Rechtsschutz

Dieses Kapitel gibt einen Überblick über die Rechtsschutzmöglichkeiten bei (teilweiser) Ablehnung von Anfragen nach Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen, sowohl gegen staatliche Stellen als auch gegen Privatrechtssubjekte.

von Vivian Kube, David Werdermann

A. Überblick

Für Klagen und Anträge, die Ansprüche nach den Informationsfreiheitsgesetzen betreffen, ist in der Regel der Verwaltungsrechtsweg eröffnet (B.) In den meisten Fällen ist gegen einen (teilweise) ablehnenden Bescheid zunächst Widerspruch einzulegen (C.). Anschließend kann Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben werden (D.). Die Beiladung von betroffenen dritten Personen kann sowohl für die betroffene dritte Person als auch für antragstellende Person sinnvoll sein (E.). In bestimmten Fällen kommt auch ein Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz in Betracht (F.).¹

B. Rechtsweg

Für Klagen nach den Informationsfreiheitsgesetzen von Bund und Ländern ist grundsätzlich der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.

Das ergibt sich teilweise ausdrücklich aus den jeweiligen Gesetzen selbst, die insoweit aufdrängende Sonderzuweisungen enthalten.² In anderen Gesetzen wird die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs lediglich vorausgesetzt.³ Sie ergibt sich insoweit aus § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO, da es sich bei Streitigkeiten nach den Informationsfreiheitsgesetzen um öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art handelt.

Eine abdrängende Sonderzuweisung enthält § 33i Abs. 2 S. 2 AO. Danach ist der Finanzrechtsweg gegeben für Auskunfts- und Informationszugangsansprüche, deren Umfang nach § 32e AO begrenzt wird. Durch § 32e AO werden die in den §§ 32a bis 32d AO vorgesehenen Beschränkungen des Auskunftsanspruchs aus Art. 15 DSGVO sowohl für die betroffene Person als auch für Dritte mittels Rechtsfolgenverweisung auf Auskunftsansprüche erstreckt, die sich aus den Informationsfreiheitsgesetzen des Bundes oder der Länder ergeben.⁴ Dieser materiell-rechtliche Gleichlauf wird durch § 32i Abs. 2 S. 2 AO um einen Gleichlauf des Rechtswegs ergänzt. § 32i Abs. 2 S. 2 AO wurde durch das Jahressteuergesetz 2020 eingeführt und soll sicherstellen, dass bei der Auslegung derselben steuerverfahrensrechtlichen Vorschriften stets der Finanzrechtsweg eröffnet ist.⁵

Tatbestandlich setzt die abdrängende Sonderweisung des § 32i Abs. 2 S. 2 AO voraus, dass gegenüber einer Finanzbehörde Zugang zu personenbezogenen Daten und Informationen im Sinne der Art. 12 bis 15 DSGVO begehrt wird. Zudem ist erforderlich, dass der „Umfang nach § 32e AO begrenzt wird”. Da es sich um eine Frage der Begründetheit handelt, ob der Informationszugangsanspruch im Einzelfall tatsächlich begrenzt ist, muss für die Eröffnung des Finanzrechtswegs ausreichen, dass sich die Finanzbehörde auf die Beschränkungen aus §§ 32a bis 32d AO beruft. Der Finanzrechtsweg ist demgegenüber nicht eröffnet, wenn die Finanzbehörde ausschließlich andere Versagungsgründe geltend macht, etwa das Steuergeheimnis nach § 30 AO.

Die abdrängende Sonderzuweisung des § 33 FGO ist demgegenüber nicht auf Rechtsstreitigkeiten nach Informationsfreiheitsgesetzen anwendbar, weil das IFG-Verfahren nicht die „Verwaltung der Abgaben” oder die „Anwendung der abgabenrechtlichen Vorschriften durch die Finanzbehörden” im Sinne des § 33 Abs. 2 FGO betrifft.⁶ Aus entsprechenden Gründen enthält auch § 51 SGG keine abdrängende Sonderzuweisung zu den Sozialgerichten, wenn Informationen der Sozialverwaltung begehrt werden.⁷

Auch wenn sich der Informationszugangsanspruch gegen Privatrechtssubjekte richtet, ist nach der Rechtsprechung der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Unproblematisch ist das, wenn das Privatrechtssubjekt als Behörde im funktionalen Sinne tätig wird, etwa bei einer Beleihung. Bei Privatrechtssubjekten, die – etwa als Verwaltungshelfer*innen – eine öffentlich-rechtliche Aufgabe für eine Behörde erfüllen, ist zu differenzieren. Nach § 7 Abs. 1 S. 2 IFG⁸ ist der Antrag in diesem Fall an die Behörde zu richten, die sich des Privatrechtssubjekts bedient, sodass das Rechtsverhältnis insoweit unstreitig öffentlich-rechtlicher Natur ist.

Schwieriger ist die Rechtslage, wenn sich die Klage nach dem jeweiligen Landesrecht⁹ gegen ein Privatrechtssubjekt richtet, das selbst nicht mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet ist, und das jeweilige Landesrecht keine klare Regelung diesbezüglich, z.B. eine aufdrängende Sonderzuweisung, enthält. Laut Bundesgerichtshof ist ein Rechtsstreit dem Zivilrecht zuzuordnen, wenn an einem streitigen Rechtsverhältnis ausschließlich Privatrechtssubjekte beteiligt sind, ohne dass eine Partei mit öffentlich-rechtlichen Handlungsbefugnissen ausgestattet und entsprechend aufgetreten ist.¹⁰ Dies gilt nach dem Bundesgerichtshof auch dann, wenn die in Anspruch genommene juristische Person des Privatrechts staatlich beherrscht und ihre Tätigkeit in den Dienst der Daseinsvorsorge des Staats gestellt wird.¹¹ Wenn diese zum presserechtlichen Auskunftsanspruch ergangene Rechtsprechung auf Ansprüche nach den Informationsfreiheitsgesetzen übertragen würde, wäre der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten eröffnet. Das Bundesverwaltungsgericht geht hingegen davon aus, dass auch in diesen Fällen der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist, da die maßgeblichen Normen öffentlich-rechtlicher Natur sind.¹² Eine abschließende Klärung steht aus.

C. Widerspruchsverfahren

Die Entscheidung über den Informationszugang ist nach allgemeiner Auffassung ein Verwaltungsakt, sodass die Verpflichtungsklage die statthafte Klageart ist und gemäß § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO vorher ein Vorverfahren (Widerspruchsverfahren) durchzuführen ist, in dem die Recht- und ggf. die Zweckmäßigkeit der Ablehnung überprüft wird.

In vielen Informationsfreiheitsgesetzen ist angeordnet, dass das Widerspruchsverfahren auch dann durchzuführen ist, wenn die Entscheidung von einer obersten Bundes- bzw. Landesbehörde getroffen wurde.¹³ In anderen Bundesländern ist das Vorverfahren stets entbehrlich.¹⁴ In den übrigen Bundesländern gilt die Grundregel des § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO, nach der es des Vorverfahrens nur dann nicht bedarf, wenn der Verwaltungsakt von einer obersten Landesbehörde erlassen worden ist.

Ist über einen Informationszugangsantrag ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden, kann unmittelbar Untätigkeitsklage erhoben werden. Das Vorverfahren ist in diesem Fall entbehrlich.¹⁵

Das Vorverfahren beginnt gemäß § 69 VwGO mit der Erhebung des Widerspruchs. Für den Widerspruch gilt die Monatsfrist nach § 70 Abs. 1 VwGO. Die Frist beginnt mit der Bekanntgabe des Verwaltungsakts. Ein Verwaltungsakt ist bekanntgegeben, wenn er tatsächlich zugegangen ist. Das ist der Fall, sobald der Verwaltungsakt in den Machtbereich der empfangenden Person gelangt ist und diese bei gewöhnlichem Verlauf und unter normalen Umständen die Möglichkeit der Kenntnisnahme hatte.¹⁶ Auf die tatsächliche Kenntnisnahme kommt es ebenso wenig an wie auf eine bestimmte Form der Bekanntgabe. Der Bescheid kann auch elektronisch bekanntgegeben werden; teilweise wird hierfür jedoch die ausdrückliche Einwilligung der empfangenden Person in die Kommunikation per E-Mail gefordert.¹⁷

Die Frist beginnt jedoch gemäß § 70 Abs. 2 i. V. m. § 58 Abs. 1 VwGO nicht zu laufen, wenn der Bescheid keine richtige Rechtsbehelfsbelehrung enthält. In diesem Fall gilt die Jahresfrist nach § 58 Abs. 2 VwGO. Wenn die Monatsfrist nach § 70 Abs. 1 VwGO ohne Verschulden versäumt wurde, kommt eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gemäß § 70 Abs. 2 i. V. m. § 60 VwGO in Betracht.

Der Widerspruch kann schriftlich, in elektronischer Form nach § 3a Abs. 2 VwVfG oder zur Niederschrift bei der Behörde erhoben werden. Einer Begründung bedarf es nicht. Zumindest eine kurze Begründung ist jedoch oft zweckmäßig, auch um die Erfolgsaussichten einer späteren Klage besser einschätzen zu können. Die Begründung kann auch nach Ablauf der Widerspruchsfrist nachgereicht werden. Dies ist insbesondere sachdienlich, wenn zunächst Akteneinsicht nach § 29 VwVfG genommen wird.

Zur Erhebung eines Widerspruchs muss außerdem Handlungsfähigkeit gemäß § 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO bzw. § 12 VwVfG vorliegen.¹⁸ Für Minderjährige bedeutet dies, dass sie sich grundsätzlich von ihren gesetzlichen Vertreter*innen vertreten lassen müssen.

Nach Erhebung des Widerspruchs entscheidet gemäß § 72 VwGO zunächst die Behörde, die den Ausgangsbescheid erlassen hat, ob sie dem Widerspruch abhilft. Tut sie das nicht, entscheidet gemäß § 73 VwGO grundsätzlich die nächsthöhere Behörde über den Widerspruch. Wenn es sich bei der nächsthöheren Behörde jedoch um eine oberste Bundes- oder Landesbehörde handelt, etwa ein Ministerium, entscheidet die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, auch über den Widerspruch.

Wenn sich der Antrag unmittelbar an ein Privatrechtssubjekt richtet,¹⁹ fehlt es diesem regelmäßig an der Verwaltungsaktbefugnis, sodass es sich bei der Erfüllung des Informationszugangsanspruchs um einen Realakt handelt.²⁰ Im Unterschied zu einem Verwaltungsakt, erfolgt keine Bescheidung mit Regelungswirkung. Es wird lediglich die Auskunft erteilt oder die angefragten Informationen übermittelt.²¹ Dies hat zur Konsequenz, dass ein Widerspruch unzulässig ist.²² Teilweise tritt an die Stelle des Widerspruchsverfahrens ein Überprüfungsverfahren.²³ Dieses ist jedoch optional, sodass auch unmittelbar Klage (in Form der allgemeinen Leistungsklage) erhoben werden kann.

