adresse dürften in den meisten Fällen jedoch von den angefragten Behörden schon nicht thematisiert werden, auch dann nicht, wenn ein anderer Name als der eigene gewählt wird. Wird der Behörde dies bekannt, wird es jedoch schwierig werden. Besteht die informationspflichtige Stelle bei Angabe des richtigen Namens schon bei Antragseingang auf die Angabe einer Wohn- oder Postadresse, bittet unter Verweis auf die oben zitierte Rechtsprechung zunächst um Überprüfung.⁶³

3. Form der Antragstellung

Die Form der Antragstellung ist in § 7 IFG nicht vorgeschrieben.⁶⁴ Gestellt werden kann ein Antrag daher per Brief, Fax oder E-Mail, aber auch mündlich/telefonisch. Auch durch schlüssiges Handeln ist eine Antragstellung möglich. Ebenso durch die elektronische Form gemäß § 3a VwVfG, in der eine qualifizierte elektronische Signatur die Unterschrift ersetzt.⁶⁵

In den Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen der Länder ist teilweise geregelt, in welcher Form ein Antrag gestellt werden kann. Neben der Schriftform, die eine eigenhändige Originalunterschrift erfordert,⁶⁶ ist regelmäßig die elektronische, mündliche/telefonische oder die Antragstellung zur Niederschrift möglich.⁶⁷ Dann besteht kein großer Unterschied zum IFG des Bundes. Insbesondere, da „elektronische Form” hier nicht so verstanden wird wie in § 3a VwVfG, so dass eine qualifizierte elektronische Signatur nicht erforderlich ist. Vielmehr ist nach aller praktischen Erfahrung die Textform⁶⁸ ausreichend, also eine Antragstellung per einfacher E-Mail möglich.

Anders ist dies nur in Mecklenburg-Vorpommern, dessen IFG ausschließlich die Schriftform und die Antragstellung zur Niederschrift vorsieht.⁶⁹ Schriftlich – also mit eigenhändiger Unterschrift – kann der Antrag neben der persönlichen Abgabe oder der Übersendung per Post auch per Fax gestellt werden, indem das unterschriebene Schreiben gefaxt wird. Eine Antragstellung durch Übersendung des unterschriebenen, eingescannten Schreibens per E-Mail genügt der Schriftform jedoch nicht. Die Antragstellung zur Niederschrift bedeutet, dass man den Antrag in der informationspflichtigen Stelle zu Protokoll nehmen lässt. Hierfür muss man dort persönlich erscheinen. Dies ist zwar auch bei der mündlichen Antragstellung möglich, für diese genügt es aber, wenn die entgegennehmende Person z. B. einen Vermerk über die Antragstellung erstellt. Anders als bei der Antragstellung zur Niederschrift kann die mündliche Antragstellung außerdem auch telefonisch erfolgen.

Praxistipp zur Form der Antragstellung: Stellt einen Antrag auf Informationszugang grundsätzlich per E-Mail (außer in Mecklenburg-Vorpommern), am besten mit Anforderung einer Lesebestätigung. So lässt sich der Zeitpunkt des Antragseingangs feststellen. Das kann relevant werden, wenn keine Reaktion erfolgt und eine Untätigkeitsklage⁷⁰ erwogen wird. Bei einer schriftlichen Antragstellung sollte aus diesem Grund die Übersendung per Fax oder durch Einschreiben erfolgen, da bei einem einfachen Brief weder der Zugang noch dessen Zeitpunkt nachweisbar sind. Durch eine Antragstellung per E-Mail oder Fax steht im Gegensatz zur (ohnehin nicht sehr praxisrelevanten) mündlichen Antragstellung zudem der genaue Inhalt des Antrags von vorneherein fest, so dass Streit hierüber vermieden wird.

4. Bestimmtheit des Antrags

In § 7 IFG sind keine Vorgaben zur Bestimmtheit des Antrags enthalten. Anders ist das im UIG, das in § 4 Abs. 2 S. 1 ausdrücklich regelt, dass der Antrag erkennen lassen muss, zu welchen Umweltinformationen der Zugang gewünscht wird. Auch in § 4 Abs. 1 S. 2 VIG⁷¹ sowie in den meisten Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen der Länder⁷² sind solche und ähnliche Regelungen enthalten.

Die fehlende ausdrückliche Vorgabe im IFG des Bundes ändert aber nichts daran, dass ein Antrag nach dem IFG⁷³ in der gleichen Weise bestimmt sein muss, wie nach einem der anderen Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze. Zugleich dürfen von den informationspflichtigen Stellen keine überzogenen Anforderungen an die Bestimmtheit eines Antrags gestellt werden. Ausreichend ist es, wenn deutlich erkennbar umschrieben wird, welche Informationen begehrt werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die antragstellende Person den Inhalt des Aktenbestandes und die Systematik der Aktenführung der Behörde regelmäßig nicht kennt.⁷⁴ Es ist anhand der Angaben der antragstellenden Person von der informationspflichtigen Stelle zu ermitteln, ob die begehrten Informationen vorliegen. Mehr als Angaben, die nach ihrem jeweiligen Kenntnisstand möglich sind, können dabei von der antragstellenden Person nicht verlangt werden.⁷⁵

Zulässig sind daher grundsätzliche auch solche Anträge, die darauf gerichtet sind, sich zunächst einen Überblick über die bei einer informationspflichtigen Stelle vorhandenen Informationen zu verschaffen. Solange diese derart formuliert sind, dass nachvollziehbar umschrieben ist, welche Informationen begehrt werden, sind sie hinreichend bestimmt. Dass möglicherweise ein hoher Aufwand entsteht, die begehrten Informationen zusammenzustellen, führt nicht zur Unbestimmtheit des Antrags. Entscheidend für die Bestimmtheit eines Antrags ist, dass für die informationspflichtige Stelle klar ist, was von ihr verlangt wird. Die Ablehnung eines solchen Antrags kann daher nicht auf dessen mangelnde Bestimmtheit gestützt werden. Auch darf die informationspflichtige Stelle unter dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit des Antrags keine thematisch-inhaltliche Eingrenzung fordern, weil es der antragstellenden Person weder möglich noch zumutbar ist, Gegenstand und Reichweite ihres Antrags an dem Verwaltungsaufwand der Antragsbearbeitung oder den Recherchemöglichkeiten der Behörde auszurichten.⁷⁶ Es ist eine andere Frage, ob eine Ablehnung wegen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwandes⁷⁷ oder Rechtsmissbräuchlichkeit⁷⁸ erfolgen kann.

Auch die Auslegung eines Antrags auf Informationszugang ist grundsätzlich möglich und von der informationspflichtigen Stelle vorzunehmen.⁷⁹

Ist ein Antrag auch nach Auslegung nicht ausreichend bestimmt, kann die informationspflichtige Stelle ihn nicht bearbeiten. Ist sie dieser Auffassung, kann sie ihn aber dennoch nicht einfach ablehnen. Vielmehr hat sie bei der antragstellenden Person nachzufragen und darauf hinzuwirken, dass diese ihren Antrag präzisiert. Dies ist etwa im UIG ausdrücklich geregelt, das vorsieht, dass es der antragstellenden Person innerhalb eines Monats mitzuteilen und Gelegenheit zur Präzisierung des Antrags zu geben ist, wenn der Antrag zu unbestimmt ist. Bei der Stellung und Präzisierung von Anträgen sind antragstellende Personen zudem zu unterstützen.⁸⁰ Auch die meisten Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze der Länder sehen eine solche Beratungs- und Unterstützungspflicht vor.⁸¹

Auch wenn eine ausdrückliche Beratungs- und Unterstützungspflicht im IFG des Bundes fehlt, haben informationspflichtige Stellen bei zu unbestimmten Anträgen auf deren Präzisierung hinzuwirken und entsprechende Nachfragen zu stellen. Dies ergibt sich aus der allgemeinen behördlichen Beratungs- und Auskunftspflicht aus § 25 Abs. 1 VwVfG. Der Gesetzgeber hielt deshalb eine ausdrückliche Regelung im IFG für entbehrlich.⁸²

Bei § 25 Abs. 1 S. 1 VwVfG handelt es sich zwar um eine Soll-Bestimmung, außer in atypischen Fällen ist hierin jedoch eine Pflicht der informationspflichtigen Stelle zu erblicken, antragstellende Personen jedenfalls auf eine erforderliche Präzisierung ihres Antrags hinzuweisen.

Praxistipp zur Bestimmtheit: Ihr solltet im Antrag so detailliert wie möglich beschreiben, welche Informationen ihr haben möchtet. Wenn es eine Quelle gibt, aus der ihr wisst, dass eine bestimmte Information bei der Stelle vorhanden ist, an die ihr den Antrag richtet, gebt diese an. Teilt im Antrag ruhig mit, wenn es euch nicht möglich ist, eine konkrete(re) Beschreibung der begehrten Informationen zu geben und bittet als ersten Schritt um eine Übersicht und/oder darum bei Nachfragen Bescheid zu geben, damit ihr euren Antrag präzisieren könnt, sofern das notwendig ist. Zugleich müsst ihr es nicht hinnehmen, wenn die informationspflichtige Stelle unnötig viele Nachfragen stellt und Details verlangt, die ihr nicht kennen könnt. In einem solchen Fall kann unter Klarstellung, dass euer Antrag ausreichend bestimmt ist, die Bearbeitung und der Erlass eines rechtmittelfähigen Bescheids verlangt werden. Es kann dann ggf. gerichtlich geklärt werden, ob der Antrag bestimmt genug ist. Wenn die informationspflichtige Stelle die Bearbeitung verweigert, auch durch eine Untätigkeitsklage.⁸³

5. Begründung des Antrags

In § 7 IFG ist eine grundsätzliche Begründungspflicht für Anträge auf Informationszugang nicht vorgesehen.⁸⁴

Dies folgt konsequenterweise daraus, dass der Anspruch aus § 1 Abs. 1 IFG materiell voraussetzungslos ist, also nicht vom Interesse der antragstellenden Person an der Information oder ihrer Verwendungsabsicht abhängt. Die informationspflichtige Stelle darf daher auch keine Begründung verlangen und es ist unerheblich, ob sie der Ansicht ist, dass die angefragten Informationen der antragstellenden Person einen Nutzen bringen. Unzulässig wird ein Antrag durch eine freiwillig beigefügte Begründung aber nicht. Möglicherweise trägt diese zur Bestimmtheit des Antrags bei oder beschleunigt die Bearbeitung. Eine Ablehnung darf jedenfalls nicht auf die gegebene Begründung gestützt werden, weil die Motive der antragstellenden Person aufgrund der materiellen Voraussetzungslosigkeit des Informationszugangsanspruchs hierfür irrelevant sind.

Dies gilt aber sowohl in den Informationsfreiheitgesetzen des Bundes und der Länder nur im zweipoligen Verhältnis, an denen nur die antragstellende Person und die informationspflichtige Stelle beteiligt sind. Liegt ein dreipoliges Verhältnis vor, betrifft der Antrag auf Informationszugang also auch private Dritte, wird meist eine Begründung gefordert.⁸⁵

Richtet sich ein Antrag auf Informationen, die personenbezogene Daten Dritter enthalten oder wird gerade auf diese abgezielt, werden diese gemäß § 5 Abs. 1 S. 1 IFG zugänglich gemacht, wenn die Dritten einwilligen oder das Informationsinteresse des Antragstellers das schutzwürdige Interesse des Dritten überwiegt. § 9 Abs. 1 UIG sieht im Fall von personenbezogenen Daten, deren Offenbarung die Interessen der Betroffenen erheblich beeinträchtigen würde, bei Rechten an geistigem Eigentum und Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen, dem Steuergeheimnis oder dem Statistikgeheimnis vor, dass einem Antrag nur stattzugeben ist, wenn die Betroffenen zugestimmt haben oder das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt.⁸⁶ In den Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen der Länder ist in diesen Fällen eine ähnliche Schwelle vorgesehen.⁸⁷

Ist Ergebnis des Abwägungsprozesses der informationspflichtigen Stelle, dass diese überschritten ist, ist der Informationszugang zu gewähren. Für die Abwägung ist die von der antragstellenden Person gegebene Begründung von großer Bedeutung. Sie sollte deshalb entsprechend sorgfältig erstellt werden. Ist sie aus Sicht der Behörde nicht ausreichend oder unvollständig, ergibt sich aus § 25 Abs. 1 VwVfG die Pflicht, die antragstellende Person zur Nachbesserung aufzufordern, bevor eine Ablehnung des Antrags erfolgt.

Das Fehlen einer Begründung führt an sich weder zu einer Unzulässigkeit des Antrags, noch zu einer Unbegründetheit. Auch ohne Antragsbegründung muss eine Abwägungsentscheidung der Behörde ergehen. Sie kann dabei aber nur das berücksichtigen, was ihr ohnehin bekannt ist und die Zwecke der Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze allgemein in ihre Abwägung einstellen. Meist wird bei fehlender Begründung daher angenommen, dass das Interesse des betroffenen Dritten überwiege und eine Ablehnung erfolgen.⁸⁸ Um dies zu vermeiden, sollte in der Begründung sowohl herausgearbeitet werden, warum die Öffentlichkeit ein besonderes Interesse an den angefragten Informationen hat, als auch, warum diese für die antragstellende Person selbst von Bedeutung sind.

Praxistipp zur Begründung: Auch wenn die Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze nicht immer vorschreiben, dass eine Begründung zu erfolgen hat, obwohl eine Abwägungsentscheidung vorgenommen wird (so z. B. im UIG und BlnIFG), solltet Ihr eine solche dem Antrag dennoch beifügen, wenn er personenbezogene Daten, geistiges Eigentum oder Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse Dritter betrifft.⁸⁹ Schon im Antrag solltet Ihr die informationspflichtige Stelle zudem um einen Hinweis bitten, falls sie zu der Begründung Fragen hat oder diese für unvollständig hält, so dass Ihr ggf. nachbessern könnt.

B. Behördliche Zuständigkeit

Die meisten Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze enthalten eine Regelung, dass der Antrag bei der zuständigen Stelle zu stellen sei. Welche Stelle als zuständige Stelle anzusehen ist, kann hierbei je nach einschlägigem Gesetz variieren. Während zum Teil keine ausdrücklichen Regeln zur Feststellung der behördlichen Zuständigkeit normiert sind,⁹⁰ bestimmen viele Gesetze wie beispielsweise das UIG, dass die Zuständigkeit durch das bloße Vorhandensein der Informationen bei der angerufenen Stelle begründet sein soll.⁹¹ Andere differenzieren wiederum danach, ob die angerufene Stelle die „aktenführende Stelle”⁹² ist. Einige Gesetze – allen voran das IFG des Bundes – fordern, dass die angerufene Stelle hinsichtlich der beantragten Informationen zur Verfügung berechtigt ist.⁹³ Während die Feststellung, ob eine Information bei der angerufenen Stelle vorhanden ist, für Behörden und Antragsteller*innen vergleichsweise einfach zu treffen ist, kann das Kriterium der Verfügungsberechtigung Abgrenzungsschwierigkeiten aufwerfen.

I. Verfügungsberechtigung

Nach § 7 Abs. 1 S. 1 IFG des Bundes, und verschiedenen dem nachgebildeten landesrechtlichen Regelungen, entscheidet über den Antrag die Stelle, die zur Verfügung über die begehrten Informationen berechtigt ist. Die Norm ist auf den Fall einer Zuständigkeitskonkurrenz verschiedener Behörden zugeschnitten. Ist nur eine Behörde zulässigerweise im Besitz der Akten, ist sie verfügungsberechtigt.⁹⁴

Die Gesetzesbegründung zum IFG des Bundes führt insoweit aus, eine Behörde habe die Verfügungsbefugnis jedenfalls über ihre eigenen, von ihr selbst erhobenen Informationen. Bei Informationen, die die Behörden von Dritten oder von anderen Behörden und Einrichtungen erhalten habe, sei unbeschadet der Ausnahmen im Informationsfreiheitsgesetz maßgebend, ob die Behörde über diese Information kraft Gesetzes oder – gegebenenfalls stillschweigender – Vereinbarung ein eigenes Verfügungsrecht erhalte.⁹⁵ Damit bleibt auch die Gesetzesbegründung vage. Sicher entnommen werden kann ihr, dass eine Stelle, die Urheberin bestimmter Informationen ist, stets zugleich die Verfügungsberechtigung darüber innehat. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist demjenigen, der die Information im Rahmen der Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben erhoben oder selbst geschaffen hat, die Information auch zur weiteren Verwendung zugewiesen.⁹⁶ Auch die Weitergabe einer Information an eine andere Stelle führt grundsätzlich nicht dazu, dass die Urheberin der Information ihre Verfügungsbefugnis verliert.⁹⁷ Allerdings kann die Weitergabe der Information dazu führen, dass auch die weitere Stelle zur Verfügung über die Informationen befugt und folglich für die Beantwortung eines IFG-Antrags zuständig ist. Anhaltspunkt dafür, ob die weitere Stelle zur Verfügung berechtigt ist, ist insbesondere, ob sie die Information in Wahrnehmung ihrer Aufgaben erlangt hat.⁹⁸ Grundsätzlich können damit durchaus mehrere Stellen nebeneinander zur Verfügung berechtigt sein. Wenn ein gleichlautender Antrag jedoch bei mehreren Stellen parallel gestellt wird, soll wiederum nur die Stelle zuständig sein, die die Information im Rahmen der ihr obliegenden Aufgaben erhoben oder selbst geschaffen hat und der die größte Sachnähe zu der Information zukommt.⁹⁹