D. Klageverfahren

I. Verpflichtungsklage

Da die Entscheidung über den Informationszugang grundsätzlich ein Verwaltungsakt ist, ist die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 2. Var. VwGO die statthafte Klageart (vgl. klarstellend § 9 Abs. 4 S. 1 IFG). Soweit vorher ein ablehnender Bescheid ergangen ist, handelt es sich um eine Versagungsgegenklage, also um eine Kombination von Anfechtungs- und Verpflichtungsklage. Beantragt wird in diesem Fall die Aufhebung des ablehnenden Bescheids (ggf. in Gestalt des Widerspruchsbescheids) und die Verpflichtung zum Erlass eines neuen Bescheids.

Etwas anderes gilt für Klagen gegen Privatrechtssubjekte, wenn diese keine Verwaltungsaktbefugnis haben. Die Gewährung des Informationszugangs ist hier ein Realakt, sodass die allgemeine Leistungsklage statthaft ist.²⁴

1. Zuständiges Gericht

Bei Klagen gegen Bundesbehörden, bundesunmittelbare Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts richtet sich die örtliche Zuständigkeit gemäß § 52 Nr. 2 S. 1 und 2 VwGO nach dem jeweiligen Sitz der Behörde.

Beispiel: Klage gegen Bundesministerium der Finanzen. Zuständig ist das VG Berlin.

Bei Klagen gegen andere Behörden ist dagegen nach § 52 Nr. 3 S. 1 und 5 VwGO grundsätzlich das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der (ablehnende) Verwaltungsakt erlassen wurde.

Beispiel: Klage gegen die Gemeinde Albstadt. Zuständig ist das VG Sigmaringen, in dessen Bezirk der Bescheid erlassen wurde.

Bei Untätigkeitsklagen (die nicht gegen Bundesbehörden etc. gerichtet sind, dazu s.o.) ist umstritten, ob es in entsprechender Anwendung der § 52 Nr. 3 S. 1 und 5 VwGO darauf ankommt, in welchem Gerichtsbezirk der begehrte Verwaltungsakt zu erlassen wäre,²⁵ oder ob sich die örtliche Zuständigkeit gemäß § 52 Nr. 5 VwGO nach dem Sitz der Behörde richtet.²⁶ In den meisten Fällen dürfte das Ergebnis dasselbe sein, weil der IFG-Bescheid (nach der insofern anzustellenden Prognose) oft am Sitz der Behörde zu erlassen ist.

Beispiel: Untätigkeitsklage gegen die Gemeinde Albstadt. Zuständig ist das VG Sigmaringen, weil in dessen Bezirk sowohl der Bescheid zu erlassen ist als auch die Gemeinde ihren Sitz hat.

Bei Behörden (außer Bundesbehörden etc., dazu s.o.), die für mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke zuständig sind, richtet sich die örtliche Zuständigkeit gemäß § 52 Nr. 3 S. 2 und 5 VwGO grundsätzlich nach dem Sitz oder Wohnsitz der klagenden Person.

Beispiel: Kläger aus Münster klagt gegen Innenministerium NRW, das für ganz NRW zuständig ist. Zuständig ist das VG Münster.

Dasselbe gilt gemäß § 52 Nr. 3 S. 2 und 5 VwGO für Klagen gegen Behörden mehrerer oder aller Länder.

Beispiel: Klägerin aus Potsdam klagt gegen das Gemeinsame Juristische Prüfungsamt der Länder Berlin und Brandenburg. Zuständig ist das VG Potsdam.

Hat die klagende Person keinen Sitz oder Wohnsitz im Zuständigkeitsbereich der Behörde, so richtet sich die Zuständigkeit gemäß § 52 Nr. 3 S. 4, Nr. 5 nach dem Sitz der Behörde.

Beispiel: Klägerin aus Frankfurt a.M. klagt gegen Innenministerium NRW. Zuständig ist das VG Düsseldorf.

Handelt es sich um eine allgemeine Leistungsklage (bei Klagen gegen Privatrechtssubjekte ohne Verwaltungsaktbefugnis²⁷) richtet sich die Zuständigkeit gemäß § 52 Nr. 5 VwGO nach dem Sitz des oder der Beklagten.

Beispiel: Klage nach dem UIG gegen die DB Netz AG mit Sitz in Frankfurt a.M.. Zuständig ist das VG Frankfurt a.M.

2. Zulässigkeit

Für die Verpflichtungsklage sind folgende Zulässigkeitsvoraussetzungen zu beachten.

Die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 1 VwGO ergibt sich aus der jeweiligen Norm, die einen Anspruch auf Informationszugang begründet, also z.B. aus § 1 Abs. 1 S. 1 IFG.²⁸ Im Rahmen der Zulässigkeit genügt die Möglichkeit, dass im konkreten Fall ein Anspruch auf Informationszugang besteht.

Das Vorverfahren muss gemäß § 68 Abs. 1 und 2 VwGO erfolglos durchgeführt worden sein, es sei denn, das Vorverfahren ist nach dem jeweiligen Landesrecht entbehrlich²⁹, die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage³⁰ liegen vor oder der bzw. die Beklagte hat sich auf die Klage sachlich eingelassen und deren Abweisung beantragt.³¹

Bei Klageerhebung ist darauf zu achten, dass der Klagegegenstand identisch ist mit dem Gegenstand des Antrags und des Vorverfahrens. Die Klage ist nur zulässig, wenn sie sich auf den Zugang zu Informationen bezieht, die vorher bereits im Verwaltungsverfahren beantragt wurden und deren Ablehnung anschließend Gegenstand des Vorverfahrens war. Wird das Begehren durch die Klage erweitert, ist die Klage insofern unzulässig.

Beispiel: Anton beantragt Zugang zum Terminkalender des Bundeskanzlers für das Jahr 2021. Nach erfolglosem Vorverfahren erhebt er Klage und begehrt mit der Klage zusätzlich Zugang zum Terminkalender für das Jahr 2022. Die Klage ist hinsichtlich des Kalenders für das Jahr 2022 unzulässig, weil Anton diesbezüglich nicht das Vorverfahren durchgeführt hat.

Zulässig ist es dagegen, in der Klage das Begehren zu beschränken oder zu konkretisieren. Das ist auch oft erforderlich, weil bei Antragstellung noch keine Kenntnis von den vorhandenen Informationen vorliegt.

Beispiel: Anton beantragt beim Bundesinnenministerium (BMI) die Übersendung aller Unterlagen zu einem Gesetzgebungsverfahren. Das BMI lehnt den Antrag ab, übersendet aber eine Liste an vorhandenen Unterlagen. Nach erfolglosen Vorverfahren erhebt Anton Klage und beantragt nur Zugang zu einem einzigen Dokument aus dem Gesetzgebungsverfahren, das ihn besonders interessiert. Die Klage ist zulässig.

Die Klagefrist beträgt gemäß § 74 Abs. 1 und 2 VwGO einen Monat. Sie beginnt in der Regel mit der Zustellung des Widerspruchsbescheids. Wird der Bescheid vorab auf andere Weise, etwa per E-Mail, bekanntgegeben, ist dies für den Fristbeginn unerheblich. In Ländern, in denen das Vorverfahren entbehrlich ist, beginnt die Klagefrist mit der Bekanntgabe des Bescheids.³² Bei unterbliebener oder unrichtiger Rechtsbehelfsbelehrung gilt die Jahresfrist nach § 58 Abs. 2 S. 1 VwGO. Bei unverschuldeter Versäumnis der Monatsfrist kommt eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach § 60 VwGO in Betracht. Das Verschulden des*der bevollmächtigten Rechtsanwält*in wird nach § 85 Abs. 2 ZPO i. V. m. § 173 VwGO zugerechnet.

Klagegegner ist gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO grundsätzlich der Bund, das Land oder die Körperschaft, deren Behörde es unterlassen hat, den Informationszugang zu gewähren. Zur Bezeichnung der oder des Beklagten genügt insofern die Angabe der Behörde. In Ländern, in denen das Landesrecht dies bestimmt, ist gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO die Behörde selbst die Beklagte.³³

Beteiligungsfähige Kläger*innen sind zunächst gemäß § 61 Nr. 1 VwGO alle natürlichen und juristischen Personen. Vereinigungen, wie z. B. nicht rechtsfähige Vereine, sind gemäß § 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähig, soweit ihnen ein Recht zustehen kann. Das richtet sich nach dem jeweils einschlägigen materiellen Recht.³⁴ Nach dem IFG ist es umstritten, ob teilrechtsfähige Organisationen passivlegitimiert sind.³⁵ Da es im Rahmen der Zulässigkeit nur auf die Möglichkeit eines Rechts ankommt, wird man auf das IFG gestützte Klagen von solchen Organisationen als zulässig ansehen müssen. Ob tatsächlich ein Anspruch besteht, ist eine Frage der Begründetheit.

Die Prozessfähigkeit richtet sich gemäß § 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO grundsätzlich nach der Geschäftsfähigkeit nach § 104 BGB. Nicht Geschäftsfähige (z.B. Minderjährige vor Vollendung des 7. Lebensjahrs) müssen sich daher im Klageverfahren durch ihre gesetzlichen Vertreter*innen vertreten lassen. Ob beschränkt Geschäftsfähige (z. B. Minderjährige ab Vollendung des 7. Lebensjahrs) nach den jeweiligen informationsfreiheitsrechtlichen Vorschriften prozessfähig im Sinne des § 62 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sind, ist nicht geklärt.³⁶ Teilweise wird vertreten, dass Minderjährige schon nach dem das Informationsfreiheitsgesetz überlagernden Verwaltungsverfahrensgesetz ohne gesetzliche Vertretung kein ordnungsgemäßes Verwaltungsverfahren führen können, also weder einen Verwaltungsakt empfangen noch einen Widersprich erheben können.³⁷ Überzeugend ist das nicht. Den Argumenten, die gegen die Handlungsfähigkeit von Minderjährigen im Verwaltungsverfahren in Stellung gebracht werden, ist auch hinsichtlich der Prozessfähigkeit zu begegnen.³⁸ Widerspruchsführende oder klagende minderjährige Personen, die sich nicht gesetzlich vertreten lassen (möchten), sollten darauf hinweisen, dass die Ansprüche nach den verschiedenen Informationsfreiheitsgesetzen – soweit ersichtlich – keine Einschränkungen nach dem Alter enthalten. Es ist auch davon auszugehen, dass Minderjährige jedenfalls ab einem gewissen Alter (z. B. 14 Jahre) über die notwendige Einsichtsfähigkeit verfügen. In dem Informationszugangsanspruch ähnlichen Fallgruppen, wird in der Literatur und Rechtsprechung die Handlungsfähigkeit ab 14 Jahren anerkannt.³⁹ Für die Prozessfähigkeit spricht auch, dass Informationszugangsansprüche grundrechtlich geschützt sind.⁴⁰

Juristische Personen und Vereinigungen, soweit diese beteiligungsfähig sind,⁴¹ handeln gemäß § 62 Abs. 3 VwGO durch ihre gesetzlichen Vertreter*innen und Vorständ*innen.

Vor den erstinstanzlich zuständigen Verwaltungsgerichten besteht gemäß § 67 Abs. 1 VwGO kein Anwaltszwang.