Im Zusammenhang zur Verfügungsbefugnis steht § 3 Nr. 5 IFG. Hiernach ist der Informationszugang hinsichtlich vorübergehend beigezogener Information einer anderen öffentlichen Stelle, die nicht Bestandteil der eigenen Vorgänge werden soll, ausgeschlossen. Ob § 3 Nr. 5 IFG überhaupt ein – über die Frage der Verfügungsbefugnis und den Begriff der amtlichen Information¹⁰⁰ hinausgehender, eigenständiger Regelungsgehalt zukommt, erscheint allerdings fraglich.¹⁰¹

II. Verfahren bei Unzuständigkeit

Ist die angerufene Stelle nicht zuständig, weil die Informationen bei ihr nicht vorhanden sind bzw. sie nicht aktenführende Stelle oder zur Verfügung berechtigt ist, enthalten die verschiedenen Gesetze hierzu unterschiedliche Vorgaben. In § 4 Abs. 3 UIG etwa ist vorgesehen, dass die unzuständige Stelle den Antrag an die Stelle weiterleitet, die über die Informationen verfügt, wenn ihr diese bekannt ist, und die antragstellende Person hierüber unterrichtet. Anstelle der Weiterleitung des Antrags kann sie die antragstellende Person auch auf andere ihr bekannte informationspflichtige Stellen hinweisen. Verschiedene Landesgesetze haben vergleichbare Regelungen.¹⁰²

Sowohl das IFG des Bundes als auch das VIG enthalten demgegenüber keine explizite Regelung.¹⁰³ Allerdings ist § 25 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) zu beachten. Nach § 25 Abs. 1 VwVfG soll die Behörde die Abgabe von Erklärungen, die Stellung von Anträgen oder die Berichtigung von Erklärungen oder Anträgen anregen, wenn diese offensichtlich nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind. Sie erteilt, soweit erforderlich, Auskunft über die den Beteiligten im Verwaltungsverfahren zustehenden Rechte und die ihnen obliegenden Pflichten. Aus dieser auch in Verfahren nach den Informationsfreiheitsgesetzen ergänzend geltenden Norm wird im Allgemeinen geschlussfolgert, dass die angerufene Stelle die antragstellende Person jedenfalls über ihre fehlende Zuständigkeit unterrichten muss.¹⁰⁴ Richtigerweise besteht darüber hinaus auch eine Pflicht, der antragstellenden Person die zuständige Stelle mitzuteilen, sofern diese bekannt ist.¹⁰⁵ Bei dieser Mitteilung handelt es sich um die Anregung einer Antragstellung, worauf § 25 Abs. 1 VwVfG explizit Bezug nimmt. Außerdem gebietet auch der den Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen gemeine Sinn und Zweck eines möglichst umfassenden und niedrigschwelligen Informationszugangs ein derartiges Vorgehen. Eine unmittelbare und eigenständige Weiterleitung an die zuständige Stelle dürfte hingegen nicht geschuldet sein. Die angerufene Stelle kann eine solche Weiterleitung jedoch vornehmen, auch ohne hierzu verpflichtet zu sein. Das Datenschutzrecht gebietet es jedoch, vorab eine Einwilligung der antragstellenden Person einzuholen. Insbesondere mit Blick auf Personengruppen, die Anträge auf Informationszugang für sensible Recherchen nutzen, kann nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass die antragstellende Person mit der Weiterleitung des Antrags und Übermittlung ihrer Daten einverstanden ist.¹⁰⁶

III. Besonderheiten bei Privatrechtssubjekten

Schließlich sind gegebenenfalls Besonderheiten zu beachten, sofern die begehrten Informationen bei Privaten liegen. Zu unterscheiden ist insofern die Konstellation, dass privatrechtliche Unternehmen selbst, etwa nach dem UIG oder landesrechtlichen Vorgaben, informationspflichtige Stellen sind.¹⁰⁷ Insoweit gelten die obigen Ausführungen, so dass informationspflichtige Stelle in aller Regel das Privatrechtssubjekt selbst ist.

Zu unterscheiden hiervon ist die Konstellation, dass sich eine Behörde zur Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben einer privatrechtlichen Stelle bedient. In diesem Fall ist für die Entscheidung über den Antrag auf Informationszugang diese öffentliche Stelle (vgl. § 7 Abs. 1 S. 2 IFG) beziehungsweise die aufsichtsführende Behörde (vgl. § 4 Abs. 1 S. 5 VIG) zuständig. Damit der bestehende Anspruch wirksam erfüllt werden kann, besteht in dieser Konstellation – anders als sonst – eine Pflicht der Behörde, die beantragten Informationen zu beschaffen, und der Anspruch der antragstellenden Person erstreckt sich auch auf die Beschaffung.¹⁰⁸

Praxistipp zur Zuständigkeit: Informiert euch, bevor ihr eure Anfrage stellt, etwa durch einen Blick in Organigramme oder Aktenpläne. Es kann hilfreich sein, gleichlautende Anträge bei mehreren Stellen zu stellen, um mögliche Zuständigkeitsfragen rasch zu klären. Wenn ihr mit einer Weitergabe eurer personenbezogenen Daten einverstanden seid, könnt ihr dies zur Beschleunigung direkt in euren Antrag aufnehmen und für den Fall der nicht gegebenen Zuständigkeit um Weiterleitung bitten.

C. Bearbeitungsfristen

Sämtliche Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze normieren Fristen für die Bearbeitung von Anträgen auf Informationszugang durch die informationspflichtigen Stellen.

I. Gesetzliche Vorgaben

Nach § 7 Abs. 5 S. 1 IFG ist die Information dem Antragsteller unter Berücksichtigung seiner Belange unverzüglich zugänglich zu machen (Satz 1) und der Informationszugang soll innerhalb eines Monats erfolgen (Satz 2), sofern nicht ein Verfahren zur Drittbeteiligung durchgeführt wird (vgl. Satz 3). Die Frist wird ausgelöst mit dem Eingang des Antrags bei der zuständigen Stelle, wenn der Antrag hinreichend bestimmt ist, andernfalls nach erfolgter Präzisierung.¹⁰⁹ Satz 1 enthält eine für die informationspflichtige Stelle zwingende Regelung („ist […] unverzüglich zugänglich zu machen”), die unabhängig von der in Satz 2 vorgesehenen Soll-Vorschrift gilt.¹¹⁰ Dennoch wird in der Praxis häufig allein auf die in Satz 2 enthaltene Monatsvorgabe abgestellt. Diese „Soll”-Vorschrift lässt eine Überschreitung der Monatsfrist in atypischen Fällen, namentlich bei umfangreichen und komplexen Informationsbegehren zu; in Drittbeteiligungsfällen ist eine längere Bearbeitungsfrist gemäß § 7 Abs. 5 S. 3 i. V. m. § 8 Abs. 1 IFG die Regel.¹¹¹ Für die Frage, ab welcher Schwelle ein umfangreiches und komplexes Informationsbegehren vorliegt, das die Überschreitung der Frist rechtfertigt, haben sich noch keine festen Kriterien herausgebildet. Klar ist jedenfalls, dass Aspekte, die allein in der Sphäre der informationspflichtigen Stelle liegen, wie eine mangelhafte Behördenorganisation, nicht zu einer Überschreitung der Frist führen dürfen.

Die Fristenregelung im IFG betrifft ihrem Wortlaut nach nur den Informationszugang selbst, nicht aber die Entscheidung hierüber. Da diese dem Informationszugang jedoch zwingend vorausgehen muss, bezieht sich die Frist letztlich auch auf die Entscheidung.¹¹² Wird der Antrag auf Informationszugang abgelehnt, sieht § 9 Abs. 1 IFG vor, dass auch die Ablehnung innerhalb der Monatsfrist des § 7 Abs. 5 S. 2 IFG zu erfolgen hat. Logischer wäre ein Verweis auf den gesamten Absatz 5 gewesen. Da der Wortlaut von § 9 Abs. 1 IFG diese Interpretation nicht hergibt, bleibt im Fall der Ablehnung dennoch (allein) § 7 Abs. 5 S. 2 IFG maßgeblich.¹¹³ Im Fall einer Drittbeteiligung ist allerdings auch hier unstreitig, dass von einer regelmäßig längeren Frist nach Maßgabe des § 8 IFG auszugehen ist.¹¹⁴

Das VIG enthält eine dem IFG vergleichbare Regelung. Nach § 5 Abs. 2 VIG ist der Antrag in der Regel innerhalb von einem Monat zu bescheiden (Satz 1). Im Fall einer Beteiligung Dritter verlängert sich die Frist auf zwei Monate; der Antragsteller ist hierüber zu unterrichten (Satz 2). Die Fristen sind als Regelfristen ausgestaltet und können in begründeten Ausnahmefällen überschritten werden.¹¹⁵