Die Klage ist grundsätzlich schriftlich zu erheben, die Klageschrift kann jedoch gemäß § 55a Abs. 1 VwGO auch als elektronisches Dokument eingereicht werden. Bei Rechtsanwält*innen besteht gemäß § 55d VwGO eine Pflicht zur elektronischen Einreichung über das besondere elektronische Anwaltspostfach (beA).

Der erforderliche Inhalt der Klageschrift ergibt sich aus § 82 VwGO. Die Klage muss Kläger*in, Beklagte*n und Gegenstand des Klagebegehrens bezeichnen. Sie soll einen bestimmten Antrag enthalten. Die zur Begründung dienenden Tatsachen und Beweismittel sollen angegeben, die angefochtene Verfügung und der Widerspruchsbescheid sollen in Abschrift beigefügt werden.

Formulierungsbeispiel:

KLAGE

der Frau xxx, Adresse,

Klägerin,

gegen

die Bundesrepublik Deutschland,

vertreten durch xxx

Beklagte,

wegen: Anspruch auf Informationszugang gemäß § 1 Abs. 1 Informationsfreiheitsgesetz

Ich erhebe Klage und beantrage,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom [Datum des Bescheids] in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom [Datum des Bescheides] zu verpflichten, der Klägerin Informationszugang zu [genaue Angabe der beantragten Informationen] zu gewähren.

Der Ablehnungsbescheid ist als Anlage K1 und der Widerspruchsbescheid als Anlage K2 beigefügt. Es wird zunächst Akteneinsicht beantragt. Anschließend wird die Klage durch gesonderten Schriftsatz begründet werden.

3. Spezialfall: Untätigkeitsklage

Wenn die informationspflichtige Stelle innerhalb von mindestens drei Monaten nicht über den Antrag oder über den Widerspruch entschieden hat, kann eine Verpflichtungsklage in Form der sogenannten Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO erhoben werden.

Es gelten die oben genannten Zulässigkeitsvoraussetzungen, außer dass die Durchführung eines Vorverfahrens nicht notwendig ist. Auch für die Formulierung des Antrages und die Begründetheit ergeben sich keine Besonderheiten.

Berechnung der Frist: Die Frist wird mit Zugang eines ordnungsgemäßen Antrages oder eines ordnungsgemäßen Widerspruchs bei der zuständigen Behörde in Gang gesetzt. Das kann bedeuten, dass der Antrag begründet werden muss. So setzt § 7 Abs. 1 S. 3 IFG eine Begründung voraus, wenn der Antrag personenbezogene Daten, geistiges Eigentum oder Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse Dritter betrifft. Des Weiteren muss der Antrag hinreichend bestimmt sein. Ansonsten beginnt die Frist mit der Präzisierung des Antrages. Die Vorlage einer Originalvollmacht bei anwaltlicher Vertretung dürfte keine formelle Voraussetzung für eine wirksame Antragsstellung sein. Denn eine Bevollmächtigung ist im Verwaltungsverfahren gemäß § 14 Abs. 1 VwVfG auch ohne einen schriftlichen Nachweis wirksam.⁴²

Die Frist für die Erhebung einer Untätigkeitsklage beträgt gemäß § 75 S. 2 VwGO in der Regel drei Monate. In der Rechtsprechung gilt jedoch als maßgeblicher Zeitpunkt für diese Frist der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung der Tatsacheninstanz, so dass eine Erhebung der Klage auch schon vor Ablauf der Drei-Monats-Frist zulässig ist.⁴³ Die klagende Person trägt dann jedoch das Risiko, dass sie die Kosten tragen muss, wenn die Behörde innerhalb der Frist doch noch entscheidet.⁴⁴

Besondere Umstände des Einzelfalles können eine kürzere Frist begründen. Grundsätzlich können Fristen aus Spezialgesetzen solche besonderen Umstände sein.⁴⁵ Dies gilt nach dem Bundesverwaltungsgericht jedoch nicht für die Bearbeitungsfristen für Informationszugangsanträge, die im Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen von Bund und Ländern vorgesehen sind (etwa die Monatsfrist nach § 9 Abs. 1 i. V. m. § 7 Abs. 5 S. 2 IFG), weil es sich um eine Sollfrist und nicht um eine starre Fristbestimmung handeln soll.⁴⁶ Die Missachtung der Monatsfrist und anderer Entscheidungsfristen in den Informationszugangs- und Transparenzgesetzen bleibt so ohne Folgen. Eine Regelung in den jeweiligen Gesetzen, die deutlich macht, dass die Frist für den Informationszugang eine solche starre Fristbestimmung sein soll, ist wünschenswert.⁴⁷

Anders ist es bei den Fristen in den Umweltinformationsgesetzen, die aufgrund der europarechtlichen Vorgaben als starre Fristenbestimmungen zu behandeln sind und somit die Erhebung einer Untätigkeitsklage nach einem bzw. zwei Monaten zulässig machen.⁴⁸ Enthalten landesrechtlichen Regelungen starre Fristen, was durch Auslegung zu ermitteln ist, kommt auch hier das vorzeitige Erheben einer Untätigkeitsklage in Betracht.⁴⁹

Auch ein besonderes Interesse der klagenden Person an einer schnelleren Entscheidung der Behörde kann ein besonderer Umstand im Sinne der Vorschrift sein. Die Hürden für die Annahme eines besonderen Interesses sind allerdings hoch. Solche besonderen Umstände sollen nach der Literatur insbesondere dann vorliegen, wenn der klagenden Person das Abwarten der Drei-Monats-Frist schwere und unverhältnismäßige oder auch gravierende, nicht wiedergutzumachende Nachteile zufügen würde.⁵⁰ Wenn die Behörde die Annahme eines Antrages verweigert, muss die Drei-Monats-Frist nicht abgewartet werden.⁵¹

Des Weiteren darf gemäß § 75 S. 3 VwGO kein zureichender Grund für die Verzögerung durch die Behörde vorliegen. Die Behörde muss das Bestehen eines solchen Grundes darlegen. Ob ein zureichender Grund vorliegt, ist nach objektiven Gesichtspunkten im Einzelfall zu entscheiden. Dabei sind auch die Interessen der klagenden Person zu berücksichtigen, etwa eine besondere Dringlichkeit der Angelegenheit.⁵²

Als zureichende Gründe sind bisher u. a. ein besonderer Umfang des Verfahrens, die massenhafte Inanspruchnahme einer Behörde und die besondere Schwierigkeit der Sachaufklärung anerkannt worden.⁵³ Auch Verletzungen von Mitwirkungspflichten nach Aufforderung durch die Behörde können zureichende Gründe sein. Ob und unter welchen Voraussetzungen die Durchführung eines Drittbeteiligungsverfahrens ein zureichender Grund ist, wurde noch nicht entschieden. Allgemein gilt, dass die Behörde gehalten ist, auch bei der notwendigen Beteiligung von Dritten das Verfahren zügig zu betreiben.⁵⁴

Ob besonders schwierige rechtliche Fragen als Grund ausreichend sind, ist umstritten.⁵⁵ Richtigerweise ist dies abzulehnen. Die Behörde muss in der Lage sein, auch juristisch komplexe Fragen in einer angemessenen Frist zu bearbeiten, insbesondere auch, weil die Schwierigkeit durch längeres Zuwarten nicht abnimmt.⁵⁶

Kein zureichender Grund sind Krankheit oder Urlaub von Mitarbeitenden sowie Arbeitsüberlastung wegen permanenter Unterbesetzung oder andere Umstände, denen durch arbeitsorganisatorische Maßnahmen begegnet werden kann.⁵⁷

Selbst wenn das Gericht annimmt, dass ein zureichender Grund vorliegt, bleibt die Klage zulässig.⁵⁸ Das Gericht setzt der Behörde dann gemäß § 75 S. 3 VwGO eine (verlängerbare) Frist und das Verfahren so lange aus. In der Sache darf das Gericht erst dann entscheiden, wenn diese Frist verstrichen ist.

Wird innerhalb der Frist nach § 75 S. 3 VwGO ein ablehnender Bescheid erlassen, muss vor der Sachentscheidung des Gerichts ein Vorverfahren durchgeführt werden. Nach einer älteren Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts muss der Widerspruch nicht ausdrücklich eingelegt werden, sondern wird durch die Klage antizipiert.⁵⁹ Da es sich dabei um ältere Rechtsprechung handelt, ist die Erhebung eines Widerspruchs dennoch ratsam. Die Behörde muss innerhalb einer angemessenen Frist einen Widerspruchsbescheid erlassen. Wird bei verfrühter Untätigkeitsklage, also innerhalb der Dreimonatsfrist ein Ablehnungsbescheid erlassen, muss in jedem Fall ein Vorverfahren durchgeführt werden.⁶⁰ Nach Erhalt eines positiven Bescheides kann der Rechtsstreit für erledigt erklärt werden.⁶¹

4. Begründetheit/Inhalt der Klageschrift

Die Verpflichtungsklage ist begründet, wenn die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO.

Der Obersatz der Begründetheit sollte sich an dem Wortlaut des § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO und der Aufbau an den Voraussetzungen des IFG-Anspruches orientieren.

Beispiel: „Die Klage ist begründet. Die Ablehnung des Antrags durch den Bescheid vom … ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Zugänglichmachung der beantragten Informationen in Form der Akteneinsicht. Die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 S. 1 IFG liegen vor.”

Nach der Benennung der Anspruchsgrundlage, sollten das Bestehen der formellen und materiellen Voraussetzungen der Anspruchsgrundlage und ggf. die Passivlegitimation dargelegt werden. Wie viel dazu jeweils ausgeführt werden sollte, hängt davon ab, was bereits im Vorverfahren erörtert wurde, sowie davon, wer die Darlegungs- und Beweislast trägt.⁶²

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist grundsätzlich der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Dies gilt auch für das Vorliegen von Versagungsgründen. Soweit sich also eine Ablehnung auf eine behördliche Prognose stützt, etwa darauf, dass das Bekanntwerden der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen haben kann (§ 3 Nr. 1 Buchst. a IFG), muss diese Prognose zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch tragfähig sein.⁶³ Wenn dies nicht der Fall ist, z. B. weil sich die Sachlage verändert hat, verpflichtet das Gericht die Behörde unter Aufhebung des ablehnenden Bescheides zur Neubescheidung.⁶⁴

Eine Ausnahme gilt jedoch hinsichtlich der Frage, ob die Informationen bei der Behörde vorhanden sind. Hier kommt es auf den Zeitpunkt der Antragstellung an.⁶⁵ Dies wirkt sich für die antragstellende Person insofern vorteilhaft aus, als die angefragten Informationen ab dem Zeitpunkt der Antragstellung vorgehalten werden müssen und weder vernichtet noch weggegeben werden dürfen.⁶⁶

Problematisch kann die Festlegung auf diesen Zeitpunkt jedoch sein, wenn es der antragstellenden Person um laufende Datenerhebungen oder sich ständig veränderte Informationen oder Dateien geht. Selbst wenn in dem Antrag Zugang zu der „aktuellen Fassung” gefordert wird, erstreckt sich das Urteil nur auf die zum Zeitpunkt der Antragstellung aktuellen Fassung.⁶⁷

5. Antrag/Tenor

Der Klageantrag muss mit dem Antrag aus dem Vorverfahren übereinstimmen. Er kann allenfalls den Antrag aus dem Vorverfahren einschränken oder konkretisieren, er darf jedoch nicht auf mehr gerichtet sein, als im Vorverfahren beantragt war.⁶⁸

Es ist die Aufhebung des Ablehnungs- sowie des Widerspruchsbescheids durch das Gericht sowie die Verpflichtung der Behörde, zur Gewährung des Informationszugangs zu beantragen. Der Antrag sollte so lauten, wie das Gericht tenorieren soll.