Das UIG sieht in § 3 Abs. 3 vor, dass, soweit ein Anspruch besteht, die Umweltinformationen der antragstellenden Person unter Berücksichtigung etwaiger von ihr angegebener Zeitpunkte, spätestens jedoch binnen Monatsfrist, oder, soweit Umweltinformationen derart umfangreich und komplex sind, dass dies nicht eingehalten werden kann, mit Ablauf von zwei Monaten zugänglich zu machen sind. Die zwingende Fristenregelung geht zurück auf die Umweltinformationsrichtlinie (Art. 3 Abs. 2 UIRL). Gleichwohl muss die informationspflichtige Stelle den Antrag darüber hinaus „so bald wie möglich” bearbeiten (Art. 3 Abs. 2 lit a) UIRL). Wenn eine Verlängerung der Frist auf zwei Monate erfolgt, so hat die informationspflichtige Stelle dies der antragstellenden Person vor Ablauf der Regelfrist mitzuteilen und die Fristverlängerung zu begründen (§ 5 Abs. 4 UIG). Eine weitere Fristverlängerung über die Zweimonatsfrist hinaus ist nicht möglich.¹¹⁶

Die Informations- beziehungsweise Transparenzgesetze der Länder haben teils die Vorgaben des IFG des Bundes übernommen¹¹⁷ beziehungsweise verweisen auf diese.¹¹⁸ Einige sehen zwingende Fristen vor, wobei zugleich stets eine Option für die Verlängerung beziehungsweise Überschreitung der Frist normiert ist.¹¹⁹ Die Ländergesetze regeln zudem, ebenso wie UIG und VIG, zum Teil eine Mitteilungspflicht gegenüber der antragstellenden Person, sofern die Bearbeitungsfristen überschritten werden.¹²⁰

II. Rechtsfolgen bei Missachtung der Fristen

Eine Missachtung der Bearbeitungsfristen kommt in der Praxis häufig vor, bleibt jedoch weitgehend folgenlos.¹²¹ Eine Sanktion für das Überschreiten der Fristen ist in keinem der Gesetze vorgesehen.¹²² Insbesondere gibt es keine „Stattgabefiktion”¹²³, wodurch nach Fristablauf eine stattgebende Entscheidung fingiert würde.¹²⁴ Gleiches gilt für eine „Ablehnungsfiktion”¹²⁵, die eine fingierte negative Entscheidung nach Ablauf der Frist zur Folge hätte.¹²⁶

Eine andere Frage ist, ob nach Ablauf der (gegebenenfalls verlängerten) Bearbeitungsfrist sofort das Einreichen einer sogenannten Untätigkeitsklage in Betracht kommt.¹²⁷ Nach § 75 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist, sofern über einen Antrag oder Widerspruch ohne zureichenden Grund in angemessener Frist nicht entschieden worden ist, eine Klage auch ohne vorherige (abschließende) Entscheidung der Behörde möglich. Die Klage kann jedoch grundsätzlich nicht vor Ablauf von drei Monaten erhoben werden, außer wenn wegen besonderer Umstände des Falls eine kürzere Frist geboten ist. Grundsätzlich können auch spezialgesetzliche Fristen „besondere Umstände” im Sinne dieser Vorschrift sein.¹²⁸ Die im IFG vorgesehene Regelung soll sich nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts jedoch nicht hierfür qualifizieren, da es sich nicht um eine starre Fristbestimmung handele.¹²⁹ Jedenfalls bei den im UIG geregelten, europarechtlich bedingten Fristen handelt es sich dagegen durchaus um starre Fristen, die als besondere Umstände im Sinne von § 75 VwGO anzusehen sind. Hieraus folgt, dass eine Untätigkeitsklage mit Blick auf Ansprüche nach dem UIG bereits nach einem beziehungsweise nach zwei Monaten nach Antragstellung zulässig ist.¹³⁰ Enthalten landesrechtliche Regelungen starre Fristen, kommt auch hier das vorzeitige Erheben einer Untätigkeitsklage in Betracht.¹³¹

III. Hinweise zur Handhabung der Fristen in der Praxis

Ein großes Problem in der Praxis ist, dass die in den Gesetzen vorgesehenen Fristen vielfach nicht eingehalten werden. Nutzer*innen von FragDenStaat haben bis August 2022 insgesamt 41.156 Erinnerungsmails in 25.838 Anfragen an informationspflichtige Stellen wegen Fristüberschreitungen verschickt.

Praxistipp zu Bearbeitungsfristen: Macht die informationspflichtigen Stellen auf eine Überschreitung der Bearbeitungsfristen aufmerksam und weist spätestens nach Ablauf von drei Monaten auf die Möglichkeit der Erhebung einer Untätigkeitsklage hin.

D. Drittbeteiligung

Stehen einem Antrag auf Informationszugang möglicherweise drittschützende Ablehnungsgründe entgegen, so ist ein sogenanntes Drittbeteiligungsverfahren durchzuführen. Eine Entscheidung über den Antrag auf Informationszugang erfolgt erst, nachdem der*dem Dritten Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden ist.

Der Grundsatz der Anhörung Dritter ist für das allgemeine Verwaltungsverfahren in § 28 VwVfG geregelt. Nach § 28 Abs. 1 VwVfG ist, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Alle Informationsfreiheits- bzw. Transparenzgesetze enthalten darüber hinaus eigene Regelungen zur Anhörung Dritter.¹³² Diese sind recht unterschiedlich ausgestaltet. Während die Anhörung und ihre Durchführung teilweise detailliert in einem eigenen Paragraphen geregelt sind,¹³³ wird die Anhörung in anderen Gesetzen im Rahmen der maßgeblichen Ablehnungsgründe mit abgehandelt, ohne dass konkrete Vorgaben zu ihrer Durchführung enthalten sind.¹³⁴

Soweit die Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze die Voraussetzungen für die Durchführung einer Anhörung abschließend regeln, sind sie im Vergleich zu § 28 VwVfG abschließende Spezialregelungen.¹³⁵ Was das Verfahren für die Durchführung betrifft, ist in Bezug auf die Gesetze, die das Verfahren nicht vollumfänglich regeln, das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht ergänzend heranzuziehen. Das VIG enthält in § 5 Abs. 1 S. 2 schließlich eine ausdrückliche Verweisung auf § 28 VwVfG.

Der Sinn und Zweck des Drittbeteiligungsverfahrens liegt zum einen ersichtlich darin, dass der*dem durch den Informationszugang potentiell beeinträchtigten Dritten rechtliches Gehör gewährt wird.¹³⁶ Daneben kann das Drittbeteiligungsverfahren allerdings durchaus auch den Informationszugangsanspruch der antragstellenden Person stärken beziehungsweise begründen. Denn wenn die*der Dritte dem Informationszugang zustimmt, so ist die informationspflichtige Stelle hieran gebunden und der Informationszugang muss gewährt werden.¹³⁷ Zuletzt dient das Drittbeteiligungsverfahren auch einer umfassenden Sachverhaltsaufklärung durch die informationspflichtigen Stellen.¹³⁸

I. Voraussetzungen

Die Durchführung eines Drittbeteiligungsverfahren ist grundsätzlich dann erforderlich, wenn einem Antrag auf Informationszugang möglicherweise Ablehnungsgründe entgegenstehen, die dem Schutz privater Belange Dritter dienen.¹³⁹ Daneben gibt es Ausnahmekonstellationen, in denen trotz Vorliegen dieser Voraussetzungen kein Drittbeteiligungsverfahren durchgeführt wird. Zudem hat die antragstellende Person die Möglichkeit, die Durchführung eines Drittbeteiligungsverfahrens zu verhindern, indem sie sich mit der Schwärzung von betroffenen Passagen einverstanden erklärt.

1. Dritte/Betroffene

Der Begriff des Dritten ist in § 2 Nr. 2 IFG legal definiert. Dritter ist danach jeder, über den personenbezogene Daten oder sonstige Informationen vorliegen. Im UIG etwa ist dagegen die Rede von „Betroffenen”. Die Aufforderung zur Stellungnahme richtet sich stets und ausschließlich an diesen Personenkreis.

2. Möglicherweise einschlägige drittschützende Ablehnungsgründe

§ 8 IFG sieht darüber hinaus vor, dass „Belange” der*des Dritten berührt sind und ein „schutzwürdiges Interesse” vorliegt. § 5 Abs. 1 VIG spricht von „rechtlichen Interessen”, die berührt werden können. Letztlich geht es stets darum, dass dem Informationszugang möglicherweise drittschützende Ablehnungsgründe entgegenstehen. Als drittschützende Ablehnungsgründe kommen grundsätzlich der Schutz personenbezogener Daten und geistigen Eigentums sowie von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen in Betracht.¹⁴⁰ Die Ausgestaltung in den einzelnen Gesetzen variiert hierbei. So ist etwa der Schutz des geistigen Eigentums nicht in jedem Landesgesetz als Ablehnungsgrund normiert.¹⁴¹ Ausreichend ist grundsätzlich, dass Anhaltspunkte für das Vorliegen von drittschützenden Ablehnungsgründen vorliegen und auch Zweifel bezüglich der Existenz drittschützender Ablehnungsgründe sollen bereits die Notwendigkeit eines Drittbeteiligungsverfahrens bedingen.¹⁴² Allerdings darf dies informationspflichtige Stellen nicht dazu verleiten, eine Vielzahl von Drittbeteiligungsverfahren durchzuführen und dann zur Frage, ob Ablehnungsgründe vorliegen, ungeprüft rechtliche Ausführungen von Dritten zu übernehmen.¹⁴³ Zwar kommt es vor, dass die informationspflichtige Stelle etwa die Frage des Vorliegens von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nicht allein anhand einer Durchsicht der relevanten Unterlagen beantworten kann und Ausführungen des Dritten dementsprechend für sie zur Sachverhaltsermittlung von Relevanz sind.¹⁴⁴ In der Regel dürfte für die informationspflichtige Stelle jedoch bereits vor Einleitung des Drittbeteiligungsverfahrens klar sein, ob personenbezogene Daten, urheberrechtlich geschützte Werke oder Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse in den angefragten Unterlagen vorhanden sind.

3. Ausnahmen

Daneben gibt es Sachverhalte, bei denen, obwohl Dritte durch ein Informationszugangsbegehren betroffen sind, kein Drittbeteiligungsverfahren durchgeführt wird. Dies betrifft etwa die in § 5 Abs. 3 IFG genannten personenbezogenen Daten von Gutachter*innen oder Sachverständigen.¹⁴⁵ In diesem Fall ist eine Drittbeteiligung nur ausnahmsweise durchzuführen, sofern Anlass zu der Annahme besteht, die Belange des Dritten könnten ausnahmsweise überwiegen.¹⁴⁶

Bei Informationszugangsanfragen nach dem VIG können die informationspflichtigen Stellen nach Maßgabe des § 5 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 und Nr. 2 von einer Anhörung des Dritten absehen. Dies betrifft zum einen den Fall einer von den nach Bundes- oder Landesrecht zuständigen Stellen festgestellten, nicht zulässigen Abweichung von gesetzlichen Anforderungen. Zum anderen kommt ein Absehen von einer Anhörung in Betracht, wenn der Dritte bereits in der Vergangenheit Gelegenheit hatte, Stellung zu nehmen. Den Regelungen liegt der Gedanke zugrunde, dass in diesen Fällen stets ein überwiegendes Informationsinteresse beziehungsweise eine fehlende Schutzbedürftigkeit des Dritten besteht.¹⁴⁷

Nach der Gesetzesbegründung zum IFG ist eine Anhörung überdies in den Fällen entbehrlich, wenn sich die dritte Person erkennbar nicht rechtzeitig äußern könne oder eine erkennbare mutmaßliche Einwilligung vorliege.¹⁴⁸ Einige Landesgesetze haben dies explizit aufgegriffen oder sehen ein Absehen von der Drittbeteiligung im Fall eines unvertretbaren Aufwands vor.¹⁴⁹

4. Zustimmung zu Schwärzung

Daneben kann die antragstellende Person die Voraussetzungen zur Durchführung einer Drittbeteiligung selbst beseitigen, indem sie der Schwärzung einzelner betroffener Passagen zustimmt.¹⁵⁰ Eine entsprechende Mitteilung kann direkt mit der Antragstellung erfolgen und bietet sich insbesondere dann an, wenn etwa personenbezogene Daten von keinem besonderen Interesse für die antragstellende Person sind. Der Vorteil daran ist, dass das Verfahren auf diese Weise beschleunigt werden und der Informationszugang rascher erfolgen kann. Mit Blick auf eine Zustimmung zur Schwärzung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Frage, was als Betriebs- und Geschäftsgeheimnis anzusehen ist, durchaus kontrovers sein kann und die informationspflichtigen Stellen häufig zu umfassenden Schwärzungen neigen.

II. Rechtsfolge

Liegen die oben dargestellten Voraussetzungen vor und greift keine Ausnahme, so muss die informationspflichtige Stelle das Drittbeteiligungsverfahren durchführen. Ein Ermessen steht ihr insoweit nicht zu. Etwas anderes gilt nur dann, wenn der Antrag auf Informationszugang ohnehin aufgrund des Vorliegens von Ausschlussgründen zum Schutz öffentlicher Belange abzulehnen ist.¹⁵¹ In diesem Fall wäre die Durchführung eines Drittbeteiligungsverfahrens reine Zeitverschwendung für alle Beteiligten. Wird ein Antrag jedoch unter Bezugnahme auf drittschützende Ausschlussgründe abgelehnt, ohne dass die Dritten zuvor zu einer möglichen Einwilligung angehört worden sind, ist diese Ablehnung stets rechtswidrig.¹⁵² Die antragstellende Person hat einen Anspruch auf Neubescheidung nach Durchführung eines Drittbeteiligungsverfahrens.¹⁵³ Führt die informationspflichtige Stelle ein eigentlich gebotenes Drittbeteiligungsverfahren nicht durch und gibt dem Antrag auf Informationszugang statt, so kann die*der Dritte die Rechtswidrigkeit gegebenenfalls im Rahmen einer Fortsetzungsfeststellungsklage feststellen lassen und im Extremfall (etwa bei Offenbarung sensibler Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse) Amtshaftungsansprüche geltend machen.¹⁵⁴

III. Ablauf

Der konkrete Ablauf des Drittbeteiligungsverfahrens ist in den Gesetzen unterschiedlich detailliert geregelt. Die folgende Darstellung orientiert sich im Grundsatz an § 8 IFG und vergleichbaren Vorschriften und geht auszugsweise auf abweichende Regelungen in anderen Gesetzen ein.

1. Aufforderung zur Stellungnahme

Das Drittbeteiligungsverfahren beginnt mit einer Aufforderung zur Stellungnahme. Dies muss grundsätzlich so schnell wie möglich erfolgen.¹⁵⁵ Sobald den zuständigen sachbearbeitenden Personen klar ist, dass dem Antrag auf Informationszugang potenziell Ablehnungsgründe zum Schutz Dritter entgegenstehen, müssen sie die*den Antragsteller*in zur Begründung ihres Antrags auffordern. In § 7 Abs. 1 S. 3 IFG ist geregelt, dass ein Antrag auf Informationszugang immer dann begründet werden muss, wenn er Daten Dritter im Sinne von § 5 Abs. 1 und 2 IFG¹⁵⁶ oder § 6 IFG, also den Schutz geistigen Eigentums und Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse betrifft ¹⁵⁷. Auch die Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze der Länder sehen überwiegend ein Begründungserfordernis vor, wenn ein Antrag personenbezogene Daten Dritter, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse oder geistiges Eigentum Dritter betrifft.¹⁵⁸

Nach Eingang der Begründung der antragstellenden Person hat die informationspflichtige Stelle die*den Dritte*n zur Stellungnahme auffordern.

a) Form

Während etwa das UIG und viele Gesetze der Länder keine Formvorgaben enthalten,¹⁵⁹ sieht das IFG für die Aufforderung zur Stellungnahme Schriftform vor.

b) Inhalt

Die informationspflichtige Stelle muss der*dem Dritten mit dem Schreiben mindestens den Inhalt sowie die Begründung des Antrags mitteilen. Es lohnt sich insofern, sich bei der Begründung des Antrags Mühe zu geben, da eine gute Begründung die*den Dritte*n möglicherweise überzeugt, dem Informationszugang zuzustimmen. Ferner muss die informationspflichtige Stelle mit dem Aufforderungsschreiben nachfragen, ob eine Einwilligung zum Informationszugang erteilt wird.¹⁶⁰

aa) Mitteilung der Identität der antragstellenden Person?

Unklar ist, ob die informationspflichtige Stelle darüber hinaus die Identität der antragstellenden Person mitzuteilen hat bzw. dies jedenfalls auf eine entsprechende Nachfrage der*des Dritten erfolgen muss.¹⁶¹ Eine ausdrückliche diesbezügliche Vorgabe enthält § 5 Abs. 2 S. 3 VIG. Danach legt die informationspflichtige Stelle auf Nachfrage des Dritten diesem Namen und Anschrift des Antragstellers offen. Das Hamburgische Transparenzgesetz sieht in §§ 4 Abs. 5 S. 3, 7 Abs. 4 S. 2, 8 Abs. 2 S. 2 HmbTG nach einer Gesetzesänderung mittlerweile eine Offenlegung von Namen und Anschrift der antragstellenden Person auf entsprechende Nachfrage vor, wenn nicht das Interesse an der Geheimhaltung der Identität überwiegt. Der erste Gesetzentwurf hatte noch eine Regelung entsprechend der Vorgabe im VIG vorgesehen,¹⁶² die dann jedoch nach Kritik und Zweifeln an der Europarechtskonformität um die Ausnahme für den Fall des Überwiegens des Geheimhaltungsinteresses erweitert wurde.¹⁶³