Formulierungsbeispiel: … wird beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 26. August 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11. Oktober 2022 zu verpflichten, dem Kläger Zugang zu [genaue Angabe der beantragten Informationen] zu gewähren, jeweils unter Schwärzung personenbezogener Daten.

Streng genommen wird nur die Stellung der Anträge in der mündlichen Verhandlung angekündigt. Die Anträge können also bis zur mündlichen Verhandlung noch angepasst werden. Da das Klagebegehren durch die Klageerhebung anhängig gemacht worden ist (§ 90 S. 1 VwGO), ist die Klage evtl. entsprechend zu ändern oder teilweise für erledigt zu erklären, mit den entsprechenden Kostenfolgen.⁶⁹

Das Gericht hat gemäß § 88 VwGO einen nicht korrekt formulierten Klageantrag im Sinne des tatsächlichen Rechtsschutzbegehrens auszulegen und ggf. umzudeuten.

Wenn die antragstellende Person sich im Vorverfahren anwaltlich hat vertreten lassen, kann das Gericht gemäß § 162 Abs. 2 S. 2 VwGO entscheiden, dass die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren notwendig war. Die Gegenseite muss dann auch die Kosten der*s Rechtsanwält*in tragen. Es ist streitig, ob über die Notwendigkeit der Hinzuziehung nur auf Antrag entscheiden wird, so dass ein zusätzlicher dahingehender Antrag zu empfehlen ist.⁷⁰ Die Notwendigkeit ist nicht nur in komplexen Verfahren anzunehmen, sondern stellt die Regel dar.⁷¹

Bescheidungstenor: Für den Erlass eines Verpflichtungsurteils muss gemäß § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO Spruchreife vorliegen. Grundsätzlich ist das Gericht verpflichtet, unter Ausschöpfung seiner Mittel zur Sachverhaltsaufklärung Spruchreife herzustellen.⁷² Die Herstellung der Spruchreife ist jedoch grundsätzlich nicht möglich, wenn der Verwaltung bezüglich der begehrten Entscheidung ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zusteht. Anders ist der Fall jedoch, wenn eine sogenannte Ermessensreduzierung auf null vorliegt, weil andere Entscheidungsvarianten der Behörde rechtswidrig wären. Dann kann ebenfalls ein Verpflichtungsurteil ergehen.

Ein Beurteilungsspielraum liegt etwa bei § 3 Nr. 1 Buchst. a IFG (nachteilige Auswirkungen auf internationale Beziehungen) vor . Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass dieser Ausschlussgrund durch die Gerichte nur eingeschränkt überprüfbar ist.⁷³ Kein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Entscheidungsspielraum der Behörde liegt nach dem Bundesverwaltungsgericht dagegen bei der Feststellung vor, ob nachteilige Auswirkungen auf laufende Gerichts- oder Ermittlungsverfahren nach § 3 Nr. 1 Buchst. g IFG⁷⁴ oder ob mögliche Beeinträchtigung der fiskalischen Interessen des Bundes nach § 3 Nr. 6 IFG zu befürchten sind.⁷⁵

Auch die Durchführung eines Drittbeteiligungsverfahrens zum Schutz von Belangen Dritter obliegt allein der Verwaltung.⁷⁶ Im Fall eines sog. „steckengebliebenen Verwaltungsverfahrens”, wenn also das Drittbeteiligungsverfahren durch die Behörde noch nicht abgeschlossen wurde, kann daher nur ein Bescheidungsausspruch ergehen.⁷⁷

Das Bundesverwaltungsgericht hat angenommen, dass – auch wenn die Behörde das Vorliegen von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen zunächst nicht hinreichend darlegt – das Gericht nicht von einem Nichtvorliegen des entsprechenden Ausschlussgrundes ausgehen darf, sondern nur ein Bescheidungsurteil ergehen kann und ein Drittbeteiligungsverfahren durchgeführt werden muss.⁷⁸

Im Tenor findet sich ggf. auch die Entscheidung, dass die Berufung oder (Sprung-)Revision zugelassen worden ist. Ist eine Berufung nicht zugelassen, wird dies nicht tenoriert.

II. Beweisrecht

1. Darlegungs- und Beweislast

Im Verwaltungsverfahren gilt aufgrund des Amtsermittlungsgrundsatzes keine formelle Beweisführungslast wie im Zivilverfahren. Das Gericht muss gemäß § 86 Abs. 1 VwGO unter Ausschöpfung aller seiner Aufklärungsmöglichkeiten die erheblichen Tatsachen ermitteln. Bleibt jedoch auch danach eine Tatsache unerweislich, geht dies zu Lasten der Beteiligten, die aus dem Vorliegen dieser Tatsache eine für sie günstige Rechtsfolge abgeleitet hätten (sog. materielle Beweislast).⁷⁹

Grundsätzlich trägt die klagende Person bei Klage auf Vornahme einer Leistung, also hier auf die Zugänglichmachung von Informationen, für alle anspruchsbegründenden Tatsachen die materielle Beweislast.⁸⁰ Die Behörde trägt die materielle Beweislast für die Ausnahmen und Ausschlussgründe, die dem Anspruch entgegenstehen.⁸¹

Die Auslegung des entsprechenden Gesetzes oder Wertungsgesichtspunkte können jedoch auch eine hiervon abweichende Beweislastregel begründen. Formulierungen im Gesetz, wie „dies gilt nicht, wenn”, „das Gesetz findet keine Anwendung, wenn”, „es sei denn, dass”, oder „sofern nicht”, weisen etwa regelmäßig darauf hin, dass die Partei, die sich auf diese Ausnahme stützen möchte, diese darlegen und ggf. beweisen muss.⁸²

Aufgrund von Wertungsgesichtspunkten ist in der Rechtsprechung beispielsweise anerkannt, die Beweislastverteilung nach „Verantwortungs- und Verfügungssphären” oder der Beweisnähe zu bestimmen.⁸³ Danach trägt die Partei die Beweislast, in deren Verantwortungsbereich der tatsächliche Umstand fällt, da es dann der anderen Seite naturgemäß schwierig bis unmöglich ist, Kenntnis von der Tatsache zu erlangen oder Beweise zu beschaffen. Ebenso wird eine Beweiserleichterung oder sogar Beweislastumkehr angenommen, wenn die eine Seite Beweismittel schuldhaft vereitelt, also beispielsweise Daten gelöscht, hat.⁸⁴

Wie die Beweislast verteilt ist, muss auf Basis dieser Regeln im Einzelfall nach den konkreten Umständen bestimmt werden. Grundsätzlich ist für den IFG-Anspruch von folgender Verteilung auszugehen:

Die antragstellende Person trägt die Darlegungs- und materielle Beweislast für das Vorhandensein von amtlichen Informationen bei der angefragten Stelle.⁸⁵ Da aber in der Regel nur die informationspflichtige Stelle wissen kann, ob die beantragten Informationen bei ihr vorhanden sind, können den oben genannten Wertungen folgend keine zu hohen Anforderungen an die Darlegungen der antragstellenden Person gestellt werden. Das Gericht führt daher regelmäßig informatorische Befragungen von Behördenvertreter*innen durch.⁸⁶ Der klagenden Person obliegt es dann, die Glaubhaftigkeit der Aussage zu erschüttern.

Für das Vorliegen von Ablehnungsgründen und Ausschlusstatbeständen, etwa nach § 3 – 6 IFG des Bundes, trägt die informationspflichtige Stelle die Darlegungs- und Beweislast. Wenn sie das Vorliegen eines solchen Ablehnungstatbestandes bereits nicht hinreichend darlegt, ist dem Anspruch auf Zugang zu den Informationen stattzugeben. Es reicht daher nicht, wenn die Behörde einfach pauschal behauptet, dass z. B. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse betroffen sind oder dass der Informationszugang die öffentliche Sicherheit gefährdet.

Die Behörde muss konkrete Tatsachen benennen. Auch soweit es um Prognosen geht, also die Darlegung einer Gefährdungslage, muss die Behörde anhand von Fakten die konkrete Möglichkeit einer Beeinträchtigung des Schutzgutes nachvollziehbar begründen.⁸⁷ Auch das Wort „kann”, das sich in den Ausnahmetatbeständen zum Schutz öffentlicher Belange in Bezug auf die Beeinträchtigungen findet, führt nicht zu einer Herabsetzung dieser Anforderung.⁸⁸ Eine konkrete und substantiierte Gefahrenprognose bleibt erforderlich.

Bei der Substantiierung von Ausschlussgründen muss die informationspflichtige Stelle jedoch nicht so weit gehen, dass Rückschlüsse auf die geschützte Information gezogen werden können. Das Verwaltungsgericht Berlin hat dazu die Formel aufgestellt, dass die Angaben nicht so detailliert sein müssen, dass Rückschlüsse auf die geschützten Informationen möglich sind, sie müssen aber so einleuchtend und nachvollziehbar sein, dass das Vorliegen von Ausschlussgründen geprüft werden kann.⁸⁹ Der Ausschlussgrund muss für jede Information dargelegt werden, das heißt Blatt für Blatt und Absatz für Absatz ggf. durch ein spezifiziertes Inhaltsverzeichnis.

2. Beweismittel und Beweisanträge

Beweisangebote sollten gemäß § 82 Abs. 1 S. 3 VwGO bereits in der Klageschrift gemacht werden.

Die möglichen Beweismittel sind in § 96 Abs. 1 S. 2 VwGO erfasst. Zulässige Beweismittel sind demnach der Zeug*innenbeweis, die Heranziehung von Sachverständigen, die Vernehmung der Beteiligten, Augenscheinseinnahme und der Urkundenbeweis. Überdies kann das Gericht gemäß § 99 Abs. 1 VwGO Akten beiziehen und amtliche Auskünfte einholen (vgl. § 87 Abs.  1 S. 2 Nr. 3 VwGO).

Die Beweisaufnahme erfolgt in der Regel innerhalb der mündlichen Verhandlung (vgl. § 96 Abs. 1 S. 1 VwGO) und muss von dem gesamten Spruchkörper durchgeführt werden, sofern keine gesetzlichen Ausnahmen greifen (etwa nach § 96 Abs. 2 oder § 87 Abs. 3 VwGO). Der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Beweisaufnahme erfordert, dass die Sachaufklärung in einer Art und Weise durchgeführt wird, die zu einer vollständigen und zutreffenden tatsächlichen Entscheidungsgrundlage führt und es zugleich allen Verfahrensbeteiligten ermöglicht, auf die Ermittlung des Sachverhalts Einfluss zu nehmen.⁹⁰ Daraus soll nach dem Bundesverwaltungsgericht zwar kein abstrakter Vorrang des sachnäheren Beweismittels ergeben, es müsse aber sichergestellt sein, dass allen Verfahrensbeteiligten hinreichend Gelegenheit gegeben wird, sich mit den Ergebnissen der Beweisaufnahme auf der Grundlage eines eigenen unmittelbaren Eindrucks auseinanderzusetzen, dazu Stellung zu nehmen und ggf. das Fragerecht auszuüben.⁹¹

Aufgrund des Untersuchungsgrundsatzes muss das Gericht grundsätzlich alle zu Gebote stehenden Aufklärungsmöglichkeiten bis zur Grenze der Zumutbarkeit ausschöpfen, um zur richterlichen Überzeugung nach § 108 Abs. 1 VwGO zu gelangen. Bei Zweifeln über entscheidungserhebliche Tatsachen muss das Gericht selbständig die entsprechende Beweisaufnahme durchführen.