Im IFG, UIG und den meisten Ländergesetzen fehlt eine klare gesetzliche Regelung. In der Literatur heißt es überwiegend, auch hier müsse eine Mitteilung jedenfalls auf entsprechende Nachfrage erfolgen.¹⁶⁴ Bei Anträgen auf Informationszugang, die sich nicht nach dem VIG richten, sollte es der antragstellenden Person selbst überlassen bleiben, ob ihre Daten an die*den Dritten übermittelt werden oder nicht. Insbesondere kann nicht davon ausgegangen werden, dass antragstellende Personen stets mit einer Offenlegung ihrer Identität einverstanden wären. Etwa Journalist*innen, die investigativ recherchieren, können durchaus ein Interesse daran haben, dass ihre Identität Dritten gegenüber nicht offengelegt wird. Die Durchführung des Drittbeteiligungsverfahrens ist unproblematisch möglich, ohne dass die Identität der antragstellenden Person mitgeteilt wird. Es mag sein, dass die*der Dritte eher geneigt ist, die Zustimmung zur Herausgabe der Informationen zu verweigern, wenn er den Namen der antragstellenden Person nicht kennt. Dieses Risiko hat dann letztlich die antragstellende Person zu tragen, die ihre Identität nicht preisgeben möchte.

bb) Mitteilung einer Frist

Schließlich muss die informationspflichtige Stelle der*dem Dritten eine Frist mitteilen, innerhalb derer die Stellungnahme zu erfolgen hat. Dies gilt zwingend, sofern eine gesetzliche Frist zur Stellungnahme normiert ist, wie etwa in § 8 Abs. 1 IFG, der eine Stellungnahme binnen eines Monats vorsieht. Soweit keine gesetzlichen Stellungnahmefristen vorgegeben sind,¹⁶⁵ wird die informationspflichtige Stelle dennoch eine Frist setzen müssen, um den normierten Bearbeitungsfristen nachkommen zu können. Eine Verlängerung der Frist ist jedenfalls in den Fällen einer gesetzlich normierten Stellungnahmefrist nicht möglich.¹⁶⁶

2. Inhalt und Folgen (k)einer Stellungnahme

Die*der Dritte kann mit der Stellungnahme dem Informationszugang (teilweise) zustimmen, die Zustimmung verweigern oder innerhalb der gesetzten Frist keine Stellungnahme abgeben.

a) Einwilligung

Willigt die dritte Person ein, so hat dies stets zur Folge, dass dem Antrag (insoweit) stattzugeben ist.¹⁶⁷ Die informationspflichtige Stelle kann den Antrag nicht unter Berufung auf drittschützende Ablehnungsgründe ablehnen.

b) Verweigerung der Einwilligung

Stimmt die*der Dritte dem Informationszugang nicht zu, so hat dies unterschiedliche Konsequenzen, je nachdem, welcher Ablehnungsgrund betroffen ist und nach welchem Gesetz der Antrag auf Informationszugang gestellt wurde.

Das IFG des Bundes sieht etwa mit Blick auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und geistiges Eigentum vor, dass die informationspflichtige Stelle an die Verweigerung der Einwilligung gebunden ist. Nur für den Fall, dass personenbezogene Daten im Sinne von § 5 Abs. 1 S. 1 IFG betroffen sind, hat die informationspflichtige Stelle eine Abwägung durchzuführen. Nach § 5 Abs. 1 S. 1 IFG darf Zugang zu personenbezogenen Daten nur gewährt werden, soweit das Informationsinteresse des Antragstellers das schutzwürdige Interesse des Dritten am Ausschluss des Informationszugangs überwiegt oder der Dritte eingewilligt hat. Das UIG sieht demgegenüber mit Blick auf alle drittschützenden Ablehnungsgründe in § 9 Abs. 1 S. 1 eine Abwägung im Fall der verweigerten Zustimmung vor. Das UIG stellt hierbei jedoch nicht auf ein überwiegendes Informationsinteresse der antragstellenden Person, sondern auf ein überwiegendes öffentliches Interesse am Informationszugang ab. Auch das VIG sieht in § 3 Nr. 2 S. 2 grundsätzlich eine Abwägung vor und stellt auf ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Bekanntgabe ab. Die Regelungen der Länder enthalten Abwägungsvorgaben, die teils so weit wie das UIG gehen, teils aber auch hinter den Vorgaben des IFG zurückbleiben.

Führt die informationspflichtige Stelle eine Abwägung durch, stellt sie hierbei maßgeblich auf die Stellungnahme der*des Dritten sowie auf die Begründung des Antrags durch die antragstellende Person ab. Das öffentliche Informationsinteresse ist von der informationsverpflichteten Stelle zwar grundsätzlich auch von Amts wegen zu ermitteln.¹⁶⁸ Dennoch lohnt es sich, den Antrag sorgfältig zu begründen und insbesondere nicht nur auf das eigene Informationsinteresse einzugehen, sondern ein bestehendes öffentliches Interesse darzulegen.

c) Keine Stellungnahme

Erfolgt innerhalb der Stellungnahmefrist keine Äußerung der*des Dritten, so soll dies im Ergebnis ebenso behandelt werden wie eine Verweigerung der Einwilligung.¹⁶⁹ Dem ist im Grundsatz zuzustimmen, wobei der Verzicht auf eine Stellungnahme von der informationspflichtigen Stelle im Rahmen einer gegebenenfalls vorzunehmenden Abwägung durchaus zu berücksichtigen ist. Ein*e Dritte*r, die*der die Möglichkeit einer Stellungnahme nicht wahrnimmt, wird oftmals kein schutzwürdiges Interesse an einer Geheimhaltung haben.

3. Entscheidung der informationspflichtigen Stelle

Am Ende des Drittbeteiligungsverfahrens steht die Entscheidung der informationspflichtigen Stelle.¹⁷⁰ Die Entscheidung hat nach Eingang der Stellungnahme so schnell wie möglich zu erfolgen. Sie ist sowohl der antragstellenden Person als auch der*dem Dritten bekanntzugeben. Die*Der Dritte kann gegen eine Entscheidung, mit der dem Informationszugang (teilweise) stattgegeben wird, um Rechtsschutz nachsuchen.¹⁷¹ Der Informationszugang erfolgt erst, nachdem die Entscheidung auch der*dem Dritten gegenüber bestandskräftig geworden ist.

In Bezug auf die Entscheidung in Drittbeteiligungsverfahren empfiehlt es sich aus Sicht der antragstellenden Person, auf folgende Punkte zu achten: Die informationspflichtige Stelle hat im Fall einer ablehnenden Entscheidung zunächst darzulegen, dass überhaupt Ablehnungsgründe in Form von personenbezogenen Daten, geistigem Eigentum oder Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen vorliegen. Ihr obliegt insoweit die Darlegungslast und sie darf nicht ausschließlich auf Ausführungen der*des Dritten abstellen, sondern ihre Ausführungen müssen eine eigenständige Prüfung erkennen lassen. Wird mit dem Bescheid ein teilweiser Informationszugang gewährt, so ist darauf zu achten, ob die informationspflichtige Stelle den Bescheid hinreichend bestimmt gefasst hat. Nicht ausreichend ist insoweit etwa die Formulierung, Informationszugang werde gewährt, soweit keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthalten seien. Vielmehr muss der Bescheid durch entsprechende Umschreibungen selbst erkennen lassen, welche Passagen als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse angesehen werden. Dies ist in Drittbeteiligungskonstellationen von besonderer Relevanz, da der Informationszugang erst verzögert erfolgt, nachdem der Bescheid bestandskräftig geworden ist. Bei unbestimmten Formulierungen empfiehlt es sich insofern aufgrund fehlender Bestimmtheit Widerspruch gegen den Bescheid einzulegen.¹⁷²

Praxistipp zur Drittbeteiligung: Wenn für euch klar ist, dass es auf diese Informationen nicht ankommt, willigt in Schwärzungen ein, um ein Drittbeteiligungsverfahren zu vermeiden und den Informationszugang zu beschleunigen. Wenn ihr euren Antrag vor einem Drittbeteiligungsverfahren begründen sollt, gebt euch Mühe hierbei. Achtet darauf, ob der Bescheid nach einem Drittbeteiligungsverfahren so formuliert ist, dass ihr versteht, welche Informationen ihr erhalten werdet und welche nicht.

E. Entscheidung

Hat die informationspflichtige Stelle die Prüfung eines Antrags auf Informationszugang abgeschlossen, trifft sie ihre Entscheidung und teilt diese mit. Damit ist das Verwaltungsverfahren zunächst beendet.¹⁷³

I. Inhalt

Die informationspflichtige Stelle entscheidet sowohl über den Anspruch auf Informationszugang an sich als auch über die Art und Form der Informationsgewährung.

1. (Teilweise) Stattgabe oder Ablehnung

Es gibt drei mögliche Entscheidungen auf einen Antrag auf Informationszugang. Die informationspflichtige Stelle gibt dem Antrag vollumfänglich statt und macht die gewünschten Informationen zugänglich. Dann ist das Verfahren erfolgreich abgeschlossen.

Andernfalls wird der Antrag ganz oder zum Teil abgelehnt, so dass man keine oder jedenfalls nicht alle angefragten Informationen erhält.