Kommt das Gericht aus Sicht einer Partei dem nicht ausreichend nach, können Beweisanregungen formuliert oder Beweisanträge gestellt werden. Beweisanträge können auch sinnvoll sein, um herauszufinden, ob das Gericht eine Tatsache als entscheidungserheblich bewertet oder nicht.⁹²

Beweisanregungen sind nicht förmlicher Art und stellen die Beweiserhebung in das Ermessen des Gerichts. Beweisanträge sind förmliche Anträge und in § 244 Abs. 3 S. 1 StPO legaldefiniert. Im Rahmen des Verwaltungsprozesses liegt ein Beweisantrag vor, wenn die antragstellende Person ernsthaft verlangt, Beweis über eine bestimmte, die Tatbestands- oder Rechtsfolgenseite einer in dem Verwaltungsstreitverfahren relevanten Vorschrift betreffende Tatsache (Beweisthema), durch ein bestimmt bezeichnetes Beweismittel zu erheben und dem Antrag zu entnehmen ist, weshalb das bezeichnete Beweismittel die behauptete Tatsache belegen können soll.⁹³ Ein Beweisantrag ist gestellt, wenn er mündlich vorgetragen wird. Schriftsätzlich angekündigte Beweisanträge sind daher in der mündlichen Verhandlung zu wiederholen. Benannt werden muss die konkrete Tatsache, die unter Beweis gestellt wird, und das Beweismittel sowie dessen Geeignetheit.⁹⁴

Die zulässigen Ablehnungsgründe für einen Beweisantrag sind in § 244 Abs. 3 StPO definiert. Demnach können Beweisanträge insbesondere abgelehnt werden, wenn die Tatsache, die bewiesen werden soll, nicht entscheidungserheblich oder offenkundig ist oder das Beweismittel ungeeignet ist.

Nach § 86 Abs. 2 VwGO muss das Gericht über die in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträge durch einen zu begründenden Beschluss entscheiden.

Es können auch bedingte oder hilfsweise Beweisanträge gestellt werden für den Fall, dass das Gericht die entsprechende Tatsache als entscheidungserheblich ansieht. Dabei handelt es sich dann nicht um einen Beweisantrag gemäß § 86 Abs. 2 VwGO, so dass das Gericht über diesen nicht durch Beschluss entscheiden muss. Es reicht aus, dass die mangelnde Entscheidungserheblichkeit in den Urteilsgründen festgestellt wird.

Beweisbeschlüsse und Beschlüsse über die Ablehnung von Beweisanträgen können gemäß § 146 Abs. 2 VwGO nicht selbständig angefochten werden. Verletzungen von Verfahrens- und Formmängel, auf denen die Entscheidung beruht, können daher nur im Rahmen der Berufung oder Revision angegriffen werden. Ein Verstoß gegen beweisrechtliche Verfahrensvorschriften muss jedoch spätestens in der nächsten mündlichen Verhandlung gerügt werden, ansonsten droht der Verlust des Rügerechts gemäß § 295 Abs. 1 ZPO i. V. m. § 173 ZPO mit der Folge, dass sich die Partei in der nächsten Instanz nicht mehr darauf berufen kann.

3. In-camera-Verfahren

In bestimmten Fällen kann es zu einem sogenannten „in-camera-Verfahren” kommen. Dieses Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO hat nur die Funktion, zu überprüfen, ob die Behörde die Vorlage von Unterlagen rechtmäßig verweigert, die das Gericht der Hauptsache als entscheidungserheblich beiziehen will.

Zunächst ist wichtig zu wissen, dass den Beteiligten des Rechtsstreits ein Akteneinsichtsrecht nach § 100 VwGO zusteht. Das Gericht zieht in informationsfreiheitsrechtlichen Verfahren mit der Eingangsverfügung jedoch grundsätzlich nicht den Teil der Akten bei, der die begehrten Informationen enthält, sondern beschränkt sich auf den Verwaltungsvorgang ggf. unter Schwärzung der begehrten Informationen.

Wenn nun die Behörde im Gerichtsverfahren das Vorliegen von Ausschlussgründen zwar plausibel begründet hat, an dem Vorliegen der zur Begründung herangezogenen Tatsachen jedoch Zweifel bestehen, muss das Gericht die entsprechenden Informationen aufgrund seiner Sachaufklärungspflicht anfordern. Da die Behörde bzw. die oberste Aufsichtsbehörde, daraufhin regelmäßig eine sogenannte Sperrerklärung gemäß § 99 Abs. 1 S. 2 VwGO abgibt, kann auf Antrag eines Beteiligten das in-camera-Verfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO durchgeführt werden. In diesem Zwischenverfahren entscheidet dann ein dafür eingerichteter Spruchkörper, der sogenannte Fachsenat, ohne mündliche Verhandlung und ohne das Gericht der Hauptsache oder die Beteiligten über den Inhalt der Akten zu unterrichten, über die Rechtmäßigkeit der Sperrerklärung. Die Rechtmäßigkeit der Sperrerklärung hat regelmäßig zur Folge, dass auch die Klage in der Hauptsache insoweit abgewiesen wird.⁹⁵

Im Einzelnen⁹⁶:

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts reicht für die Darlegung der Geheimhaltungsgründe ein „Mindestmaß an Plausibilität”.⁹⁷ Wenn die Behörde dieses Mindestmaß erfüllt und das Gericht alle anderen Mittel zur Erfüllung der Amtsermittlungspflicht ausgeschöpft hat, darf das Gericht die Geheimhaltungsgründe nicht verneinen, ohne die streitgegenständlichen Unterlagen zuvor anzufordern und sie in einem in-camera-Verfahren nachprüfen zu lassen.⁹⁸

Sind die Akten durch das Gericht des Hauptsacheverfahrens angefordert worden, muss die oberste Aufsichtsbehörde – auch im IFG-Verfahren – auf Grundlage des § 99 Abs. 1 S. 2 VwGO und unter Ausübung pflichtgemäßen Ermessen eine selbstständige Entscheidung über die Offenlegung treffen.⁹⁹ Der Maßstab ist § 99 Abs. 1 S. 2 VwGO und nicht der Geheimhaltungstatbestand nach dem jeweiligen Informationsfreiheitsgesetz. Die oberste Aufsichtsbehörde muss demnach prüfen, ob die Offenlegung dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder ob die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen. Auch für die Darlegung der Weigerungsgründe nach § 99 Abs. 1 S. 2 VwGO fordert das Bundesverwaltungsgericht ein Mindestmaß an Plausibilität.¹⁰⁰ Sodann muss sie abwägen, ob das Interesse an der umfassenden Sachverhaltsermittlung durch das Verwaltungsgericht und an effektivem Rechtsschutz das Interesse an der Geheimhaltung im Einzelfall überwiegt. Diese Ermessensausübung, insbesondere eine explizite Gewichtung der rechtsschutzverkürzenden Wirkung, muss aus der Sperrerklärung hervorgehen.¹⁰¹ Die oberste Aufsichtsbehörde muss sich auch mit der Möglichkeit einer Teilschwärzung auseinandersetzen.¹⁰²

Nach Abgabe einer solcher Sperrerklärung, können die Beteiligten des Verfahrens die Durchführung des Zwischenverfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO bei dem Gericht der Hauptsache beantragen (vgl. § 99 Abs. 2 S. 1 und S. 3 VwGO). Auch die Überprüfung einer Freigabeerklärung und der beabsichtigten Vorlage der Unterlage durch die Behörde kann Gegenstand des Zwischenverfahrens sein.¹⁰³ Dies kann unter anderem der Fall sein, wenn eine aufgrund von möglicherweise einschlägigen Schutzvorschriften zu Gunsten Dritter betroffene Person gegen einen Freigabebescheid der Behörde klagt.

Das Gericht der Hauptsache gibt den Antrag gemäß § 99 Abs. 2 S. 4 VwGO an den Fachsenat am Oberverwaltungsgericht oder – wenn eine oberste Bundesbehörde die Vorlage der Akten mit der Begründung verweigert, dass diese dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten würde – am Bundesverwaltungsgericht ab (§ 99 Abs. 2 S. 2 VwGO i. V. m. § 189 VwGO).

Das Gericht der Hauptsache muss die Entscheidungserheblichkeit der verweigerten Unterlagen bejahen. Dazu bedarf es grundsätzlich eines Beweisbeschlusses gemäß § 98 VwGO i. V.  m. § 358 ZPO. Ein Beweisbeschluss ist jedoch ausnahmsweise entbehrlich, wenn die zurückgehaltenen Akten zweifelsfrei erheblich sind.¹⁰⁴ Bei Streitigkeiten um Informationszugangsrechte wird dabei zwischen materiellrechtlichen und prozeduralen Geheimhaltungsgründen unterschieden.¹⁰⁵ Werden materiellrechtliche Geheimhaltungsgründe geltend gemacht, also Gründe, die sich unmittelbar aus dem Inhalt der Akte ergeben, kann regelmäßig von der Entscheidungserheblichkeit ausgegangen werden.¹⁰⁶ Werden prozedurale Geheimhaltungsgründe vorgetragen, also solche, die unabhängig vom Inhalt der Akten bestehen und darauf zielen, die Art und Weise des Zustandekommens behördlicher Akten und Unterlagen – zum Beispiel den behördlichen Entscheidungsprozess – zu schützen, ist das nicht automatisch der Fall. Dann muss das Gericht der Hauptsache zunächst alle Mittel ausschöpfen, um zu überprüfen, ob die tatbestandliche Voraussetzung für den Ausnahmegrund vorliegen.¹⁰⁷ Kann das Gericht so keine verlässliche Tatsachengrundlage herstellen, ist ein Beweisbeschluss zu erlassen.

Auch aus den Ausführungen der obersten Aufsichtsbehörde in der Sperrerklärung kann sich eine verlässliche Tatsachengrundlage noch ergeben, so dass das Gericht der Hauptsache den Beweisbeschluss aufheben kann.¹⁰⁸ Ein Antrag auf eine Entscheidung nach § 99 Abs. 2 VwGO ist damit unzulässig und sollte zurückgenommen oder das Zwischenverfahren für erledigt erklärt werden.¹⁰⁹

Als Weigerungsgründe, die in Informationsfreiheitsverfahren relevant sein können, hat das Bundesverwaltungsgericht bisher Folgendes anerkannt:

Nachteile für das Wohl des Bundes oder eines Landes können dann vorliegen, wenn die Offenlegung die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden, einschließlich ihrer Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren oder Leben, Gesundheit oder Freiheit von Personen gefährden würde.¹¹⁰ Demnach können auch Informationen, die der sog. Third-Party-Rule – also einer Vertraulichkeitszusage an ausländische Sicherheitsbehörden – unterfallen, von dem Weigerungsgrund gedeckt sein.¹¹¹ Auch Beeinträchtigungen der auswärtigen Beziehungen des Bundes,¹¹² der Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung,¹¹³ die Vertraulichkeit von Beratungen¹¹⁴ und die Integrität von Verwaltungsverfahren¹¹⁵ wurden anerkannt.

Der Weigerungsgrund „nach einem Gesetz geheim zu haltende Vorgänge” wird eng ausgelegt. Darunter fallen etwa das Post- und Fernmeldegeheimnis, das Steuergeheimnis, das Sozialgeheimnis sowie das Beratungsgeheimnis der Richter*innen.¹¹⁶ Geheimhaltungsgründe nach dem Informationsfreiheitsgesetzen¹¹⁷ sowie die Einstufung als Verschlusssachen¹¹⁸ fallen nicht darunter.

Ihrem Wesen nach geheim zu haltende Vorgänge können personenbezogene Daten¹¹⁹ sowie Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse¹²⁰ sein. Deren Schutzwürdigkeit kann allerdings oft auch durch Teilschwärzungen im Rahmen der Sperrerklärung genüge getan werden.¹²¹ Die Einstufung als Verschlusssache allein reicht auch für diesen Weigerungsgrund nicht aus. Stattdessen muss das Vorliegen der Weigerungsgründe aus § 99 Abs. 1 S. 2 VwGO dargelegt werden.¹²²

Die oberste Aufsichtsbehörde nimmt als Beigeladene an dem Zwischenverfahren teil und muss die verweigerten Akten vorlegen bzw. die verweigerten Auskünfte erteilen (§ 99 Abs. 2 S. 5 und 6 VwGO). Einsicht in die verweigerten Unterlagen bleibt den anderen Beteiligten verwehrt (§ 99 Abs. 2 S. 9 VwGO). Schriftsätze sind jedoch allen Beteiligten vollständig zugänglich zu machen.¹²³

Das in-camera-Verfahren endet mit einem Beschluss, also ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung. Gemäß § 99 Abs. 2 S. 10 VwGO dürfen die Entscheidungsgründe Art und Inhalt der geheim zu haltenden Informationen nicht erkennen lassen, so dass die Fachsenate regelmäßig nur abstrakt darauf verweisen, dass nach ihrer Durchsicht die Informationen oder Teile davon den Weigerungsgründen entsprachen.¹²⁴

Die Entscheidung des Fachsenats hat Bindungswirkung für das Gericht der Hauptsache.

War die Verweigerung der Vorlage der Akten nach der Entscheidung des Fachsenats rechtmäßig, kann das Gericht der Hauptsache die entscheidungserhebliche Tatsache nicht anhand der Unterlagen aufklären, sondern nur noch die übrigen Erkenntnisse verwerten.¹²⁵ Aufgrund der daraus resultierenden „Beweisnot” der beklagten Partei wird die Klage in der Folge regelmäßig abgewiesen. Dem Fachsenat kommt daher eine faktische Entscheidungskompetenz zu, die die Geheimhaltungsgründe aus den Informationsfreiheitsgesetzen marginalisiert, wie in der Literatur kritisiert wird.¹²⁶ Soweit die Versagungsgründe, um die es in der Hauptsache geht, mit den Geheimhaltungsgründen nach § 99 Abs. 1 S. 2 VwGO sachlich übereinstimmen, ist die präjudizielle Wirkung durch das Bundesverwaltungsgericht auch anerkannt.¹²⁷

Entscheidet der Fachsenat, dass die Verweigerung aufgrund eines formalen Fehlers rechtswidrig war, zum Beispiel weil die Behörde die Gründe nach § 99 Abs. 1 S. 2 nicht hinreichend dargelegt hat oder die Entscheidung ermessensfehlerhaft war, kann die Behörde erneut eine Sperrerklärung erlassen.¹²⁸

Als Rechtsmittel kommt bei einer Entscheidung durch Oberverwaltungsgericht eine selbstständige Beschwerde in Betracht, über die gemäß § 99 Abs. 2 S. 13 VwGO das Bundesverwaltungsgericht entscheidet.

Fordert das Gericht der Hauptsache die Unterlagen der Behörde nicht an, weil es diese nicht für entscheidungserheblich hält, sollte ein Beweisantrag gestellt werden und die Ablehnung gerügt werden.¹²⁹ So kann die klagende Person die Ablehnung als Verfahrensfehler – zum Beispiel als Verletzung der Amtsermittlungspflicht, des rechtlichen Gehörs oder des Grundsatzes eines fairen Verfahrens¹³⁰ – mit einem Rechtsmittel gegen die Entscheidung in der Hauptsache geltend machen.

III. Klagerücknahme und Erledigung

Bis zur Rechtskraft des Urteils ist eine Rücknahme der Klage und die Erklärung der Erledigung – auch teilweise – möglich. Das Verfahren wird im Umfang der Klagerücknahme oder der Erledigungserklärung eingestellt und der Ablehnungsbescheid wird insoweit bestandskräftig.

Nur bei einer Klagerücknahme nach Stellung der Anträge in der mündlichen Verhandlung, bedarf es gemäß § 92 Abs. 1 S. 2 VwGO der Einwilligung des Beklagten. Diese gilt jedoch gemäß § 92 Abs. 1 S. 3 VwGO als erteilt, wenn der Klagerücknahme nicht innerhalb von zwei Wochen widersprochen wird (sog. Zustimmungsfiktion).

Soweit die Klage zurückgenommen wurde, stellt das Gericht gemäß § 92 Abs. 3 S. 2 VwGO das Verfahren ein und entscheidet nur noch über die Kosten. Diese trägt gemäß § 155 Abs. 2 VwGO in der Regel die klagende Person, es sei denn, die Beklagte hat begründeten Anlass zur Klageerhebung gegeben, § 155 Abs. 4 VwGO.¹³¹

Wenn die klagende Person trotz einer ordnungsgemäßen Betreibensaufforderung des Gerichts länger als zwei Monate nicht reagiert und begründete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass ein Rechtsschutzinteresse der klagenden Person nicht mehr gegeben ist, gilt gemäß § 92 Abs. 2 S. 1 VwGO die Klage ebenfalls als zurückgenommen.¹³²

Im Gegensatz zur Klagerücknahme bedarf es für eine Verfahrensbeendigung durch eine Erledigungserklärung einer übereinstimmenden Erledigungserklärung der Beklagten. Diese wird ebenfalls gemäß § 161 Abs. 2 S. 2 VwGO fingiert, wenn der Erledigungserklärung der klagenden Person nicht innerhalb von zwei Wochen seit Zustellung widersprochen wird.

Soweit übereinstimmende Erledigungserklärungen vorliegen oder fingiert werden, stellt das Gericht das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 S. 1 VwGO durch Beschluss ein. Das Gericht prüft nicht, ob sich der Rechtsstreit tatsächlich erledigt hat oder ob die Klage ursprünglich zulässig und begründet war. Es entscheidet nur noch gemäß § 161 Abs. 2 VwGO über die Kosten unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes.¹³³

Bleibt es bei einer einseitigen Erledigungserklärung, so ist die Klage auf eine Feststellungsklage umzustellen, mit der die Feststellung der Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache beantragt wird. Diese Klageänderung ist stets zulässig und muss keine weiteren Voraussetzungen, etwa die der § 91 VwGO erfüllen. Das Gericht entscheidet über den Erledigungsfeststellungsantrag durch Urteil und prüft die Zulässigkeit der Feststellungsklage sowie ob tatsächlich eine Erledigung zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung eingetreten ist. Auf die Begründetheit der ursprünglichen Klage kommt es nicht an.¹³⁴ Die Zulässigkeit und Begründetheit der ursprünglichen Klage werden nur geprüft, wenn die Beklagte ein berechtigtes Interesse daran gelten machen kann, etwa zur Klärung der Rechtsfrage.¹³⁵

Von einer Erledigung ist auszugehen, wenn die klagende Person aufgrund eines nach Klageerhebung eingetretenem außerprozessualen Ereignis ihr Klagebegehren nicht mehr mit Aussicht auf Erfolg weiterverfolgen kann.¹³⁶ Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn die Behörde im Laufe des Gerichtsverfahrens die gewünschten Unterlagen herausgibt. Die Behörde schließt sich der Erledigungserklärung gewöhnlich an und muss die Kosten des Verfahrens tragen.¹³⁷

Stellt sich während des Gerichtsverfahrens heraus, dass die Zugänglichmachung bereits vor Klageerhebung nicht möglich gewesen wäre, etwa weil die Informationen gar nicht vorhanden waren, ist die Klagerücknahme zu erklären. Hat die Behörde dennoch Anlass zu der Klage gegeben, weil sie zum Beispiel nur Ausschlussgründe vorgetragen und nicht zum Vorhandensein Stellung genommen hat, sind ihr nach § 155 Abs. 4 VwGO die Kosten aufzuerlegen.

Da in vielen Fällen das Ergebnis der Kostentragung dasselbe ist, wird in der Praxis der Unterscheidung zwischen Erledigung und Klagerücknahme nicht immer konsequent entsprochen.

IV. Fortsetzungsfeststellungsklage

Erledigt sich das Begehren während des Klageverfahrens, insbesondere indem die klagende Person Zugang zu den begehrten Informationen erlangt, kann der Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt werden.¹³⁸ Die klagende Person kann jedoch auch die Klage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umstellen. Nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO spricht das Gericht bei Erledigung des Verwaltungsakts nach Erhebung der Anfechtungsklage auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn die klagende Person ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Die Vorschrift ist auf Verpflichtungssituationen wie dem Begehren eines Informationszugangs analog anzuwenden.¹³⁹ Das Gericht spricht in diesem Fall aus, dass der oder die Beklagte verpflichtet gewesen ist,¹⁴⁰ den Informationszugang zu gewähren, bzw. dass die Ablehnung des Informationszugangs rechtswidrig gewesen ist.¹⁴¹

Auch bei einer Erledigung des Begehrens vor Klageerhebung, kommt eine Fortsetzungsfeststellungsklage in Betracht. Es ist allgemein anerkannt, dass § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog auf vorprozessuale Erledigungen anzuwenden ist.¹⁴² Bei vorprozessual erledigten Verpflichtungsbegehren ist die Vorschrift doppelt analog anzuwenden.¹⁴³

Voraussetzung für eine zulässige Fortsetzungsfeststellungsklage ist jedoch stets, dass die klagende Person ein berechtigtes Feststellungsinteresse geltend machen kann. Für Fortsetzungsfeststellungsklagen hat die Rechtsprechung verschiedene Fallgruppen entwickelt. Im Zusammenhang mit Informationszugangsbegehren können folgende Konstellationen relevant sein:

In der Rechtsprechung zu Informationszugangsbegehren spielte bisher nur die Wiederholungsgefahr eine Rolle.¹⁴⁴ Diese ist gegeben, wenn die hinreichend bestimmte Gefahr besteht, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird.¹⁴⁵ Eine Wiederholungsgefahr scheidet daher regelmäßig aus, wenn die Behörde den Informationszugang gewährt und zu erkennen gibt, dass sie an ihrer ursprünglichen Rechtsauffassung nicht festhält. In diesen Fällen bleibt der klagenden Person nur die Erledigungserklärung.