Zur Teilstattgabe ist die Behörde nach § 7 Abs. 2 IFG verpflichtet, soweit dies ohne Preisgabe der geheimhaltungsbedürftigen Informationen oder ohne unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand¹⁷⁴ möglich ist oder wenn die antragstellende Person sich mit einer Schwärzung einverstanden erklärt, soweit Belange Dritter betroffen sind. Unerheblich ist dabei, ob die Behörde der Auffassung ist, dass die verbleibenden Informationen für die antragstellende Person von Nutzen sind. Diese hat einen Anspruch darauf, dass ihrem Antrag soweit stattgegeben wird, wie keine Ausschlussgründe entgegenstehen. Auch die anderen Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze des Bundes und der Länder sehen einen Anspruch auf teilweisen Informationszugang vor, wenn Ausschlussgründe nur teilweise der vollen Stattgabe entgegenstehen.¹⁷⁵

Vorkommen kann auch, dass die informationspflichtige Stelle einen Antrag gar nicht bearbeitet und trotz Verstreichen der vorgesehenen Frist¹⁷⁶ und Nachfragen keine Entscheidung ergeht. Dann kommt die Erhebung einer Untätigkeitsklage in Betracht.¹⁷⁷

3. Art und Form des Informationszugangs

Zugang zu angefragten Informationen kann auf unterschiedliche Weise gewährt werden. Das IFG sieht in § 1 Abs. 2 vor, dass Auskunft erteilt, Akteneinsicht gewährt oder die Informationen in sonstiger Weise zur Verfügung gestellt werden können (Art des Informationszugangs). Begehrt die antragstellende Person eine bestimmte Art des Informationszugangs, darf dieser nur aus wichtigem Grund auf andere Art gewährt werden. Als wichtiger Grund gilt insbesondere ein deutlich höherer Verwaltungsaufwand.¹⁷⁸ § 7 Abs. 3 und 4 IFG ergänzen, dass der Informationszugang in verschiedenen Formen erfolgen kann, nämlich mündlich, schriftlich oder elektronisch (Form des Informationszugangs), und sich die antragstellende Person im Fall der Akteneinsicht Notizen machen oder Ablichtungen und Ausdrucke fertigen lassen kann, soweit Urheberrecht nicht entgegensteht. Das LIFG BW stellt ausdrücklich klar, dass der Informationszugang für Menschen mit Behinderungen auf Antrag durch angemessene Vorkehrungen barrierefrei zu ermöglichen ist.¹⁷⁹

Das UIG regelt den Informationszugang durch Auskunftserteilung, Gewährung von Akteneinsicht oder in sonstiger Weise,¹⁸⁰ ebenso das VIG.¹⁸¹ Wie das IFG sehen beide Gesetze vor, dass der Informationszugang auf andere Art nur aus wichtigem Grund erfolgen darf, wenn die antragstellende Person eine bestimmte Art des Informationszugangs wünscht.¹⁸² In den Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen der Länder ist dies ähnlich.¹⁸³

Für die Form des Informationszugangs fehlt eine ausdrückliche Regelung zur Wahl der antragstellenden Person. Wie sich aus § 7 Abs. 3 S. 1 IFG ergibt, steht sie im Ermessen der Behörde. Auch hierbei ist der Wunsch der antragstellenden Person zu berücksichtigen und die informationspflichtige Stelle braucht einen gewichtigen Grund, wenn sie diesem nicht nachkommen möchte.¹⁸⁴

Wird der Informationszugang von der informationspflichtigen Stelle zwar gewährt, aber die begehrte Art oder Form des Zugangs abgelehnt, handelt es sich auch dabei um eine Ablehnungsentscheidung, so dass auch hiergegen mit Widerspruch und Klage vorgegangen werden kann.¹⁸⁵ Zwar regelt das IFG des Bundes dies nicht ausdrücklich – anders als etwa das UIG, das dies in § 5 Abs. 1 S. 2 klarstellt. Da § 1 Abs. 2 S. 2 IFG der antragstellenden Person aber ein Wahlrecht bezüglich der Art des Informationszugangs einräumt, ist in der Gewährung einer anderen als der gewünschten Art eine teilweise Ablehnung des Antrags zu erblicken. Für die Form des Informationszugangs, die im Ermessen der Behörde steht und den optimalen Informationszugang für die antragstellende Person darstellen soll, ist dies konsequenterweise ebenfalls anzunehmen.¹⁸⁶

a) Auskunftserteilung

Die wohl häufigste Art des Informationszugangs ist die Auskunftserteilung durch die informationspflichtige Stelle. Erteilt werden kann die Auskunft (fern)mündlich, schriftlich oder elektronisch. Die mündliche oder telefonische Auskunft kommt grundsätzlich nur im seltenen Fall einer ebensolchen Antragstellung in Betracht. Sollte die informationspflichtige Stelle auf einen schriftlichen oder per E-Mail gestellten Antrag eine telefonische Auskunft erteilen, kann verlangt werden, diese auch schriftlich oder per E-Mail zu erhalten, insbesondere, wenn man schon im Antrag um eine solche gebeten hat. Die Form der Informationserteilung steht nach § 7 Abs. 3 S. 1 IFG im Ermessen der Behörde; dieses hat sie fehlerfrei auszuüben. Es ist nicht grundsätzlich ersichtlich, was gegen eine Auskunftserteilung per Brief oder per E-Mail sprechen sollte, wenn sie mündlich erfolgen kann. Möchte die informationspflichtige Stelle diesem Wunsch nicht nachkommen, braucht sie dafür einen gewichtigen Grund.¹⁸⁷

Informationszugang in „sonstiger Weise” ist z. B. das Hören einer Tonaufnahme oder die Zurverfügungstellung der Kopie von CD-Roms, Videos, DVDs oder Disketten. So jedenfalls die Gesetzesbegründung.¹⁸⁸ Inzwischen dürfte eher das Übersenden von USB-Sticks oder Links zum Herunterladen von Dateien relevant sein.

b) Akteneinsicht

Mit Akteneinsicht ist üblicherweise die Ansicht der Informationen vor Ort bei der Behörde gemeint. Die Einsicht ist dabei nicht auf klassisch auf Papier oder elektronisch geführte Akten begrenzt, sondern erfasst auch andere Speichermedien und Aufbereitungsarten.¹⁸⁹ Elektronisch gespeicherte Informationen können ggf. auch durch einen externen Zugriff zugänglich gemacht werden. Dies ist etwa in § 8 Nr. 4 EGovG für die Behörden des Bundes vorgesehen.

Ansonsten erfolgt die Akteneinsicht üblicherweise in den Räumen der Behörde durch Vorlage des (Original-)Vorgangs, eines Ausdrucks¹⁹⁰ oder Bereitstellung eines Computers zur Einsicht in elektronisch gespeicherte Informationen.¹⁹¹ Dabei muss von der informationspflichtigen Stelle ausreichend Zeit, Platz etc. zur Verfügung gestellt werden, um die Informationen zu erfassen.

In § 7 Abs. 4 IFG ist ausdrücklich geregelt, dass die antragstellende Person sich bei der Akteneinsicht Notizen machen kann oder Ablichtungen und Ausdrucke fertigen lassen, soweit Urheberrecht nicht dagegen spricht. Hierauf besteht ein Anspruch. Umfasst sind nicht nur Ausdrucke und Kopien auf Papier, sondern auch auf Datenträgern oder durch Versand per E-Mail.¹⁹² Die Behörde hat bei bestimmten Wünschen der antragstellenden Person ihr Ermessen fehlerfrei auszuüben.¹⁹³ Die Landesgesetze sehen dies häufig ebenfalls vor.¹⁹⁴

II. Begründung

Im Falle einer stattgebenden Entscheidung über einen Antrag auf Informationszugang erfolgt diese in der Regel ohne Begründung und die angefragten Informationen werden (bei Auskunftserteilung) gleich mit übersandt oder die Modalitäten für die Akteneinsicht mitgeteilt.

Erfolgt aber eine vollständige oder teilweise Ablehnung des Antrags, ist diese Entscheidung zu begründen. Von der Begründung der Ablehnungsentscheidung hängt ab, ob sich ein Vorgehen hiergegen mit Widerspruch und ggf. Klage lohnt.¹⁹⁵

Das IFG des Bundes sieht eine Begründung ablehnender Entscheidungen zwar nicht ausdrücklich vor, insoweit gilt aber ergänzend das normale Verwaltungsverfahrensrecht. Wie sich aus § 9 Abs. 4 IFG ergibt, handelt es sich bei der ablehnenden Entscheidung auf Informationszugang um einen Verwaltungsakt.¹⁹⁶ Es gilt also, dass diese gemäß § 39 Abs. 1 VwVfG zu begründen ist. Gemäß § 39 Abs. 1 S. 2 VwVfG sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Geltung beansprucht die Begründungspflicht nur für schriftliche und elektronische Verwaltungsakte sowie für mündliche, die schriftlich oder elektronisch bestätigt werden. Da (fern-)mündliche Ablehnungsentscheidungen kaum vorkommen bzw. in diesem Fall die schriftliche oder elektronische Bestätigung verlangt werden kann, hat die Begründung regelmäßig zu erfolgen. Dies ist in der Praxis auch der Fall.