Anders liegt der Fall, wenn die Behörde aufgrund geänderter Umstände den Informationszugang gewährt, insbesondere wenn sie zunächst einen verfahrensbezogenen Ausschlussgrund¹⁴⁶ geltend gemacht hat, der nachträglich weggefallen ist. In diesem Fall kann die Gefahr bestehen, dass zukünftige ähnliche Anträge erneut unter Verweis auf den Ausschlussgrund abgelehnt werden.¹⁴⁷ Auch wenn die klagende Person anderweitig, also nicht durch die Behörde, die Informationen erhält, ist die durch die Versagung indizierte Wiederholungsgefahr nicht ausgeräumt. Voraussetzung ist jedoch stets die hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass die klagende Person in Zukunft ähnliche Anträge stellen wird, bei denen gleiche bzw. gleichartige Versagungsgründe eine Rolle spielen.

Bei einer Versagung, die auf verfahrensbezogene Ausschlussgründen gestützt wird, kann sich das Feststellungsinteresse auch daraus ergeben, dass es sich um eine typischerweise kurzfristig erledigende Maßnahme handelt. Hintergrund dieser Fallgruppe ist, dass ansonsten bestimmte Maßnahmen regelmäßig keiner gerichtlichen Überprüfung unterzogen würden.¹⁴⁸ Bei der Informationsversagung nach § 4 IFG handelt es sich um eine solche, sich typischerweise kurzfristig erledigende, Maßnahme. Denn der Ausschlussgrund des § 4 Abs. 1 IFG greift nur, „solange durch die vorzeitige Bekanntgabe der Informationen der Erfolg der Entscheidung oder bevorstehender behördlicher Maßnahmen vereitelt würde”. Voraussetzung ist zudem, dass die behördliche Entscheidung konkret bevorsteht. Daraus folgt, dass die auf § 4 IFG gestützte Versagung regelmäßig nicht im Rahmen einer Verpflichtungsklage der gerichtlichen Überprüfung unterzogen werden kann, da sie sich typischerweise vor Abschluss des Klageverfahrens erledigt.

Soweit in der Rechtsprechung teilweise ein tiefgreifender Grundrechtseingriff gefordert wird,¹⁴⁹ ist dem nicht zu folgen. Denn die Garantie des effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG gilt nicht nur für schwerwiegende Grundrechtsverletzungen, sondern auch für einfach-rechtliche Rechtsverletzungen und für weniger schwerwiegende Grundrechtseingriffe.¹⁵⁰ Ungeachtet dessen, handelt es sich bei der Versagung des Informationszugangs jedenfalls um einen Grundrechtseingriff.¹⁵¹

Sofern durch den verspäteten Informationszugang möglicherweise ein Schaden entstanden ist, kommt auch die Fortsetzungsfeststellungsklage zur Vorbereitung der Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen in Betracht.¹⁵² Insofern ist das Feststellungsinteresse jedoch nur gegeben, wenn die Erledigung nach Klageerhebung eingetreten ist.¹⁵³

Für die Fortsetzungsfeststellungsklage besteht keine Klagefrist.¹⁵⁴ Die Klage ist jedoch unzulässig, wenn ansonsten die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Verpflichtungsklage umgangen würden. Eine Fortsetzungsfeststellungsklage kann daher nicht zulässigerweise erhoben werden, nachdem der ablehnende Bescheid oder der Widerspruchsbescheid bestandskräftig geworden ist. Ist die Erledigung vor Bestandskraft eingetreten, kommt lediglich eine Verwirkung des Klagerechts in Betracht. Diese tritt jedoch nach dem Rechtsgedanken des § 58 Abs. 2 VwGO nicht vor Ablauf eines Jahres ein.¹⁵⁵

V. Rechtsmittel

Als Rechtsmittel kommen die Berufung und die Revision in Betracht, wenn diese nach den jeweils einschlägigen Vorschriften von dem Gericht der vorherigen Instanz zugelassen worden sind. Andernfalls kann beim Verwaltungsgericht ein Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt werden.¹⁵⁶ Bei Landesinformationsfreiheitsgesetzen handelt es sich nicht um revisibles Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO, sodass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht nicht auf deren Verletzung gestützt werden kann.

Nach Erschöpfung des Rechtswegs besteht die Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht oder ggf. zum jeweiligen Landesverfassungsgericht. Unter Umständen kommt auch eine Individualbeschwerde zum Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Betracht. Soweit es um die Auslegung von Unionsrecht geht, etwa im Rahmen der Ausschlussgründe oder im Umweltinformationsrecht, können die Fachgerichte im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens den Europäischen Gerichtshof anrufen. Das letztinstanzliche Gericht ist nach Art. 267 Abs. 3 AEUV bei offenen Auslegungsfragen zu einer Vorlage verpflichtet.

VI. Kosten

Nach der Grundregel des § 154 Abs. 1 VwGO muss grundsätzlich der unterliegende Teil die Kosten tragen.

Wird die Klage zurückgenommen, trägt grundsätzlich nach § 155 Abs. 2 VwGO die klagende Partei die Kosten. Etwas anderes gilt jedoch nach § 155 Abs. 4 VwGO, wenn die Kosten durch das Verschulden der beklagten Partei entstanden sind. Das kann etwa der Fall sein, wenn der Informationszugang zunächst mit einer unzutreffenden Begründung abgelehnt wird, und sich später herausstellt, dass die begehrten Informationen gar nicht vorhanden sind.

Bei übereinstimmenden Erledigungserklärungen entscheidet das Gericht gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nach billigem Ermessen über die Kosten des Verfahrens. Hat sich die beklagte Partei in die Rolle der Unterlegenen begeben, indem sie nachträglich den Informationszugang gewährt hat, entspricht es regelmäßig dem billigen Ermessen, ihr die Kosten aufzuerlegen.

Praktisch bedeutsam im Informationszugangsrecht ist zudem § 161 Abs. 3 VwGO. Danach fallen die Kosten stets der beklagten Partei zur Last, wenn zulässigerweise Untätigkeitsklage erhoben wurde und die klagende Person mit der Bescheidung des Antrags oder Widerspruchs vor Klageerhebung rechnen durfte. Für die Kostentragung der beklagten Partei kommt es nicht darauf an, ob das Verfahren durch übereinstimmende Erledigungserklärung oder Klagerücknahme beendet wird.

Der Streitwert beträgt gemäß § 52 Abs. 2 GKG in der Regel 5.000 €. Für das erstinstanzliches Klageverfahren entstehen somit typischerweise Gerichtsgebühren in Höhe von 483,00 €.¹⁵⁷

In einem Fall, in dem zwei unterschiedliche und selbständige Informationsbegehren, namentlich Akteneinsicht und Auskunftsanspruch, verfolgt wurden, hat das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg einen Streitwert von 10.000 € angenommen.¹⁵⁸ Teilweise wird auch vertreten, dass für mehrere Zugangsbegehren zu voneinander abgrenzbaren Sach- und Themenkomplexen für jedes Zugangsbegehren der Auffangstreitwert von 5.000 € festzusetzen ist.¹⁵⁹

Die gesetzlichen Kosten für Anwält*innen setzen sich typischerweise aus der Verfahrensgebühr in Höhe von 434,20 €¹⁶⁰, der Terminsgebühr in Höhe von 400,80 €¹⁶¹ und der Auslagenpauschale in Höhe von 20 €¹⁶², zuzüglich Mehrwertsteuer¹⁶³, zusammen. Daraus ergeben sich typischerweise Kosten nach dem Rechtsanwaltsvergütungsgesetz in Höhe von 1017,45 €.

VII. Rechtsschutz gegen den Kostenbescheid

Die statthafte Klageart für eine Klage gegen den Kostenbescheid, in dem die Kosten für die Bearbeitung der Informationszugangsanträge festgesetzt sind, ist die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO. Auch eine isolierte Anfechtung der Gebührenfestsetzung ist möglich. In beiden Fällen muss ein Vorverfahren nach §§ 68 ff. VwGO durchgeführt werden, soweit dies nach Landesrecht vorgesehen ist. Wird der Gebührenbescheid angefochten und möchte die antragstellende Person die Kosten nicht vorläufig bezahlen, muss zusätzlich die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs bzw. der Klage durch ein Gericht im einstweiligen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 S. 1 Var. 1 VwGO angeordnet werden. Dazu ist zunächst gemäß § 80 Abs. 6 S. 1 VwGO ein Antrag an die Behörde zu richten.

Gerichtlich überprüfbar ist, ob die richtige Rechtsgrundlage und der richtige Gebührentatbestand sowie der richtige Gebührenrahmen bestimmt wurde. Hinsichtlich der konkreten Bemessung der Gebühren steht der Behörde ein Ermessen zu, das gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist.¹⁶⁴

Die Erhebung eines Widerspruchs gegen den Gebührenbescheid ist ohne Kostenrisiko möglich. Denn für den Widerspruchsbescheid gegen den Gebührenbescheid darf keine Gebühr erhoben werden, da für den Gebührenbescheid selbst keine Gebühr festgesetzt werden darf.¹⁶⁵

E. Beteiligung dritter Personen

Werden die Interessen einer dritten Person durch den Informationszugang berührt, kann diese eine Beiladung gemäß § 65 VwGO beantragen. Das Gericht kann auch von Amts wegen eine Beiladung beschließen.

Bei Klagen auf Informationszugang kommt keine notwendige Beiladung gemäß § 65 Abs. 2 VwGO in Betracht. Voraussetzung dafür wäre, dass die gerichtliche Entscheidung unmittelbar die Rechte der dritten Person gestaltet, bestätigt, verändert oder aufhebt, so dass die gerichtliche Entscheidung nur einheitlich ergehen kann.¹⁶⁶ Bei Verpflichtungsklagen setzt dies voraus, dass die rechtsgestaltende Wirkung des erstrebten Bescheids einer dritten Person unmittelbar in deren Rechtsposition betrifft, weil sie Adressat*in des angestrebten Verwaltungsaktes ist.¹⁶⁷ Das ist bei Bescheiden, die Zugang zu bei der Behörde vorhandenen Informationen gewähren, nicht der Fall. Das Bundesverwaltungsgericht hat eine notwendige Beiladung im Falle einer Verpflichtungsklage auf Zugang zu Unterlagen der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) während eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens zuletzt abgelehnt und sich damit von der älteren Rechtsprechung, die eine notwendige Beiladung noch angenommen hatte, verabschiedet.¹⁶⁸

Es kommt daher nur eine einfache Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO in Betracht, und zwar wenn drittschützende Ablehnungsgründe betroffen sind, zum Beispiel wenn die begehrten Informationen personenbezogene Daten dritter Personen enthalten. Diese dürfen gemäß § 5 Abs. 1 S. 1 IFG nur zugänglich gemacht werden, wenn die Dritten einwilligen oder das Informationsinteresse der antragstellenden Person das schutzwürdige Interesse des*r Dritten überwiegt. Des Weiteren kommen als drittschützende Ablehnungsgründe der Schutz des geistigen Eigentums und von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nach § 6 IFG des Bundes in Betracht.

Aus Sicht der antragstellenden Person macht die Beantragung einer Beiladung Sinn, wenn die Rechtskraft der Entscheidung auch auf dritte Personen erstreckt werden soll, um einen Folgeprozess in Form der Drittanfechtungsklage zu vermeiden.

Aus Sicht des*r Dritten kann eine Beiladung Sinn machen, wenn die Behörde verkannt hat, dass ein Drittbeteiligungsverfahren durchzuführen ist oder wenn die Behörde trotz verweigerter Einwilligung die Rechtsfolgen verkennt oder bei der durchzuführenden Abwägung nicht im Sinne des*r Dritten entscheidet. Nach dem IFG des Bundes ist die Behörde, soweit Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und geistiges Eigentum betroffen sind, an die Verweigerung der Einwilligung gebunden und muss den Informationszugang verweigern. Sind personenbezogene Daten betroffen, hat die informationspflichtige Stelle gemäß § 5 Abs. 1 S. 1 IFG eine Abwägung zwischen dem Informationsinteresse der antragstellenden Person und dem Interesse des*r Dritten am Ausschluss des Informationszugangs vorzunehmen.

Die Durchführung eines Drittbeteiligungsverfahrens kann jedoch nicht durch eine Beiladung ersetzt werden.¹⁶⁹

Die betroffene dritte Person kann die eigene Beiladung selbst beantragen. Abweichende Sachanträge kann sie jedoch nicht stellen, da das nur im Falle einer notwendigen Beiladung, zulässig ist (vgl. § 66 S. 2 VwGO). Sobald die beigeladene Person einen Antrag stellt, unterliegt sie gemäß § 154 Abs. 3 VwGO auch einer Kostentragungspflicht.

Wird ein Antrag auf Beiladung abgelehnt, so steht nach einhelliger Meinung, der Person, die ihre Beiladung beantragt hat, die Beschwerde nach § 146 Abs. 1 VwGO zu. Der Beschluss, der die Beiladung anordnet, ist gemäß § 65 Abs. 4 S. 3 VwGO unanfechtbar. Ob das auch für die beigeladene Person gilt, ist im Einzelnen umstritten.¹⁷⁰ Die Verwaltungsgerichte sind bisher mit Beiladungsanträgen in IFG-Verfahren unterschiedlich umgegangen, so dass zu empfehlen ist, sich nach der bisherigen Praxis des Gerichts zu erkundigen.

F. Einstweiliger Rechtsschutz

Im Informationszugangsrecht kann einstweiliger Rechtsschutz durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO erlangt werden.

In bestimmten Fällen kommt eine Sicherungsanordnung nach § 123 Abs. 1 S. 1 VwGO in Betracht. Das Gericht kann etwa der informationspflichtigen Stelle im Wege der einstweiligen Anordnung aufgeben, die begehrten Informationen bis zur Entscheidung über den Hauptsacherechtsbehelf nicht zu löschen oder zu vernichten. Dafür bedarf es neben der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs (also des zu sichernden materiellrechtlichen Anspruchs etwa nach dem Informationsfreiheitsgesetz) der Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes (also die Gefahr, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts der antragstellenden Person vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte). Es muss daher überwiegend wahrscheinlich sein, dass die Informationen ohne Erlass einer einstweiligen Anordnung vernichtet, gelöscht oder weggegeben würden. Dafür bedarf es konkreter Anhaltspunkte wie zum Beispiel (rechtswidrige) Löschungen im Zusammenhang mit früheren Anträgen nach einem Informationsfreiheitsgesetz.

Relevanter ist die Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO. Hiermit wird die Regelung eines vorläufigen Zustands angeordnet, etwa der Zugang zu den begehrten Informationen.

Da der Informationszugang nicht rückgängig gemacht werden kann, ist mit einer solchen einstweiligen Anordnung stets die (endgültige und damit echte¹⁷¹) Vorwegnahme der Hauptsache verbunden.¹⁷² Dies soll nach der Rechtsprechung nur ausnahmsweise zulässig sein. Es werden daher erhöhte Anforderungen sowohl an den Anordnungsanspruch als auch an den Anordnungsgrund gestellt.¹⁷³ In der Literatur stößt diese Rechtsprechung auf Kritik, da sie keine Stütze im Gesetzeswortlaut findet.¹⁷⁴

Der Anordnungsanspruch soll bei einer begehrten Vorwegnahme der Hauptsache nur gegeben sein, wenn ein Obsiegen der antragstellenden Person in der Hauptsache mit hoher Wahrscheinlichkeit anzunehmen ist.¹⁷⁵ Problematisch ist dieser Ansatz, wenn sich die Gerichte auf eine bloß summarische Prüfung der Erfolgsaussichten beschränken.¹⁷⁶ Denn in diesen Fällen wirken sich die verbleibenden Unsicherheiten stärker zu Lasten der antragstellenden Person aus. Die summarische Prüfung in Kombination mit dem Erfordernis einer hohen Erfolgsaussicht kommt einer Rechtsschutzverweigerung gleich. Tritt das einstweilige Anordnungsverfahren an die Stelle des Hauptsacheverfahrens, ist stattdessen grundsätzlich eine abschließende Prüfung vorzunehmen.¹⁷⁷ Diese ist im Informationszugangsrecht regelmäßig auch möglich, zumal Rechtsfragen ohnehin abschließend beantwortet werden müssen.¹⁷⁸

Der Anordnungsgrund soll bei einer begehrten Vorwegnahme der Hauptsache nur gegeben sein, wenn andernfalls schwere und unzumutbare, durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht wiedergutzumachende Nachteile drohen.¹⁷⁹ Ein Anordnungsgrund wurde etwa anerkannt bei Gallerist*innen, die Zugang zu Informationen zu Kunstfälschungen begehrten, um vor der öffentlichen Bekanntgabe auf Vorwürfe reagieren zu können,¹⁸⁰ und bei Informationen, die für Vorbereitung eines fristgebundenen Rechtsmittels benötigt wurden¹⁸¹. Abgelehnt wurde der Anordnungsgrund bei Informationen, die der Teilnahme an einem Öffentlichkeitsbeteiligungsverfahren nach § 3 BauGB dienen sollten.¹⁸²

Auch ansonsten ist die Rechtsprechung sehr zurückhaltend bei der Anerkennung des Anordnungsgrundes im Informationsfreiheitsrecht.¹⁸³ Anders ist dies beim presserechtlichen Auskunftsanspruch. Hier wird der Anordnungsgrund bejaht, wenn ein gesteigertes öffentliches Interesse und ein starker Gegenwartsbezug der Berichterstattung vorliegen.¹⁸⁴ Das Merkmal des gesteigerten öffentlichen Interesses ist nicht unproblematisch, weil es den Gerichten eine Art Relevanzkontrolle abverlangt.¹⁸⁵ Das Merkmal des Gegenwartsbezugs erscheint dagegen sachgerecht, wenn es großzügig ausgelegt wird: Nur bei Informationen, die für eine Berichterstattung mit Gegenwartsbezug genutzt werden sollen, drohen durch den Verweis auf das Hauptsacheverfahren wesentliche Nachteile im Sinne des § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO.

Auf die Ansprüche nach den Informationsfreiheitsgesetzen wurden die Kriterien bislang nicht übertragen. Die Rechtsprechung lehnt dies vielmehr selbst dann ab, wenn es sich bei der antragstellenden Person um von der Presse- oder Rundfunkfreiheit geschützte Journalist*innen handelt.¹⁸⁶ Überzeugend ist das nicht. Dass der Gesetzgeber mit den Informationsfreiheitsgesetzen „nicht spezifisch die informationsrechtliche Stellung der Presse ausgeformt, sondern Pflichten gegenüber jedermann begründet hat”,¹⁸⁷ entbindet die Gerichte nicht von ihrer Pflicht, im Rahmen der Anwendung des Prozessrechts alle einschlägigen Grundrechte in den Blick zu nehmen. Unabhängig davon, sollte auch bei Personen, die sich nicht auf die Presse- oder Rundfunkfreiheit berufen können, der Anordnungsgrund anerkannt werden, wenn die begehrte Information benötigt wird, um aktuelle Prozesse besser einschätzen zu können oder einen (Meinungs-)Beitrag zu Themen mit Gegenwartsbezug zu leisten. Denn das Ziel der Informationsfreiheitsgesetze, die demokratischen Beteiligungsrechte der Bürger*innen zu stärken,¹⁸⁸ wird verfehlt, wenn antragstellende Personen stets auf langwierige Hauptsacheverfahren¹⁸⁹ verwiesen werden. Zu berücksichtigen ist auch, dass die Ansprüche nach dem Informationsfreiheitsgesetz durch das Grundrecht auf Informationsfreiheit geschützt sind,¹⁹⁰ und dieses in einem funktionalen Zusammenhang zur Meinungsfreiheit steht.¹⁹¹

Kurzfassung/Abstract

Dieses Kapitel gibt einen Überblick über die Rechtsschutzmöglichkeiten bei (teilweiser) Ablehnung von Anfragen nach Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen, sowohl gegen staatliche Stellen als auch gegen Privatrechtssubjekte. Dabei ist für Klagen und Anträge in der Regel der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. In den meisten Fällen ist gegen einen (teilweise) ablehnenden Bescheid zunächst Widerspruch einzulegen. Anschließend kann Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben werden. Die Beiladung von betroffenen dritten Personen kann sowohl für die betroffene dritte Person als auch für antragstellende Person sinnvoll sein. In bestimmten Fällen kommt auch ein Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz in Betracht. Die Autor*innen geben die aktuelle Rechtsprechung und Meinungen der Literatur wieder, positionieren sich kritisch und geben Formulierungshilfen, Argumentationsmöglichkeiten und weitere praktische Hinweise.

This chapter provides an overview of how to initiate and successfully conduct legal proceedings against the state or a private entity in the event of (partial) denial of freedom of information applications. In most cases, an administrative appeal must first be lodged with the competent authority. Subsequently, an action can be brought before the administrative court. The summoning of third parties can be useful for both the third party and the applicant. In certain cases, an application for interim relief may also be considered. The authors recapitulate the current case law and the academic literature, take a critical stance and provide instructions on how to formulate appeals and legal claims, propose different arguments to substantiate claims and give further practical advice.

Keywords

Widerspruchsverfahren, Verpflichtungsklage, Untätigkeitsklage, Beweisrecht, in-camera-Verfahren, Kosten, einstweiliger Rechtsschutz.

Administrative appeal, action for obtaining information, action for failure to act, law of evidence, in-camera proceedings, costs, interim relief.

Autor*in

Dr. Vivian Kube, ORCID-ID: 0000-0002-7884-5914, Open Knowledge Foundation e.V., Singerstraße 109, 10179 Berlin, Vivian.Kube@okfn.de.

David Werdermann, ORCID-ID: 0009-0000-9849-259X, Gesellschaft für Freiheitsrechte e.V., Boyenstraße 41, 10115 Berlin, david.werdermann@freiheitsrechte.org.