Zu fordern ist, dass in einer ablehnenden Entscheidung mitzuteilen ist, wenn die angefragte Stelle über die begehrten Informationen nicht verfügt. Widerspruch und Klage, die auf deren Zugänglichmachung gerichtet sind, wären erfolglos, weil der Informationszugang in diesem Fall unmöglich ist. Die angefragte Behörde darf die antragstellende Person in einem solchen Fall nicht in einen (kostenauslösenden) Rechtsbehelf treiben. Teilt die informationspflichtige Stelle erst im Klageverfahren mit, dass sie über die angefragten Informationen nicht verfügt, sollte gemäß § 155 Abs. 4 VwGO beantragt werden, dass sie die Kosten des Verfahrens zu tragen hat.

Da auch hierzu eine ausdrückliche Regelung im IFG des Bundes fehlt, ist einer ganz oder teilweise ablehnenden Entscheidung gemäß § 37 Abs. 6 VwVfG eine Rechtsbehelfsbelehrung beizufügen, die über den Rechtsbehelf, der gegen den Verwaltungsakt gegeben ist, über die Behörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf einzulegen ist, den Sitz und über die einzuhaltende Frist informiert. Fehlt diese Rechtsbehelfsbelehrung oder ist sie falsch, führt dies gemäß § 58 Abs. 2 VwGO zur Geltung einer Jahresfrist für Widerspruch.¹⁹⁷

Anders als das IFG sieht § 5 Abs. 1 S. 3 UIG vor, dass bei einer Ablehnung die Gründe hierfür mitzuteilen sind. Die Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze der Länder sehen ebenfalls teilweise eine ausdrückliche Begründungspflicht vor.¹⁹⁸ Ist dies nicht der Fall, gilt auch hier, dass sich die Begründungspflicht aus dem Landesverwaltungsverfahrensgesetz ergibt.

In § 9 Abs. 2 IFG und manchen Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen der Länder ist bei einer ganz oder teilweise ablehnenden Entscheidung vorgesehen, dass von der Behörde mitzuteilen ist, ob und wann die Informationen zu einem späteren Zeitpunkt zugänglich gemacht werden können.¹⁹⁹ Fehlt diese Entscheidung, sollte gut geprüft werden, ob sich deshalb ein kostenauslösendes Widerspruchs- und/oder Klageverfahren lohnt, denn Ergebnis hiervon ist im Zweifel lediglich die Mitteilung, dass auch später kein Informationszugang möglich sei.

Praxistipp im Hinblick auf die Entscheidung: Schon im Antrag solltet Ihr mitteilen, wenn ihr mit der Schwärzung personenbezogener Daten oder Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse einverstanden seid. Außerdem könnt Ihr mit dem Antrag deutlich machen, dass ihr auch an einem teilweisen Informationszugang Interesse habt und – wenn es nach dem jeweiligen Informationsfreiheits- und Transparenzgesetz vorgesehen ist – im Falle einer (teilweisen) Ablehnung mitgeteilt werden soll, ob die Informationen zu einem späteren Zeitpunkt zugänglich gemacht werden können. Wenn der Informationszugang auf mehrere Arten möglich ist, könnt ihr auch bereits mitteilen, welche ihr wünscht, ebenso in welcher Form die Information zugänglich gemacht werden soll.

III. Bekanntgabe

²⁰⁰

§ 9 Abs. 1 IFG erwähnt die Bekanntgabe einer ganz oder teilweise ablehnenden Entscheidung, macht aber keine weiteren Vorgaben dazu, wie diese zu erfolgen hat.

§ 5 Abs. 2 UIG sieht die schriftliche Ablehnung eines schriftlichen Antrags oder auf Wunsch der antragstellenden Person vor. Auf Verlangen der antragstellenden Person erfolgt die Bekanntgabe in elektronischer Form.

In den Landesinformationsfreiheits- und Transparenzgesetzen ist die Art und Weise der Bekanntgabe teilweise geregelt.²⁰¹

1. Allgemeines

Für das IFG des Bundes gilt mangels spezieller Regelung § 41 VwVfG für die Bekanntgabe. Mit der Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes tritt dessen Wirksamkeit für die Person ein, gegenüber der er bekannt gegeben worden ist.²⁰²

Eine besondere Form für die Bekanntgabe sehen weder § 41 VwVfG, noch das IFG des Bundes vor.

Die Bekanntgabe ist erfolgt, wenn die Behörde den Verwaltungsakt willentlich so in den Machtbereich der empfangenden Person gebracht hat, dass es nur noch von deren Willen abhängt, ob sie von ihm Kenntnis nimmt. Ob und wann sie dies tatsächlich tut, ist für den Zeitpunkt der Bekanntgabe nicht relevant. Als Zeitpunkt der Bekanntgabe gilt der Zugang des Verwaltungsaktes.²⁰³

Wichtig ist der Zeitpunkt der Bekanntgabe für den Lauf der Widerspruchsfrist, da diese mit der Bekanntgabe des Bescheids beginnt. Kommt es für die Frist auf den Zeitpunkt der Bekanntgabe an, muss dieser jeweils von der Partei nachgewiesen werden, die sich auf einen bestimmten Zeitpunkt berufen will.

Zu beachten ist, dass § 41 Abs. 2 VwVfG für schriftliche Verwaltungsakte, die per Post versandt werden und für elektronische Verwaltungsakte vorsieht, dass sie am dritten Tag nach Versendung als bekannt gegeben gelten. Gehen sie tatsächlich später zu, gilt der tatsächliche Zugang als fristauslösender Zeitpunkt. Bei Zweifeln ist es die Behörde, die den Zugang und dessen Zeitpunkt beweisen muss.

2. Besonderheiten bei Drittbeteiligung

Besonderheiten gelten in dreipoligen Verhältnissen. § 8 Abs. 2 IFG sieht vor, dass die Bekanntgabe in einem Fall mit Drittbeteiligung schriftlich zu erfolgen hat – hier ist die Form der Bekanntgabe also vorgeschrieben.²⁰⁴ Außerdem muss die Bekanntgabe nicht nur gegenüber der antragstellenden Person erfolgen, sondern auch gegenüber der drittbeteiligten.

Aus der Schriftform der Bekanntgabe folgt die zwingende Beifügung einer Begründung²⁰⁵ und einer Rechtsbehelfsbelehrung.²⁰⁶

Im Falle einer ganz oder teilweise stattgebenden Entscheidung für die antragstellende Person darf der Informationszugang erst erfolgen, wenn die Entscheidung der dritten Person gegenüber bestandskräftig geworden ist – ihr gegenüber also ordnungsgemäß bekannt gegeben wurde und die Widerspruchs- oder Klagefrist verstrichen ist, ohne dass sie gegen den Bescheid vorgegangen ist.²⁰⁷ Dies sieht auch das VIG vor.²⁰⁸ Ebenso ist es in vielen Landesinformationsfreiheits- und Transparenzgesetzen geregelt.²⁰⁹

Wird der Antrag auf Informationszugang abgelehnt, muss der Dritte hierüber nicht informiert werden, weil es nicht zum Informationszugang kommt, seine rechtlichen Interessen also nicht betroffen sind.

Kurzfassung/Abstract

Der Beitrag stellt das Verwaltungsverfahren im Zusammenhang mit Anträgen auf Informationszugang von der Antragstellung bis zur Entscheidung umfassend dar. Ausgangspunkt sind Anträge nach dem Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, aber auch Besonderheiten des Umweltinformations- und Verbraucherinformationsgesetzes sowie der landesrechtlichen Regelungen werden erörtert. Die Autorinnen geben praktische Hinweise, worauf Antragsteller*innen während des Verfahrens achten müssen, damit sie ihren Anspruch auf Informationszugang bestmöglich wahrnehmen können.

This article is about the administrative procedure and procedural rules concerning freedom of information requests. It lays out the relevant law, starting with requests that are based on the federal freedom of information act (“Informationsfreiheitsgesetz”), but also taking into account the environmental information act (“Umweltinformationsgesetz”) and the consumer information act (Verbraucherinformationsgesetz), as well as essential state law. The authors give practical advice what applicants should keep in mind in order to best exercise their right of access to information.

Keywords

Antragsberechtigung, Bearbeitungsfristen, Drittbeteiligung, behördliche Zuständigkeit, Entscheidung

Eligibility for Application, Deadline for Processing Applications, Third Party Participation, Administrative Responsibility/Jurisdiction, Decision

Autorinnen

Anna Gilsbach, Rechtsanwälte Fachanwälte dka, Immanuelkirchstraße 3-4, 10405 Berlin, gilsbach@dka-kanzlei.de

Hannah Vos, ORCID-ID: 0009-0008-3529-0892, Open Knowledge Foundation Deutschland e.V., Singerstr. 109, 10179 Berlin, hannah.vos@okfn.de